文／董战峰 张欣 郝春旭
摘要 《2014年全球环境绩效指数(EPI)评估报告》显示，在全世界178个参加排名的国家和地区中，中国以43.00分的得分位居118位，排名依然十分靠后。基于对《2014年全球环境绩效指数(EPI)浮估报告》评估内容和方法的深入研究，分析了中国在全球EPI评估中排名偏后的原因，最后提出：开展环境绩效测量评估对保障环境决策的科学性具有重要意义：中国亟需改善现有环境数据质量、规范环境数据管理，加强环境绩效评估制度建设、建立国家与区域环境绩效评估长效运行机制。
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关键词 EPI；环境绩效评估；中国；环境健康；生态系统活力
由美国耶鲁大学环境法律与政策中心、哥伦比亚大学国际地球科学信息网络联合世界经济论坛发布的<2014年全球环境绩效指数(EPI)报告》显示，在全世界178个参加排名的国家和地区中，中国以43. 00分的得分位居第11 8位，即倒数第61位。EPI自2006年开始发布，频率为两年一次。在以往4次（2006年、2008年、2010年、2012年）的全球EPI排名中，中国分别位居第94位（共133个国家和地区参评）、105位（共149个国家和地区参评）、121位（共163个国家和地区参评）和116位（共132个国家和地区参评）。对中国在各次EPI评估中排名持续偏后的情况，需要理性地看待：一方面不因排名靠后就否定中国在环境保护方面所做的努力；另一方面也应该通过EPI的排名认识到中国的环境绩效同不少发达国家相比确实存在较大差距。全球环境绩效指数( EPI)
环境绩效指数( EnvironmentalPerformance Index，EPI)是一套针对全球各国应对空气质量、水资源管理和气候变迁等敏感环境问题能力的评估体系。1999年开始，耶鲁大学和哥伦比亚大学联合开展了可持续发展指数(ESI)研究，并于2000年发布了第一份全球ESI评估报告。该项研究的初衷在于定量地衡量各个经济体（国家、地区）在实现环境更可持续发展方面所做的努力。之后，该联合研究小组在2001年、2002年和2005年先后发布了3次ESI指数。为了更针对性地突出环境绩效，在ESI的基础上，联合小组在2006年、2008年、2010年、2012年和2014年又发布了5次全球EPI报告。相对于ESI，EPI关注点更加明确，范围也更加具体。从先前的ESI到现在的EPI，每一期都在达沃斯世界经济论坛上发布，引起了广泛关注。
EPI的评价使用“目标渐进法”，即根据各国家、地区在各项指标的表现与既定目标的差距对其打分。EPI指标体系包括“政策目标一政策领域一具体指标”3个层次。自2006年在瑞士达沃斯世界经济论坛上第一次发布以来，“环境健康”和“生态系统活力”作为EPI的两大环境政策目标一直未变。但随着全球对于环境问题关注点的变化，历次EPI评估的政策领域与具体指标均在不断调整之中。
2014年全球EPI评估情况评估方法
2014年全球EPI在“环境健康”和“生态系统活力”两大目标下确定了健康影响、空气质量、水与环境卫生、水资源、农业、林业、渔业、生物多样性与栖息地、气候与能源9个政策领域共20个具体评估指标(图1)，以评估各国家、地区在各方面的环境表现。
与以往不同的是，2014年全球EPI评估首次关注各评估对象国和地区的废水处理绩效。废水处理是影响全球水生态系统质量的主要因素之一，然而目前全球对其的理解和共识还很匮乏。因此，2014年EPI评估引入了“废水处理”这一新指标，评估各国家将废水排放到环境之前的收集处理量。另外，2014年EPI首次用统一标准评估了各国家与地区的“近十年变化”，即除了对各对象国、地区进行最新的环境绩效评估，EPI还将此次的评价框架应用到过去十年的时间序列数据上，得出了各国家与地区在相关政策领域与指标的得分和排名。由于以往每次的EPI评估在指标体系等方面均有变化，各国家、地区仅根据历次的EPI排名来衡量其进步或退步并不合理。因此，2014年EPI评估第一次为各国家、地区对比其过去与现在的环境绩效表现提供了有效工具，为观察过去的环境绩效与国家环境政策的影响提供了新视角。
评估结果
2014年EPI对178个国家和地区进行了评估排名（图2），这在历次EPI评估中是数量最多的。排名方面，瑞士再次位居第1，排名2至5位的依次是卢森堡公国、澳大利亚、新加坡、捷克。EPI“十年变化”数据显示前5名的国家不仅是在2014年评估中表现优异，且其中每个国家的环境绩效都在过去的十年里有所提高。在最大经济体国家中，德国排名位居第6位，其次是英国第12位，加拿大第24位，日本第26位，法国第27位，美国排名较后、列第33位。快速增长的经济体国家表现多样化，但总体落后于发达国家：俄罗斯排名第73位，巴西第77位，中国第118位，印度第155位。
2014全球EPI采用记分卡方法，展示了全球整体在各政策及指标的表现，可看出“环境健康”目标下的许多问题都取得了改善，全球享有卫生和饮用水设施的人口不断增长，从而促使了儿童夭折率的降低。这也与联合国千年发展目标( MDG)对水和卫生方面所列出的目标、战略以及衡量标准紧密接轨。而同时，受政策制定者未能建立明确目标等不利影响，使得许多表现较差的指标难以提高，主要表现在渔政资源、工业污水处理以及空气污染等方面（图3）。
评估的价值与存在的不足
建立有效的环境测量系统能够为改善环境质量提供重要保障。2014年全球EPI研究结果表明，通过环境测量（不限于EPI）与管理措施的协调配合，可以提高环境表现。自1990年以来，超过20亿人获得了饮用水与卫生设施的改善，超越了千年发展目标的预期，增进了全球福祉。取得这些巨大的成绩归因于良好的绩效测量系统，通过这样的测量系统，政策制定者可以检测他们的工作绩效、确定优先需求、创建问责机制。这是许多国家在保护自然栖息地方面取得成功的重要原因。同时，EPI研究也表明，环境测量系统的薄弱或者缺乏，往往可能是导致不良环境后果的重要原因。例如，尽管所有的媒体都在关注空气质量问题，但是目前对空气质量的测量监测能力仍然较弱，使得国际政策目标缺失、相关管理政策停滞不前，结果是世界上越来越多的城市出现了骇人听闻的空气污染危机。随着工业与基于化石燃料的运输部门的扩张、发展中国家的城镇化发展，目前共有17.8亿人口呼吸着不安全空气，比2000年增加了6. 06亿。
测量和指标体系需进一步完善。2014年EPI在提供对全球众多环境问题宏观分析的同时，也显现出存在严重的数据缺失问题，一些评估数据存在空白。由于农业活动的可持续性以及淡水资源管理等一系列关键政策均不具有可靠的衡量方式，使得发现紧要需求、治理政策目标和评估国家环境绩效都十分困难。类似的还有有毒化学品暴露、固体废弃物管理、废物循环再利用以及湿地保护等。基于生态或系统导向的政策问题往往不能被有效计量。对这些系统管理的失效会导致风险的增加，因此当前急需开拓新的评估途径，应对挑战。中国2014年EPI评估结果分析
总得分低、排名靠后
从历年EPI排名看，中国的环境绩效排名在全部参与排名的国家中，一直处于靠后位置。2006年，在参与排名的133个国家和地区中，中国总得分为56. 20分（满分100分），位居第94位、倒数第40位，低于同等收入国家的平均水平；2008年，在参与排名的149个国家和地区中，中国总得分为65. 10分，位居第105位，倒数第45位；2010年在参与排名的163个国家当中，中国总得分为49. 00分，位居121位，倒数第43位；2012年参与排名的132个国家中，中国排名116位，倒数第17名。2014年中国在178个参评国家中总排名位于第118位，总体得分为43. 00分，同比于其他发展中国家，中国表现优于印度（第155位），但却落后于巴西（第77位）、俄罗斯（第73位）以及南非（第72位）。
过去十年中国总体环境现状改善，特别是减缓气候变化方面表现突出，但在空气质量改善等方面还较为滞后
将2014年EPI评估框架应用到往年数据，得出中国EPI得分“十年变化”结果即提高2.6%，可以看出中国在过去十年总体环境状况有所改善。
在2014年EPI评估的9大政策领域内，中国环境绩效表现较好的3个领域分别是：健康影响（76. 23分）、生物多样性与栖息地（66. 63分）、气候与能源（65. 16分），得分远高于其他领域。20 14年EPI使用与水、空气污染高度相关的“1—5岁儿童死亡率”指标衡量健康影响；得益于中国近年来卫生、医疗等基础设施的改善，该指标成为2014年EPI中中国得分最高的领域，但在178个受评估国家地区中仍仅排名第80位，这也侧面反映了中国在空气、水污染方面仍有改善的空间，将来需要做大量的工作。生物多样性与栖息地保护方面，“关键栖息地保护”与“陆地保护区”指标在近年来基本维持稳定，表现有所提高的是海洋保护区指标（“十年变化”为2. 29%）。
中国在减缓气候变化方面表现突出，在气候和能源政策上的表现超过了德国和美国。在对碳排放增速变化的评估中得分75. 00，在该指标下排名第10位。与其他同类发展中经济体相比，中国是唯一达到减缓过去十年碳排放增长率的国家。而2013年，中国对全球经济增长的贡献为290，巴西、印度以及俄罗斯的贡献仅为7%。由此可见，中国在减缓气候变化方面成效尤为显著。通过国家层面的承诺和努力，中国在发展低碳、低能耗经济上起到了表率的作用。中国通过大力整改高耗能企业以及发展可持续能源，取得了能源效率的显著提升。
中国在其余6个政策领域中得分都不尽理想（低于40. 00分），由高到低排序依次是：农业(33. 85分)、水与环境卫生（33. 15分）、林业（25. 34分）、空气质量(18. 81分)、水资源（18. 18分）、渔业（14. 68分）。空气质量情况较差，特别是PM2.。污染严重是中国在2014年EPI中得分较低的重要原因。其中，在最新的“PM2.。平均暴露水平”指标方面，中国位居世界最末。在另一个有关PM2.。的指标“PM2.。超标率”中，中国得分为O。但中国在“室内空气质量”指标上近年来的表现是有所提高的（“十年变化”为11. 57%）。另外，由于2014年EPI取消了二氧化硫、氮氧化物等其他空气污染物指标，使得中国近年来在这些方面的改善成效不能在EPI中体现，加上空气、质量权重占比较高(13.3%)，也影响了中国的总体得分与排名。
中国在农业领域得分较低主要是由于在“农业补贴”这一指标中得分较低（115. 71分，排名145位）。农业补贴是当今世界各国普遍采取的农业支持保护政策，2014年EPI评估者认为较强的农业补贴必然带来水资源、农药、化肥等在农业中投入的增加，从而导致资源浪费与环境污染，另外还可能带来农产品过剩等问题。中国的农业补贴政策于2002年在吉林和安徽部分县市进行试点，于2004年扩展到全国范围，至今已进入第13个年头，在增加农民收入、支持农业生产方面表现出很好的效果，但同时也使得中国这一指标的得分在过去十年降低了63. 95%。但2014年EPI报告也指出，使用“农业补贴”指标反映农业对环境的影响具有很强的间接性，因此在2014年EPI评估中这一指标只被赋予了1. 5%,的权重。但中国在农业的另一指标“农药管制”中的表现在过去十年是有所提高(提高18. 18%)。
伴随着经济发展与基础设施改善，中国在水与环境卫生政策领域内的两项指标在过去十年都有了显著提高（“洁净饮用水普及率”提高为53. 6%，“卫生设施普及率”提高为73. 51%)。但由于基础薄弱，中国在所有对象国中仍仅排名109位，低于同类发展中国家的平均水平。2014年EPI还评估了各国2000-2012年的森林覆盖变化百分比，中国的结果为减少了2.5%，在所有国家中排名80位，属中等水平。在污水处理方面，中国的工业、市政及生活污水排前处理率为18. 18%，排名67位，落后于俄罗斯及南非。另外，由于海岸捕捞压力的增大与鱼类种群量的减小，导致中国在渔业方面的环境绩效表现在近十年下降了20%。
EPI评fa的意义与启示
开展环境绩效测量评估对保障环境决策的科学性具有重要意义
耶鲁大学等研究机构开展EPI研究源于环境决策长期缺乏科学、可定量的严谨性。千年发展目标（确保环境的可持续能力）首次将可持续发展的观念置于全球政策议程之上，然而具体的目标下却缺乏相关、可靠的指标。为填补这个缺口，耶鲁大学环境法律与政策中心和哥伦比亚大学的国际地球科学信息网络中心与世界经济论坛合作发展了用于评估环境可持续性的指标(ESI)和环境绩效的指标(EPI)，两项指标均着眼于创建由数据驱动的环境决策模式。
首先，良好的环境测量可以增加环境政策决策的科学性，减少政策分歧，使决策者们的注意力更多的集中在解决方案上。更重要的是，可靠的环境测量为决策者们提供了改进环境政策的基石。现在，越来越多的行业和政府都已将“大数据”运用到实践当中，在决策中使用数据的大趋势已经是一种共识。有环境测量之后，决策者们可以通过数据而不再是仅仅通过猜测、预感或经验来制定决策，从而大大降低制定环境决策中存在的不确定性。环境绩效评估的意义就在于其为环境决策的制定提供了有效可靠的定量工具。
其次，通过环境绩效评估可以对环境的集体性认知中存在的空白与缺口予以明确。不论是地区、国家乃至国际层面，环境决策的制定急需更好的数据，而类似EPI这样的指数评估恰好可以帮助识别现在存在的重要的数据缺口，从而为将来环境数据质量的提高指明方向。
中国需要改善现有环境数据质量、规范环境数据管理
通过历年EPI评估的结果与结论，可见数据质量对于绩效衡量的质量与可靠性有决定性的影响。但受各种原因影响，中国目前的环境数据质量不高。除了技术因素外，基层上报数据质量往往受人为因素影响，环境数据的独立性得不到保障，使数据可靠性和环保部门的公信力受到质疑。改善现有环境数据质量，建议从以下四方面努力：一、通过增加投入，提高硬件设施与管理人员技术水平，解决数据收集处理过程中存在的能力不足问题；二、通过加强制度建设，通过接受公众监督等举措，保障数据收集和上报的独立性；三、从数据传输、存储、共享、发布和分析应用等各个环节，规范数据管理；四、强化数据质量部门归口负责制，严格追究数据弄虚作假行为。
另外，当前中国环境绩效评估工作存在一定的时间滞后性。因此，应努力建立环境数据实时监测机制，提高数据时效性，争取尽快实现环境绩效的当年度实时评估，更好地发挥环境绩效评估作用。
加强环境绩效评估的制度建设，建立国家与区域环境绩效评估长效运行机制
加强绩效管理工作对于提高环境政策绩效，解决目前面临的压缩性、复合型环境问题具有重要意义。环境绩效指数可以为决策者提供重要、实用又便于理解的环境数据。国家、区域等各级别的主体均可通过衡量环境绩效指数对比其与其他主体的环境绩效表现。通过时间序列数据，还可以研究其各自环境绩效随时间的变化趋势。环境绩效衡量可方便各国家、地区识别当下及未来的重要环境问题，从而协助决策者做出科学的决策。
然而目前，中国的环境绩效评估工作还没有建立起战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架，没有相应的法律、法规作为制度保障，缺乏较具体的、可操作的政策性指导，各地开展的绩效评估工作还处于初步探索状态。为了充分发挥绩效衡量在环境管理中的作用，有必要结合中国国情，在环境绩效评估的理论、方法、评估框架以及指标体系等关键问题上进行深入研究，在时间尺度上对中国各地环境绩效进行科学的连续监测与评估，为环境管理决策提供有力支撑。因此，国家环境主管部门应积极推进绩效评估试点工作，尽快制定统一的环境绩效评估规章制度，明确环境绩效评估的概念、实施范围、步骤、主体、操作规程、指标体系、监督制衡以及结果运用等内容，使环境绩效评估能够在统一的制度约束下，规范、协调、有序地进行。
中国目前的环境绩效管理偏重于对绩效考核工具的应用，忽视了绩效管理工具的前置环节和绩效考核结束后的评估反馈环节。一方面，由于过于重视绩效考核，针对同一政策目标往往设定不同的考核内容和要求，各种政策工具在使用过程中不能发挥合力，最终造成各种投入资源的浪费；另一方面，由于对考核结果缺乏有效的反馈机制和后监督机制，被考核主体缺乏持续改进绩效的动力，政策的长远目标难以实现。解决区域普遍存在的环境目标模糊和持续性不强的问题，实现区域环境管理工作的持续改进和延续性，需要建立区域环境绩效评估的长效运行机制。正确认识绩效考核和绩效管理的关系，强化绩效评估结果反馈跟踪环节和后监督机制。结语
尽管中国在过去十年的总体环境表现有所进步，但在EPI评估结果中一直处于后排，特别是目前中国空气污染问题十分严重。面对严峻的环境挑战，更要重视环境绩效评估在环境管理中的重要作用。因此，中国应积极借鉴国际经验，尽快建立起规范的环境绩效评估体系和长效的环境绩效管理机制，积极促进环境管理转型，深化生态文明建设。
（董战峰系环境保护部环境规划院环境绩效研究室主任；张欣，南京大学环境学院：郝春旭，环境保护部环境规划院环境政策部）