文／桂洋 李媛辉
摘要 罚款是环境领域中适用最为普遍的行政处罚方式，但我国环境行政罚款存在数额低、行政裁量权大、对环境污染者的威慑力不够等问题，限制着环境执法工作的发展。提高环境行政罚款威慑作用有两条重要的途径：一是提高遣法行为的发现概率；二是提高罚款数额。通过正确制定罚款规则、确立统一的罚款标准、限制行政自由裁量权、加大行政投入，使环境行政罚款发挥其环保主力军的作用。
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关键词 环境执法；环境行政处罚；罚款数额；自由裁量
在环境保护规则的制定上，我国已经颁布国家级环境保护法律6部，与环境有关的资源法9部，环境保护行政法规29项，制定环境标准364项。然而由于环境问题的产生有着深刻的经济根源，虽然我国环境保护已经走上法制化轨道，但问题却依然得不到有效治理，作为环境处罚的“主力军”，罚款是解决环境问题的一种有效的经济手段。本文将剖析环境行政罚款制度现状，指出环境罚款制度中存在的问题，并为今后罚款制度的发展提出对策建议。
我国环境法规中罚款制度的现状
在诸多环境行政处罚方式中，罚款无疑是最为核心的处罚种类，在我国《环境保护法》与各环境保护单行法中，、责任的承担方式均以罚款为主，以其他处罚方式为补充。不同于其他行政处罚侧重事后惩罚，作为环境处罚方式的一种，环境行政罚款更注重对环境污染的事前预防与控制。
我国环境法规中罚款制度的现状分析
我国现行环境保护法律体系以宪法为根本法；将具有“环境宪法”之称的《环境保护法》作为基本法；同时针对特定的环境保护对象、领域，制定各环境保护单行法，在适用中，环境保护单行法更具体、详尽，是处理各项环境问题的直接依据。除此之外，我国环境法律体系还包括：环境保护行政法规、部门规章、地方性法规、环境标准及国际公约等，与环境罚款相关的立法更是浩如烟海。本文研究对象主要集中于全国人大及其常委会制定的环境保护基本法与部分环境保护单行法，共9部法律，对其中行政处罚方式进行了比较分析(见表1)，特别研究了罚款在行政处罚中的作用，具体分析如下。
在环境行政处罚中，共涉及6类行政处罚方式，分别是：罚款、警告、责令停产停业、行政拘留、没收违法所得以及暂扣或者吊销许可证、执照。其中行政拘留在环境行政处罚中使用次数较少，仅在《环境保护法》中有一条规定，其他单行法中鲜有提及；罚款的运用最为普遍，在9部法律中均有规定，其次为“责令停产停业”，在各环境保护法律中通常表述为“责令停止生产或使用”、“责令停业、关闭”等。在各种行政处罚方式中，规定罚款的条款也是最多的，如《海洋环境保护法》中就有16条之多，约占到所有法律责任承担方式的4/5，位列9部法律之首，几乎每一条涉及法律责任承担的条款中都或多或少地规定了罚款，其中规定罚款数量最少的《环境保护法》与《野生动物保护法》，也都有4条涉及到了罚款处罚。
在最高罚款数额的规定上，多数采用直接设置罚款额度、倍数或比例数幅度数额的方式。除《环境保护法》《噪声污染防治法》《野生动物保护法》没有明确规定最高数额外，其余6部单行法均规定了最高的罚款金额。其中《固体废物污染环境保护法》与《海洋环境保护法》中规定的最高金额为100万元； 《大气污染防治法》为50万元； 《水法》规定的最高罚款金额只有10万元； 《水污染防治法》与《放射性污染防治法》采用了最高数额与倍数幅度数额相结合的确定方法，分别规定了最高罚款数额100万元，或排污费5倍以下、违法所得1～5倍的罚款金额。
罚款作为行政处罚方式重心的合理性
我国法律中涉及的罚款主要分为三种，刑事罚款、行政罚款与民事领域内的罚款，其中环境责任的承担方式主要通过行政罚款进行，即由有行政处罚权的行政执法主体，依法强迫违反行政法律规范的行为人在一定期限内向国家缴纳一定数额金钱：环境领域的行政罚款不同于一般的行政罚款，一般罚款的目的侧重于对当事人的惩罚，使当事人认识到自己的错误，并防止违法行为再次发生。而环境行政罚款的价值更侧重于对环境的预先保护，在环境污染发生后对当事人进行惩罚的效果远远低于事前预防环境污染的效果，因为污染行为是一个不可逆的过程，一旦产生，损失是巨大而难以恢复的，并且人的生命健康以及享受美好环境的权利是难以用罚款填补的。
罚款作为环境行政处罚领域，甚至是整个行政处罚领域适用最广的方式，具有其合理性。行政之目的在于公共性之实现，环境行政罚款之目的在于平衡环境公共利益与个人利益的关系，只要可以合理获得其他的选择，那么为促成公益目的之实现而进行的合理限制便是可以接受的。在个人权利与公众的环境权利出现冲突之后，根据经济学效益最大化的解释，如果个人的行为可以以另一种更合理的方式去实现，那么其对公共或他人的利益损害就是具有可责性的。环境权作为人类生存的基本权利，是人类生存的必要条件，其价值远高于个人或企业获得利益的权利，当这种追求利益的权利对环境造成损害时，便可以通过罚款对其进行处罚，促使个人权利的行使。罚款在效益最大化理论中尤其具有优势，它通过将个人行为收益数量化从而与他人或公共利益对比，得出一个相对固定的罚款数额，对各方利益进行平衡。
罚款在行政处罚中适用范围最广。在行政处罚方式中除“警告”以外，罚款在执行中最为简单、便于操作。在行政成本方面，除“警告”外，其他处罚方式的执行成本较大。但是“警告”的威慑力又过轻，不足以达到有效惩罚当事人的效果，所以综合衡量行政成本与处罚效果，罚款无疑是合适的选择。另外，罚款对当事人的影响较小。罚款主要是对当事人经济上的惩罚，不涉及对人身自由及行为能力的限制。当事人接受行政处罚后依然能够从事生产经营活动，创造社会价值。从这点来看，其他处罚方式很难达到。“没收类”处罚直接剥夺当事人的财产权，且没有惩罚力度上的区分，不能很好地做到“罪”当其罚。“停业类”处罚对当事人影响较大，一旦实施这类处罚就会严重损害或剥夺被处罚人从事生产经营的资格，造成巨大的经济损失。尤其是在环境处罚领域，被处罚人多数是公司、企业法人，若对其处以“没收类”或“停业类”处罚将直接影响其生产能力，对企业生产造成“致命”损害。而罚款制度适用简单，既能达到惩罚效果，又不对生产造成过度影响，且能够根据违法情节轻重处以不同数额的罚款，做到违法行为与惩罚力度相适应。
我国环境法中罚款制度存在的问题
2011年，在蓬莱油田溢油事故之后，国家海洋局根据《海洋环境保护法》第八十五条的规定对康菲公司做出20万元的罚款决定，但这起环境污染事故所带来的损失却高达数十亿元，违法行为与所承担的责任不一致，我国罚款制度的漏洞可见一斑。
罚款数额的确定标准不统一
罚款作为一项行政机关对相对人做出的负担性行政行为，其处罚金额的多少、处罚方式的执行直接影响行政相对人的利益，合理确定罚款数额是正确发挥罚款作用的核心。我国环境侵权行为是以是否违法作为对污染者进行处罚的标准，但我国环境单行法中规定违法与否的标准各不相同：其中《噪声污染防治法》采用的是超标收费方法，缴纳排污费之后视为合法； 《大气污染防治法》实行超标排污即违法的标准； 《水污染防治法》实行污染物总量控制标准，即污染物的排放不得超过国家或地方规定的排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。不同的环境保护单行法所认定的违法标准不同，导致罚款数额的确定没有统一的计算标准，容易造成实践中处罚混乱的局面，因此制定统一的惩罚标准具有至关重要的作用。
罚款数额过低
在我国数部环境保护法律中，罚款数额规定的最高上限均不超过100万元，即使部分法律中规定了倍数幅度数额的罚款方式，但由于基数小，即使成倍数处以罚款，数额仍不大。例如《大气污染防治法》中规定罚款数额为污染所造成的直接经济损失的50%以下，并规定最高为50万元，也就是说按照《大气污染防治法》的规定，环境污染者所承担的罚款数额最多仅为50万元。 《固体废物污染环境防治法》中规定不缴纳危险废物排污费的处l～3倍罚款，看似数额庞大，但根据《固体废物及危险废物排污费征收标准》的规定，每吨固体废物的征收标准为5～25元，最高不过100元，这意味着每吨废物的罚款最多不超过千元，这一数额对于环境污染企业来说几乎形同虚设。《水污染防治法》中直接规定了以单位收入为基数的罚款，但随之又规定了罚款上限为收入的50%，虽然《水污染防治法》经过2008年的修改之后，在处罚力度上较之前已经有了一定程度的提高，但是相对于污染所造成的严重后果，处罚力度仍然不够。在《水污染防治法》修订之后，2010年紫金矿业发生铜酸水渗漏事故，造成损失高达3000多万元，而福建省环保厅根据新《水污染防治法》对其进行900多万元的罚款，即使法律修改之后仍不能有效控制污染的发生。
与国际标准相比我国的环境罚款发展仍处于落后地位。在2010年墨西哥湾漏油事故中，美国司法部在事故发生时以最快速度介入调查，同时以《清洁水法》《石油污染法》等数部法律为根据，要求英国石油集团公司向受事件影响的渔民和其他索赔人赔偿78亿美元，向美国国家科学院、国家鱼类和野生动物基金会等组织进行公益赔偿32亿美元，并缴纳刑事罚款13亿美元。与之相比较，面对几乎同一时间发生的康菲溢油案件，我国环保部门做出的罚款数额与应对态度，都与环境保护发达国家相差甚远。
环境行政罚款中裁量权过大
我国现有环境保护法律对罚款幅度的设定比较宽松，在执行过程中易导致行政主体自由裁量权过大。如《水污染防治法》中规定了l万元以上10万元以下、5万元以上50万元以下、10万元以上50万元以下、50万元以上100万元以下等不同幅度，但从5万到50万之间的差距有十倍之多，在确定对当事人的罚款数额时，便完全依靠行政主体的自由裁量。当然自由裁量权存在于环境保护法律之中，有其必然性与必要性。由于不同违法者的情况不一，需要行政主体发挥主观能动性，做到违法行为与处罚结果相适应，从而达到实质正义。但是自由裁量权过大容易造成“同案不同判”，损害法制的公正与权威。特别是在环境问题日益严峻的局面下，整个环境圈俨然成为一个人类生存的共同体，环境的影响将是普遍的。对同一违法行为的不同处理可能会造成环境违法者向环境处罚力度弱的地区迁移，继续损害环境。同时裁量幅度过大也增加了执法者“权力寻租”的可能性，针对这一问题，环境保护部曾印发《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的通知，指出我国环境行政处罚自由裁量权行使出现问题．一些地方还不同程度地存在着不当行使、滥用自由裁量权的现象，甚至由此滋生执法腐败，严重影响环境治理。
我国环境行政罚款问题的对策与建议
提高环境行政罚款的威慑作用主要通过两条途径：一是提高违法行为的发现概率；二是提高罚款数额。而我国环境行政罚款在设立时数额过低，确定标准不统一；在执行中行政投入不够，导致违法行为发现概率低下，加之行政自由裁量权过大，使得罚款在治理环境中的作用未能充分发挥。解决罚款中存在的问题亟需设立合理的罚款数额，严格处罚违法行为，双管齐下，切实发挥行政罚款在环境治理中的作用。
统一确定罚款标准
正确发挥罚款作用的前提是确立统一的罚款计算标准。由于我国各单行法在确立罚款标准上不统一，使得实践中容易出现混乱及不公平的现象。在罚款标准的确立中，应首先考虑环境违法行为所造成的损害结果；在确定罚款数额的过程中，应将违法所得作为重要考虑因素，通常情况下设立的罚款数额应高于违法所得。同时以损害结果为基数，在各单行法中对环境破坏程度、行为的主观恶性及违法结果的严重程度等内容进行详细的规定，作为调整罚款数额的系数。在统一的标准下，结合不同环境领域的具体情况确定罚款数额。
提高罚款数额，正确发挥按日计罚作用
2014年我国修改了《环境保护法》，出台按日计罚制度，为提高我国环境行政罚款数额、增强罚款威慑力提出了新的解决途径。按日计罚制度采用变化的罚款数额，按日连续处罚，上不封顶，直到行为人改正违法行为为止，突破固定数额罚款的限制，加大企业的违法成本，解决我国环境“罪”“刑”不相适应的情况。早在按日计罚试点时，其效果就已显现，环境违法案件和拒不改正案件的数量大幅下降。因此，应在今后实施过程中对按日计罚制度加以完善。首先，加快环境保护单行法的修改，将按日计罚制度融入其中，改变对污染者进行处罚时只能参照《环境保护法》的尴尬局面，使各领域的罚款有专门的法律依据。同时，要发挥按日计罚制度的作用，处理好金钱、罚款、市场等因素的关系，发挥罚款的柔性功能。罚款作为一项事后处罚方式，有时并不足以使被处罚人的内心产生悔悟，还可能造成罚款之后违法行为合法化的窘境，使罚款成为环境污染行为的依据，与处罚设立的目的南辕北辙。当事人在主观上认识并重视环境的重要性、不污染环境，是再大数额的罚款都不能达到的效果。可见过于刚硬的行政处罚力度或者单纯通过加大罚款数额治理环境问题都是行不通的，环境问题归根到底是人与自然以及因环境引发的人与人、政府与公民之间的利益均衡以及秩序构建的问题，在环境治理中必须将罚款与其他责任承担方式结合起来，发挥行政罚款本身的柔性功能。
加大行政执法人力、物力、财力投入
影响行政罚款预期效果的一项重要因素是违法行为的发现概率，与这一因素直接相关的是行政成本的投入，当政府投入更多的人力、物力打击违法行为时，其发现概率将会上升，违法行为就会得到更好的治理。但相对的，发现概率的提高，需要政府投入更多的行政成本。在实践中，对环境治理的投入远远不及经济发展的速度。在环境与发展的关系中，仍然以发展作为“第一要义”，对环境问题的投入只能让位于经济。然而，大部分的发达国家在环境问题上遵循的理念是“环境优先”，即不得以牺牲环境换取经济发展。当然，在发展与环境的抉择面前，由于对环境与生态规律认识不足，大多数的发达国家曾经都采用过“先污染、后治理”的路径，并付出了巨大的环境代价，因此不应“走老路”，继续破坏环境。环境政策的确立依据的是立法者价值的选择，怎样将有限的资源分配到环境保护与经济发展中？为真正实现可持续发展，必须正视环境与发展的关系，加大环境行政成本的投入，提高违法行为的发现概率；在实践中，要改变单方面注重发展而忽视环境保护的现状，为环境发展投入更多人力、物力、财力。遏制地方保护主义思想，停止以环境破坏换取经济增长的发展模式。
限制行政自由裁量权
韦德说：对裁量权进行控制，是法治的基本要求。法治实质上是指防止滥用自由裁量权的一整套规则。对行政主体自由裁量权的限制体现了一个国家法治程度的高低。特别是在环境行政罚款领域，法律规定的罚款数额过于宽泛，容易滋生行政腐败，导致公众的知情权受损。对此，我国有学者提出用“裁量基准”的概念来控制自由裁量权，缩减行政执法主体的行政处罚裁量空间，根据“过罚相当”等原则，并结合本地区经济社会发展状况以及执法范围等情况，将行政处罚细化为若干裁量格次，每个格次规定相应的量罚标准，并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度，规定相对固定的处罚种类和量罚幅度。在尽可能明确罚款标准的同时，行政机关在执法中应建立“说明制度”，即将所作罚款处罚的原因、理由在处罚决定书中加以说明，告知当事人罚款的依据、计算方法以及所考虑的其他因素。将行政处罚决定透明化，使公众参与到环境治理中来，同时对行政机关进行舆论监督。
在未来的环境行政管理过程中，罚款仍将成为“主力军”，我国的环境治理成效与行政罚款效率息息相关，因此需树立正确的环境保护理念，提高行政效能，合理运用并发挥罚款在我国环境保护中应有的作用。
（作者单位：北京林业大学）