文／蔡立杰 王玲
摘要：全球可持续发展目标谈判的启动对未来全球发展具有重要战略意义。本文介绍了可持续发展目标的谈判进程、谈判中出现的焦点问题和一些目标内容，主要涉及气候变化、人权以及其他权利、法治和管理、资金和目标执行手段四个方而，并分析了可持续发展目标在今后发展议程中的谈判前景，以及中国在新一轮2015年后发展议程谈判中的相关策略。
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关键词 ：可持续发展日标：2015年后发展议程；千年发展目标：Rio+20；谈判进程：谈判前景
2012年6月在巴西里约热内卢召开的联合国可持续发展峰会(The United Nations Conference on Sustainable Development)，即19 92年联合国环境与发展大会20周年纪念大会(Rio+20)，通过成果文件《我们期望的未来》(The Future We Want)，其中一个重要决定就是启动谈判全球可持续发展目标(Sustainable Development Goals)的进程，谈判结果和建议的目标将呈送联合国大会审议决定。被授权谈判可持续发展目标的公开工作组(Open Working Group)从2013年3月到2014年7月先后召开了十三次会议，最终就17个大目标(Goals)和169项具体目标(Targets)达成一致。17个大目标涉及与可持续发展密切相关的重要问题。目前，联合国大会正将这些目标作为2015年后发展议程(Post-2015 Development Agenda) 一个重要组成部分进行讨论，并将在2015年9月举行的联大特别首脑会议上作出最终决定。
谈判进程
2012年联合国可持续发展峰会成果文件要求成立一个由来自联合国五个区域组30个国家代表组成的工作组来谈判可持续发展目标，并要求谈判过程要公开、透明，对所有利益相关者开放。
2013年1月，第67届联大通过决议，决定成立工作组。其中，6个席位由6个国家单独拥有，9个席位由18个国家以两个国家组合方式共享，14个席位由42个国家以三个国家组合方式共享，还有一个席位由4个国家共同拥有。因此，共有70个国家参与可持续发展目标工作组的谈判。
工作组第一次会议于2013年3月14日开幕。会议选举肯尼亚和匈牙利常驻联合国代表作为工作组联合主席。开幕式上，67届联大主席热内米奇和联合国秘书长潘基文致辞。工作组第一次会议主要就谈判进程和可持续发展目标框架交换了意见。
在2013年4月召开的工作组第二次会议上，代表们重点讨论了减贫和可持续发展的总体框架以及管理、性别平等、妇女权益、人权和执行手段等问题，并讨论了2013-2014年工作组工作规划。
随后的第三次至第八次会议上，基本遵循了就不同问题交换意见的方式，并没有就可持续发展目标进行实质性的谈判。
在前八次会议交换意见和讨论的基础上，工作组两主席于2014年2月中旬提交了一份总结性文件，提出了19个“重点领域”，供工作组第九次会议讨论。在第九次会议后，两主席在讨论基础上，对重点领域文件做了进一步修改。第十次会议就该文件进一步讨论。会议不仅就重点领域进行了探讨，而且就各成员国和主要利益相关者集团提出的300多个具体目标进行了讨论。在工作组第十一次会议上，代表们基本一致同意与“千年发展目标”(Millennium Development Goals)有关的议题，即减少贫困、粮食安全、教育、健康、性别和水资源等，应该包括在可持续发展目标框架内，然而对于一些“较新”的问题是否及如何包括在目标框架内未达成一致，这些问题包括气候变化、生态系统、海洋、可持续消费和生产、能源、工业化、基础建设、经济增长和就业、人居、执行手段、和平社会和法治。在第十一次会议的谈判基础上，两主席在2014年6月提出了包括17个大目标和212个具体目标的首个草稿文件，并随后召集有关非正式磋商。磋商主要讨论了前6个大目标和相关的具体目标。工作组第十二次会议对第7至17个目标进行了谈判。两主席在此基础上于2014年6月底提出了修改草稿文件。工作组第十三次会议即最后一次会议，各方就可持续发展具体目标进行了最后的谈判。经过共同努力，各国终于在2014年7月19日接受了包括17个大目标和169个具体目标的一揽子建议，并请求两主席将建议提交联大讨论通过。同年9月，工作组正式向第68届联大提交报告。联大决定工作组提交的方案将作为2015年后发展议程中可持续发展目标部分谈判的基础。
以上可以看出，全球可持续发展目标谈判不仅漫长，而且艰巨、复杂，特别是工作组最后三次会议的谈判相当激烈，谈判涉及的问题众多，各国发展情况不尽相同，因此各国几乎在每一个目标上都有不同观点。那么各国在谈判中的主要分歧在哪里？总体来说，谈判分歧主要在最后方案应包括哪些目标和不包括哪些目标，以及相应具体目标、执行时间表和手段。具体来说，各国之间最突出的分歧主要表现在以下四个方面。
气候变化
一部分国家特别是发达国家和小岛屿国家高度强调可持续发展目标必须包括气候变化，他们认为解决气候变化问题对可持续发展至关重要。但是许多发展中国家反对确定气候变化方面的目标，因为他们担心这将影响到2015年巴黎气候大会谈判的结果；同时他们强调气候变化有关目标制定应在《联合国气候变化框架公约》下进行谈判，并强调气候变化有关目标的制定必须考虑“共同但有区别的责任”原则。
人权以及其他权利
发达国家强调可持续发展必须包括人权、性别平等等方面的内容，认为人权改善是发展的核心内容。但是相当多国家认为人权已超越可持续发展的范围，可持续发展目标不应该涉及。同时他们也强调“发展权”和“享有经济资源”等权利。一些国家在谈判后期提出包括“性和生育权”有关内容，但由于文化宗教等原因，遭到一些国家特别是中东和非洲国家的反对。一些国家还主张可持续发展目标应包括被占领土和受战争冲突影响的国家的人民权利。这些问题已由可持续发展延伸到敏感的政治领域。
法治和管理
和人权问题一样，许多发展中国家认为法治(Rule of Law)和管理(Governance)问题已超越可持续发展范围。但是一些发达国家认为法治和良好的管理是可持续发展的重要前提，在制定可持续发展目标的同时必须兼顾。
资金和目标执行手段
是否支持目标执行需要的资金、技术、信息共享、能力建设等手段是发达国家和发展中国家之间在谈判中表现出的重大分歧。发展中国家希望所有目标都应明确相应的具体的执行手段，以保证这些目标的执行和实现，并要求发达国家提供资金、技术等来支持发展中国家实现这些可持续发展目标；然而发达国家对资金的承诺和提供技术转让等方面的支持避而不谈，或者强调所有国家都应通过调动国内的相关资源来支持目标的实现，并让有关利益相关者特别是私营企业和非政府机构参与目标的实现。发达国家一直不愿意就每个目标制定具体的执行手段，而是主张制定一个泛泛的执行手段目标，建议国家间通过贸易、技术支持、能力建设以及伙伴关系等来推动目标的实现。
除了具体问题，各国还在以下几个方面表现出较大的分歧。一是如何平衡目标广泛性（适用于所有国家）和目标的区别性与针对性（目标的制定和执行应考虑各国不同国情和能力）。发展中国家在制定可持续发展目标过程中一直强调“共同但有区别的责任”原则，认为目标必须视各国不同国情和国力而定，坚持发达国家必须向发展中国家提供资金、技术等支持的目标。二是如何平衡可持续发展所涵盖的经济、社会和环境三个方面。一些国家认为建议中的目标更多偏向社会和环境方面，而涉及到经济发展的目标不多。最不发达国家和非洲国家希望有更多支持以帮助他们实现目标。三是在目标表述方式上，如何使目标既能表达国家和国际意愿，同时也能让公众理解目标的意义，从而自觉采取行动为实现目标作出贡献。
谈判成果
应该说，工作组的谈判成果是丰富的，涉及到可持续发展的许多重要方面，包括减少贫困、粮食安全、卫生健康、教育、性别平等、能源、经济增长和就业、基础设施、创新、不平等、可持续生产和消费模式、气候变化、海洋以及海洋资源保护、生态系统和生物多样性保护、包容性社会和伙伴关系等。每一个大目标下面都有许多具体目标和支持这些目标实现的执行手段。工作组建议的17个可持续发展大目标见表1。
2014年12月，为促进2015年后发展议程的制定，联合国秘书长向联大提交题为“2030年享有尊严之路：消除贫困，改变所有人的生活，保护地球”的综合报告(A/69/700)，他在其中建议2015年后发展议程应主要包括6个方面：第一，尊严：第二，以人为本；第三，发展繁荣；第四，保护我们的星球；第五，公正；第六，伙伴关系。工作组根据这6个方面提出了17个大目标见表2。
谈判前景分析
联合国已于2015年1月19日-21日开启2015年后发展议程的政府间谈判，其中可持续发展目标将是这一新发展议程的核心内容。2015年后发展议程最终将提交2015年9月召开的联合国特别首脑会议讨论通过。那么谈判前景如何？一种可能性是2015年后发展议程谈判全盘接受工作组的建议，将所有17个大目标和169项具体目标全部包含在新发展议程中。一些国家在2015年1月的政府间谈判中已明确表示，不希望就建议中的可持续发展目标重新谈判，因为工作组的一揽子建议是经过长时间谈判达成的非常微妙的妥协结果，如果重新谈判，很难想像联大会在短时间内就这么多的问题和相关目标再重新达成一致。另一种可能性是保留目前建议中的核心目标，对其他相关目标进行重新组合，从总量上减少目标的数量，以便向公众宣传，推动执行。包括英国首相卡梅伦在内的国际政要已经公开表示，希望看到更少数量的目标。另外一些西方媒体和专家也对数量如此之大的目标的可执行性提出了怀疑。
中国策略
中国在全球可持续发展目标谈判过程中自始至终发挥了重要作用，特别在气候变化、资金技术支持等一些重要问题的谈判以及促成工作组最后达成协议方面发挥了关键作用。可以预见，中国在新一轮2015年后发展议程谈判中将继续积极参与。因此，建议中国继续坚持里约环发大会和《气候变化框架公约》中提出的一系列重要原则，在谈判中与其他发展中国家积极协调配合，在77国集团中发挥关键作用，推动改革现有的国际经济和金融体制，让发展中国家在国际经济决策中有更大的发言权，继续加强发展中国家在争取发展权、资金和技术转让方面的支持作用，建立公平的国际贸易规则，敦促发达国家在提供资金、技术、能力建设、减少贸易壁垒、改革现有的国际经济和金融体制等方面表现出更大的政治意愿并拿出实际行动，促进各方全面接受工作组对于可持续发展目标和执行手段的建议，促进确立一个更加公正合理、适用于各国的、全面的、新时期全球可持续发展议程。
（蔡立杰，联合国环境署《生物多样性公约》秘书处；王玲，联合国经济社会事务部可持续发展司）