文/刘哲
十二届全国人大三次会议闭幕后，国务院总理李克强在答记者问时提到：
“今年的要害就是要严格执行新出台的《环境保护法》。对违法违规排放的企业，不论是什么样的企业，坚决依法追究，甚至要让那些偷排偷放的企业承受付不起的代价。对环保执法部门要加大支持力度，包括能力建设，不允许有对执法的干扰和法外施权。环保等执法部门也要敢于担当，承担责任。对工作不到位、工作不力的也要问责，渎职失职的要依法追究，环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏。”
新《环境保护法》被誉为“史上最严”，为了配合其顺利实施，环保部出台并实施了一系列细则：《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《企业事业单位环境信息公开办法》和《突发环境事件调查处理办法》。上过五细则提升了环保部门执法的强制性、自主性和能动性，是破解当前环保困境的利器，也是对环境违法行为打出的一套有力的“组合拳”。
一、按日连续处罚 不设罚款上限
在新《环境保护法》修改前，环保部门对违法排污企业的罚款上限是100万元，且对一个污染行为只能处罚一次。环境违法行为受到的处罚相对于巨大的污染防治成本显得比例失衡，催生了“违法成本低，守法成本高”的现象，企业宁可选择违法，承担相对轻微的法律责任，也不愿遵守法律，承担相对较高的污染防治成本。不少地方甚至出现过如下情景：年初，污染企业拿着钱去环保部门，表示这是一年的罚款，一次交够了，环保部门全年都不用来执法了。
自新法实施以来，这一情况有了明显改善。今年1至2月份，全国实施按日连续处罚案件共26件，罚款数额达1238.96万元，个案罚款数额最高为新疆维哈密环保局做出的按日连续处罚208万元。随着新环保法的深入推进，按日连续计罚的最高额被不断刷新。3月以来，河北省陆续开出按日计罚罚单，六家企业共被罚款2047.57万元，单张罚单最高684万元。尽管如此，罚款并非是处罚违法行为的根本目的。依据新《环境保护法》第五十九条规定“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第七条规定：“环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物的，应当进行调查取证，并依法作出行政处罚决定。按日连续处罚决定应当在前款规定的行政处罚决定之后作出。”可见我国的按日计罚制度是为了弥补一般性处罚威慑力不足的缺陷，因此在发现企业违法排污的行为后，行政机关应当先责令其改正，而不是直接进行按日计罚。
《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》是对新《环境保护法》第五十九条内容的细化和补充，详细规定了实施按日连续处罚的依据、原则、范围、程序、计罚方式以及与其他环境保护制度的并用关系。使违法处罚不再流于纸面，增加了违法成本，有效地促进了企业治污投入的良性循环。
二、实施查封扣押 彻底制止违法
新《环境保护法》第二十五条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》（以下简称《实施查封、扣押办法》）作为配套实施的细则，紧密的结合了环境执法实际，突出可操作性。具体操作规定篇幅占全篇的70%以上，关于查封、扣押的具体对象、执行、送达、解除通知等规定都非常具体，切实可行，细到封条张贴的具体部位都一一列出，例如《实施查封、扣押办法》第五条规定，对不易移动的或者有特殊存放要求的设施、设备，应当就地查封。查封时，可以在该设施、设备的控制装置等关键部件或者造成污染物排放所需供水、供电、供气等开关阀门张贴封条。这样的规定对于基层环保部门的执法人员来说更规范、易执行、能落实。
新法实施之前，由于环保部门缺乏查封扣押权，导致了执法的软弱性和不彻底性。许多违规企业对环保部门有恃无恐，遇到检查时采取停产停业的方式进行规避，检查结束后继续违法生产，与环保部门“捉迷藏”，使环境污染久治不愈，甚至不了了之。新《环境保护法》将这一权利赋予了县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，从根本上制止了违法行为的继续性，使环境执法不再软弱无力。
查封和扣押是行政强制措施权的两种形式，是行政机关实现行政目的的有效保障。由于这一权利直接限制公民、法人和其他组织的人身权、财产权，故《实施查封、扣押办法》对其适用范围、实施程序进行了严格的规定，非经法律规定的其他人员不得实施，也不得委托给其他单位和个人，在惩治违法的同时保障合法权益。
三、限制生产停产 加大执法力度
限制生产和停产整治主要针对超标、超总量排污的情形。对于一些长期超标、超总量甚至有毒污染物的排污者，仅靠行政处罚和责令限期改正等行政执法手段，已经无法督促其有效整改。环保部门可以根据严重程度，采取不同程度的限制措施，由轻至重分别是：限制生产、停产整治和停业、关闭，层层递进。
在新法修改之前，限制生产、停产这一处罚手段只能在限期治理制度之后仍未达标的情况下使用，而限期治理决定的做出要经过现场监测和技术评估等一系列较为繁琐复杂的程序，使得限期治理制度成为了污染者逃避停产处罚的保护伞。新《环境保护法》第六十条规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。这一规定充分体现我国治理污染的决心，表明了一味追求经济发展而牺牲环境的时代已成为历史，赋予环保执法部门更大的权利，能够及时有效的遏制污染。
《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》是对新《环境保护法》第六十条的补充和详解，对限制生产、停产的各类情形分别进行了规定，其中第八条还明确了报请政府责令停业、关闭的情形，是提高企业环境违法成本的有效手段。这一处罚办法与仅对违法企业进行经济惩处相比，更加具有震慑力。因为对于一些大型企业来说，一点罚款影响并不大，但是一旦被限制生产或者被责令停产整改，就意味着企业的正常生产经营秩序将受到极大影响，更严重者，将会面临停业、关闭的处罚，强化了排污者的治污主体责任，以排污者自律作为措施实施的基础，将处罚期限的长短交由排污者自身决定。加强了环境保护是企业生命线的生产经营理念。
四、企业信息公开 公众参与监督
近年来，随着环境保护意识的日益加强，社会公众对企业社会责任越来越关注，尤其是企业的环境信息公开形式、内容等。2008年出台的《环境信息公开办法（试行）》明确了企业环境信息公开制度，对企业环境信息公开的形式、内容和方式做了规定，但实践中仍然存在一些问题。由于缺乏具体细致的规范，导致企业在进行环境信息公开时，披露的内容较为简单，定性描述多，传递的信息不够充分；在公开的形式方面，缺乏统一标准，公众很难对各企业公布的环境信息进行比较和分析。
此次修改明确了环境信息公开制度，正式将企业环境信息公开以法律的形式确定下来，对公开的内容和方式做了较大程度扩展，不再限于宏观的环境总体状况。与新法同时实施的《企业事业单位环境信息公开办法》对列入重点排污单位名录的企业实施强制公开，内容包括基础信息、排污信息、防治污染设施的建设和运行情况、建设项目环境影响评价及其他环境保护行政许可情况、突发环境事件应急预案等。并要求企业事业单位应当通过便于公众知晓的方式公开环境信息，并且强制规定必须采取在门户网站、环境信息公开平台或者当地报刊三种最便于公众获取信息的方式之一公开其环境信息。除此之外，环境保护主管部门宣传、引导、鼓励公众监督企事业单位环境信息公开工作。
公众可以根据名录向重点排污单位查询相关环境信息，发现重点排污单位未依法公开环境信息、未按照法定方式公开以及公开内容不真实、弄虚作假的，有权向环保主管部门举报，对举报情况查实后，应由县级以上环境保护主管部门依照法律规定责令其及时准确公开环境信息，并做出三万元以下罚款，还可以结合有奖举报给予公众一定的奖励。
五、突发事件调查 依法承担责任
随着社会经济的不断发展，我国面临的环境风险正在逐步加大，突发环境事件进入高发期，严重威胁着人们的生活环境和身体健康。修改前的《环境保护法》第三十一条对突发环境事件的处理仅做了较为原则性的规定，因此导致实践中出现了诸多问题，例如缺乏统一指挥的领导机构、政府已有的应急预案应对效果欠佳、政府对企业的监管不到位以及事件处理后的调查结论公开不及时等。随着新法的修改，进一步明确了政府部门、企业在处置突发环境事件中的责任。2015年3月1日正式实施的《突发环境事件调查处理办法》是这一制度的细化，对各级别环境事件的调查主体进行了详细规定，并对上下级环境保护主管部门之间在调查过程中的相互关系进行了充分说明；为了保证调查过程的公平公正，规定了回避制度，与突发环境事件有利害关系的人不得参与调查；调查内容和过程要遵守相关规范，否则将承担法律责任。
另外, 《突发环境事件调查处理办法》加强了违法企业的法律责任，突发环境事件调查过程中发现突发环境事件发生单位涉及环境违法行为的，调查组应当及时向相关环境保护主管部门提出处罚建议。相关环境保护主管部门应当依法对事发单位及责任人员予以行政处罚；涉嫌构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。发现国家行政机关及其工作人员、突发环境事件发生单位中由国家行政机关任命的人员涉嫌违法违纪的，环境保护主管部门应当依法及时向监察机关或者有关部门提出处分建议。对于连续发生突发环境事件，或者突发环境事件造成严重后果的地区，有关环境保护主管部门可以约谈下级地方人民政府主要领导。
新《环境保护法》的实施是针对我国目前严峻的环境现状进行主动出击的“一记重拳”，对环境立法、执法和司法三方面都产生了巨大的影响，是我国环境质量提升的积极推动力，也是加强环境执法的强效保障力。相信在生态文明理念的指导下，在全社会的共同努力下，这部带着“杀手锏”的新《环境保护法》定能让蓝天常现、青山常在、碧水长流。
作者单位：中国政法大学