——以张家口市绿色交通建设为例
文/傅毅明1 刘杰2
“使交通真正成为发展的先行官”的提出与政策解析
2015年两会期间，李克强总理在政府工作报告中首次明确提出“使交通真正成为发展的先行官”。这不仅体现了新形势下党中央、国务院对交通运输工作的高度重视和殷切期待，而且说明了交通在现在和过去还没有达到发展先行官的要求。这是对当前交通工作的深刻反思与转型探索。
2015年5月，《国家发展改革委关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》（发改基础[2015]969号）（以下简称《发改委意见》）印发，提出促进交通运输由“跟跑型”向“引领型”转变。主要途径包括四个方面：通过加快补短板促进区域协调发展，通过优化布局引导经济结构调整，通过加大投资力度服务稳增长稳投资，通过提高服务水平适应多样化运输需求。
2015年6月，《交通运输部关于以“四个全面”战略布局为统领当好经济社会发展先行官的指导意见》（以下简称《交通部意见》）印发，提出促进交通运输由从“被动适应”向“先行引领”转变。“先行官”的职责包括六大方面：切实发挥对促进经济增长的突出作用、切实发挥对产业转型升级的促进作用、切实发挥对区域发展新格局的引领作用、切实发挥对保障和改善民生的支撑作用、切实发挥绿色交通对生态文明建设的重要作用、切实发挥在全方位对外开放中的重要作用。
针对“使交通真正成为发展的先行官”要求，国家发改委和交通运输部均及时提出了相应政策措施，两部委均强调新常态下交通运输对“稳增长”、“优化区域空间格局”和“贯彻国家战略”等的先行作用。相比之下，发改委更强调交通运输支撑区域协调发展和经济结构优化的总体作用，而交通部更强调通过自身行业发展带动经济增长、相关产业转型升级、改善民生、生态文明建设和对外开放等具体作用。
“绿色化”的提出与“绿色发展先行官”的新使命
2015年4月，《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《生态文明意见》）印发，中央首次正式提出“绿色化”，要协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，即“新五化”。《生态文明意见》提出，以健全生态文明制度体系为重点，优化国土空间开发格局，全面促进资源节约利用，加大自然生态系统和环境保护力度，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，弘扬生态文化，倡导绿色生活，加快建设美丽中国。
绿色化对交通建设提出了新的定位和要求，需要努力实现从“发财致富”先行官到“绿色发展”先行官的转型。改革开放以来，“要致富,先修路”和“路通则财通”等以已经成为社会共识，交通作为“发财致富”先行官也被广泛认同，但是与发展先行官仍有较大差距。问题的实质在于发展观的异化，导致交通同其它部门一样，追求短期的、局部的物质财富的增长，而非全面协调可持续发展，并最终导致交通不通畅、不耐用、不安全、不便利和不清洁等问题。
当前政策对交通支撑引领经济社会绿色发展和成为绿色发展先行官”的认识和重视程度不足。《发改委意见》在加强改善民生重大项目中提出加快实施“城市绿色交通项目”，构建以公共交通为主的城市交通出行系统，鼓励新能源车辆应用，加快老旧车辆更新淘汰，有效调控、合理引导个体机动化交通需求，倡导绿色出行等。《发改委意见》对于绿色交通的认识涵盖营运性车辆和社会车辆，从交通运输行业扩展到社会交通系统，但是仍然局限于交通系统自身的节能减排。另一方面，《交通部意见》提出“切实发挥绿色交通对生态文明建设的重要作用”，主要内容包括“加强交通运输领域资源节约”、“推动交通运输领域能源消费革命”、“强化交通运输减排与应对气候变化能力”三个方面，关于绿色交通的认识主要局限于交通运输行业自身。
从绿色化的支撑引领、行业责任、先锋表率三个层面把握“绿色发展先行官”的新内涵。本届交通运输部党组提出建设“四个交通”，其中，综合交通是核心，智慧交通是关键，绿色交通是引领，平安交通是基础，共同构成推进交通运输现代化发展的有机体系。但是，目前对绿色交通的认识，主要停留在交通运输行业自身贯彻落实绿色循环低碳发展上，对于交通运输行业支撑引领经济社会绿色发展，甚至作为经济社会绿色发展的先锋和突破口等方面的认识和重视不足。
绿色先行官的支撑引领，重点体现在通过优化交通基础设施布局支撑带动国土空间开发的绿色布局，提升运输服务水平支撑带动产业绿色转型升级；绿色先行官的行业责任，重点体现在交通运输行业自身的节能减排、污染防治和资源节约，以及改善公共交通服务降低私人交通系统的能耗和排放水平等方面；绿色先行官的先锋表率，重点体现在完善绿色交通制度体系，推进“互联网+”与智慧交通，培育绿色交通文化等方面，率先为国家探索创新绿色化治理模式提供试点示范。支撑引领、行业责任与先锋表率三个职责之间相互影响，三位一体，构成绿色发展先行官的核心内涵。
张家口市绿色交通建设实践探索与重点工程
在加快推进生态文明建设、京津冀协同发展、“四个交通”、绿色奥运城市建设等战略的协同推进下，张家口市交通运输局率先针对“大绿色”提出打造“绿色交通”品牌城市，并委托交通运输部规划研究院等单位开展规划研究工作，为张家口市绿色交通建设提供顶层设计，为如何使交通真正成为绿色发展先行官提供地方样板。
“大绿色”，是针对“十二五”期间交通运输部节能减排与环境保护的分散管理，以及绿色交通更多局限于行业自身节能环保建设等“小绿色”而提出的。张家口市瞄准的“大绿色”，涵盖了节约资源、提高能效、排放控制和保护环境等相关绿色要素，以及包括了“支撑引领”、“行业责任”和“先锋表率”等相关绿色层面，在绿色交通建设上具有创新与突破意义。
张家口市绿色交通要支撑引领京张一体化和绿色奥运城市建设
《京津冀协同发展规划纲要》近期已经印发，按照“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的思路，以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，推动有序疏解非首都功能，构建以重要城市为支点，以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网络型空间布局。张家口市作为京津冀西北部生态涵养区，重点发挥生态保障、水源涵养、旅游休闲、绿色产品供给等功能。
北京-张家口联合申办2022年冬季奥运会，为京张城市一体化发展创造了机遇和平台。张家口市委书记邢国辉曾指出“张家口目前最大的机遇是奥运，最大的竞争力是生态”。如何在建好首都生态屏障的前提下，为奥运城市和休闲旅游城市建设提供绿色交通支撑，是张家口绿色交通城市建设的首要任务。
加快建设冬奥会绿色交通基础设施工程
根据《张家口市承办2022年冬奥会综合交通规划》，张家口市奥运综合交通体系将以“铁公为主，立体结合”，规划利用京张铁路及新建的崇礼支线作为解决北京至崇礼赛场的主渠道；利用京藏高速、张承高速、新建的京北高速满足北京、张家口至崇礼的汽车客运需求；张家口机场适时改建，满足航空客运需求。
将“冬奥会交通基础设施完成投资比重”作为绿色交通建设的重点指标。根据冬奥会交通基础设施重点项目的实施方案，张家口市交通基础设施重点建设项目19个，总投资340.6亿元，绝大多数实施期限在“十三五”期间。
推进草原天路生态建设工程
“草原天路”目前主要位于张北县境内，是连接崇礼县塞外风景区和张北草原风情大区的一条重要通道，也是中国大陆十大最美丽的公路之一，全长132.7公里，于2012年9月底建成通车。公路沿线蜿蜒曲折、河流山峦、沟壑纵深、草甸牛羊、景观奇峻，展现出一幅百里坝头风景画卷，分布着古长城遗址、桦皮岭、野狐岭、张北草原等众多人文、生态和地质旅游资源。
将“草原天路生态建设达标比重”作为绿色交通建设的重点指标。为了增强张家口坝上草原的旅游服务能力，同时强化生态保护，张家口沽源等地区也在修建草原天路，拟探索统一规划张家口“草原天路网”，并因地制宜，制订生态建设标准，开展标准化建设与运营。
张家口市绿色交通要强化生态环保和公交优先建设的行业责任
大力推进绿色廊道建设
根据《河北省绿色廊道建设指导意见》，以“天蓝、水清、地绿”为目标，以完善森林生态体系为基础，以强化环境治理为保障，倾力打造交通环境优美、沿线生态文明的绿色廊道体系，为经济强省、和谐河北建设提供良好的绿色交通环境。
将“绿色廊道建设达标比率”作为张家口市绿色交通建设的重要指标。2013年，张家口市加大国道110线和国道109线的绿化力度，建设公路绿色廊道250公里，绿化率达98%，可绿化公路用地绿化覆盖率达到95%。2014年，张家口市重点对塞北连接线、坝上草原特色旅游区、国道207线、省道半虎线等33处节点进行绿化，绿化里程156公里。拟探索研究开发“张家口绿色廊道建设标准”，针对高速公路、普通干线公路、农村公路等不同道路类型和区域特点，开发不同的绿色廊道建设标准，并对全市路网进行分期达标建设试点和推广，形成张家口绿色公路建设的品牌
快速提高节能环保型营运车辆占比
将“节能环保型营运车辆占比”作为张家口市绿色交通建设的重要指标。2012年，张家口市实有公交车872辆。2013年，购置天然气公交车103部，市区天然气公交车已达190部，占市区公交车的34%，位列全省地级市清洁能源公交车前5名。2014年，主城区新购置公交车150辆，全部采购新能源公交车或电气混合动力公交车。力争到2017年底全市拥有公交车达到1182部，新增清洁能源或新能源公交车540台，约占公交车总数的47%。
探索建设城市客运轨道交通工程
尽管张家口市目前尚不具备申报建设地铁以及轻轨的条件，但是张家口市为带状城市，南北狭长，东西距离较短，城市客流走廊主要集中在南北向的主要道路上，南北向道路通道较少，有必要打造南北向的城市轨道交通。
2014年7月起，具有105年历史的张家口站停办客运业务，只保留售票业务，探索将张家口北站至张家口南站的既有铁路线改为轻轨，有利于缓解城市客运压力，有利于不同交通运输方式衔接，同时提升城市综合交通运输系统的运行效率。张家口城市轻轨建设，将极大增强公交服务能力，提高公交出行比例，缓解交通拥堵，促进节能减排。
张家口市绿色交通要凸显信息科技与制度创新的先锋表率
率先推进“互联网+交通”工程
以智慧交通引领“智慧张家口”建设，大力推进“互联网+交通”工程落地。目前张家口市建成了包括高清闯红灯电子警察系统、视频监控和交通违法视频抓拍系统、超速检测系统、自适应信号控制系统、交通诱导系统、交通信息采集系统、压黄线检测系统、指挥中心系统等八大系统为一体的主城区智能交通管控系统。2014年市主城区公交GPS智能调度升级改造完成，实现公交运营实时监控和可视化调度，农村客运安装北斗导航及GPS达到100% ；新增5个收费站ETC车道建设，实现市管高速ETC车道全覆盖。2014年11月张家口“无线城市掌上公交”查询系统开始试运营，乘客即可随时随地查询所等待公交线路的实时位置信息。
创新绿色交通治理制度体系
完善绿色交通组织管理体系。建立市政府层面的绿色交通发展统筹协调机制。建设张家口市交通运输节能环保中心，争取申请成为交通运输部、河北省交通运输厅、张家口市人民政府三方协同支持单位，争创城市绿色交通管理服务改革试点示范。加快培育专业节能服务公司，为交通运输企业实施节能减排改造提供诊断、设计、融资、改造、运行、管理等一条龙服务。
健全绿色交通融资体系。探索创立绿色交通发展基金，率先策划发行交通运输绿色债券；研究开发交通运输核证碳减排量，力争实现参与国内碳市场交易；鼓励交通运输企业采用能源合同管理、租赁代购、PPP公私合营融资等方式提升绿色融资能力。
完善绿色交通监管体系。建设交通运输能耗与碳排放统计核算体系，建立交通运输考核评估体系，实行节能减排第三方考核评估制度。强化对绿色交通重点企业的激励约束机制，引入领跑者制度和末位淘汰制等，对实施情况好的单位优先给予奖励和补贴，对实施质量和进度严重滞后的单位，将其淘汰出规划项目库，取消享受相关政策的资格。
作者单位：
1.中国人民大学环境政策与环境规划研究所副所长，高级工程师
2.交通运输部规划研究院专业副总工程师，副研究员