文／臧文超 张俊丽 温雪峰 王芳
摘要我国在工业化过程中，由于发展模式粗放并缺乏有效环境监管，导致工业污染场地数量多、潜在环境风险高，管理形势十分严峻。相比于水、大气污染防治而言，工业场地污染防治面临着认识与能力不足、法规标准缺乏、责任难落实、资金无保障等诸多困境。本文针对当前我国工业场地污染防治存在的困境，在借鉴发达国家与地区污染场地管理的历史经验和我国部分地方省市实践探索的基础上，研究提出基于“防新增、明已有、治突出、控长远、净开发”策略的综合污染场地风险防控体系的路线图构想，并设计提出具体实施且亟需开展的重点工作。
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关键词 工业场地；污染防治；土壤修复；风险防控
工业污染场地是指经过调查和风险评估后，确认污染危害超过人体健康或生态环境可接受风险水平的工业场地。工业污染场地主要是由工业企业生产过程中“跑、冒、滴、漏”及三废排放的长期累积、废水废液偷排、漏排、固体废物的不规范堆存处置以及突发环境事故造成的。相对于大气、水的污染防治而言，场地污染防治在我国是一新兴领域，目前正处于起步阶段，面临法规、管理规则、责任、资金、技术等一系列问题，亟待开展顶层设计，系统地开展场地污染防一控一治工作，切实保护和改善土壤环境质量。
我国工业场地污染现状
废弃工业场地数量巨大，土壤环境问题突出
随着我国工业化进程，以及国家化解产能过剩矛盾、调整优化产业结构及老工业区整体搬迁改造等工作的部署实施，大量工业场地被废弃或用于商业开发。据不完全统计，2001-2014年，全国有十多万家企业关停或搬迁，遗留下大量重污染的搬迁企业场地，相当一部分属于污染场地。2014年4月《全国土壤污染状况调查公报》发布，结果显示工矿业废弃地土壤环境问题突出，在调查的81块工业废弃地的775个土壤点位中，超标点位占34. 9%，主要污染物为锌、汞、铅、铬、砷和多环芳烃。
工业污染场地环境危害突出，治理修复难度大
工业污染场地危害集中表现在危害人居安全、危害职业安全、污染生态环境、影响社会稳定四个方面。工业污染场地环境安全隐患突出，给人民群众身体健康带来严重危害，同时也影响了国家产业布局调整和城镇化建设，已成社会群体性事件的重要导火索。近年来陆续出现了关停搬迁企业场地再开发时施工工人中毒、兰州自来水污染、关停搬迁企业原址新开发小区业主集中抗议等一系列危害公众健康、饮用水安全及社会稳定性的事件。与此同时，一些污染物在土壤中不像在大气和水体中那样容易扩散和稀释，很难自行消除，且具有累积性和不可逆性。若不及时采取风险防控或治理修复行动，随着时间推移，存在场地污染范围扩大、变深的风险，将对生态环境和人民生命财产构成威胁，未来的治理成本也将逐年增加。
我国工业污染场地管理面临的困局
目前工业污染场地带来的看不见或潜藏的风险已经引起社会各界广泛关注，加强污染场地管理势在必行。但是，我国工业污染场地环境管理处于起步阶段，目前面临诸多难题。
工作基础薄弱
我国政府、企业和公众对于污染场地问题的严重性、风险防范的紧迫性及任务的艰巨性普遍认识不足。现有环境管理制度及日常环境监管中对场地风险防范考虑不足，缺乏场地环境监管体系及相应的配套措施；企业缺乏场地主体责任意识，日常生产中缺乏场地污染防范措施，存在超标排放、偷排漏排、固体废物堆存处置不规范等现象；公众对场地危害认识不足，难以充分发挥社会监督作用。
我国污染场地还处于底数不清、状况不明阶段，管理部门对污染场地土壤和地下水的污染类别、污染程度、扩散范围、治理状况、开发再利用情况等都缺乏了解，大体呈现开发一块管一块的被动应对状态，工作基础薄弱。耗时5年的全国土壤污染状况调查限于财力只能对大尺度的士壤污染状况有所反映，对于个案性很强的场地污染获取的信息有限。
基本制度缺失
我国至今尚未有一部土壤污染防治的专项法律法规，场地管理相关规定文件多为意见、通知，且条文多为原则性、粗线条式的描述，法律强制力不够。环境管理部门缺乏管理依据和管理手段，监管受限。
污染场地管理的基本制度缺乏上位法支撑，场地污染的责任判定体系未细化，责任追究缺乏操作性；污染场地底数不清，缺乏污染场地档案备案及清单动态管理制度；缺乏可持续的资金筹集机制，无法保障场地调查评估与治理修复工作的开展。
监管不明，产业发展无序
在污染场地管理方面，监管主体、监管层级和各自监管责任不明确，污染场地流转、再开发缺乏多部门联合监管机制。地方污染场地再开发管理实践中，环保、规划或国土部门是污染场地监管主体的情况均存在，管理部门多元但缺乏有效的联合监管机制；在管理层级上，省级、市级甚至县级环保部门负责场地治理修复监管的情况也都存在，监管水平差异明显。场地管理与环评、环保验收等现有制度缺乏有效衔接，尚未形成齐抓共管的合力。
在场地修复行业管理方面，缺乏对从业单位和从业人员资质和信用的管理，缺乏适用的技术、设备、药剂，加之起步阶段法规政策和技术标准的不健全，行业呈现大企业恶性竞争，小企业能力不足，从业者技术水平参差不齐的乱象，治理修复变身污染搬家工程，严重影响了环境修复战略新兴产业的健康发展。
技术支撑薄弱
20 14年7月起5项场地系列环保标准开始实施，调查、评估、监测和修复方案编制等过程有了原则性指导，仍然缺乏风险筛选值、修复验收、修复环境监理、长期管理、修复技术筛选与评估等方面的标准、规范、导则等技术文件，污染场地技术标准还未形成体系，尚不足以支撑场地调查评估与治理修复实际工作的开展。
场地调查评估技术力量薄弱，行业从业人员经验少，专业素质有待加强：缺乏技术、经济可行、成熟的污染场地修复技术，现有科研成果与管理、应用脱节，治理修复设施和药剂国产化率低，修复技术筛选体系未建立，缺乏污染场地治理修复示范工程，现有的技术支撑难以满足污染场地风险管控工作全面开展需求。
责任难落实，修复资金无保障
责任难以界定，尤其难以追溯历史污染者，是污染场地风险管理工作所面临的最大困境。现有的污染防治法规体系中，对于界定场地污染者尤其是历史遗留下来的场地污染者，污染者应承担的法律责任和义务以及修复过程和结果的法律责任认定问题均无明确规定，再加上我国企业多经历产权变更或改制重组，“谁污染，谁治理”在污染场地管理中很难落地。
污染场地的治理修复需要全面考虑受污染土壤及地下水的治理，耗资巨大。目前我国的环境保护法规体系尚不能保障污染场地修复工程的经费筹措，缺乏可持续的资金保障机制。对于一些高地价的城市，高昂的场地修复费用被消化在土地流转的费用中，由地方政府、开发商和购房者共同埋单。对于低地价、历史遗留的无主场地，这种方式将难以适用。
场地污染综合防治的路线图构建
场地污染防治总体思路设想
工业场地污染防治核心工作包括三个方面：一是从新建、在产和退出角度严防工业企业新增场地污染；二是保障污染场地再开发的环境安全；三是控制已有且暂不开发的污染场地环境风险，优先开展位于环境敏感区场地的污染阻隔和治理修复。
基于以上考虑，提出以下工业场地污染综合防治工作的总体设想(图1)：以保障和改善民生为出发点，以改善土壤、地下水环境质量和建设良好人居环境为目标，以产业转型升级和优化城镇布局为契机，坚持一个核心，用好两个抓手，围绕三条主线，强化四重保障，落实五项策略。即：以构建一个综合的污染场地风险防控体系为核心，以落实责任体系和社会监督为两个抓手，以在产场地、闲置场地和再开发场地环境管理为三条主线，以推进法规制度建设、创新市场机制、强化科技支撑、加大信息公开为四重保障，以“防新增、明已有、治突出、控长远、净开发”为策略，逐步实现工业企业场地污染状况得到有效遏制，历史遗留的高风险污染场地和环境敏感地区场地污染得到初步控制，新增城市建设用地环境安全得到切实保障，防一管一治统筹，扭转我国场地污染被动应对的局面。
具体实施建议
加强场地污染防治工作需标本兼治，分轻重缓急推进。立足于“防新增、明已有、治突出、控长远、净开发”的基本策略，建议从以下五方面逐步推进工作，落实场地污染综合防治体系。
一是建章立制，推进管理体系构建。加快“土壤污染防治法”和“土壤污染防治行动计划”的编制，实现法规政策和体制机制上的突破，加快责任界定及终身追究、资金筹集、场地流转强制调查评估、多部门联合监管、污染场地档案、修复环境监理、第三方验收、修复场地后期管理、场地信息备案及信息公开等基本制度建设，初步建立污染场地环境管理框架体系和基本法规制度。
二是排查摸底，锁定优先管控对象。筛选易造成场地污染的高风险行业类别，以其为重点排查对象，针对在产及拟搬迁企业场地和已关停、搬迁、破产企业场地，分类、分步开展场地环境污染状况排查；形成潜在污染场地清单，构建污染场地动态管理信息系统；基于场地环境风险初步评估建立污染场地优先管理名录，对环境风险较大的场地集中资源优先采取风险防控措施。
三是着眼预防，加强在产企业监管。严格对黑色金属、有色金属、皮革制品、造纸、石油煤炭、化工医药、化纤橡塑、矿物制品、金属制品、电力等高风险行业在产企业的环境监察和环境监测，督促企业建立完善的包含污染预防、事故应急和风险评估的场地污染预防预警体系。监督落实已有环保政策要求，排查环境风险源，加强在产企业监管，防范新增场地污染。
四是试点示范，促进行业能力建设。选择有基础、有意愿、有成效的地区，开展污染场地综合管理试点工作和治理修复示范工程，建立相关体制机制、管理制度和政策措施，提升污染场地环境监管能力；开展污染场地调查评估、治理修复、修复监理、修复验收等方面的培训，提升从业单位及从业者专业素质，推动社会主导的行业规范化管理工作；提出有利于污染场地环境监管的相关金融、税费、价格等经济政策，促进技术标准体系的构建和国产化技术、设备、药剂的研发推广，推动场地修复行业发展。
五是重点启动铬渣、POPs及位于环境敏感区的场地风险防控工作。针对环境隐患大，影响群众健康的历史遗留铬渣场地、POPs场地和位于饮用水水源地、自然保护区等环境敏感区的污染场地优先启动风险管控工作。加快淘汰落后产能，从源头减少铬渣、POPs等环境隐患大场地的产生和加重；针对当前不同规划用途、不同风险程度的场地分类指导，分级管理，将有限的人力、物力和资金用于最迫切需要风险管理和修复的场地；土壤、地下水统筹考虑，开展治理修复示范工程，以试点先行引路，以点带面整体推进环境隐患大的污染场地的风险防控工作；实施铬渣、POPs等环境隐患大的场地治理修复后的后期风险管理，有效保障环境安全。
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（臧文超系环境保护部固体废物与化学品管理技术中心副总工程师；张俊丽、王芳，环境保护部固体废物与化学品管理技术中心；温雪峰系环境保护部固体废物与化学品管理技术中心研究员）