文／辛志伟 付军
摘要 目前我们正处于全两建成小康社会的决战期和全面深化改革的攻坚期，经济发展进入新常态，全面改善环境质量面临重大挑战与重要机遇，现行的环境管理体制难以有效应对当下复杂的环境问题。针对目前我国生态环境保护体制和环境管理工作现状存在的一些问题进行了分析，并借鉴国外发达国家的环境管理模式、经验，对进行生态环境保护体制改革提出几点对策建议。
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关键词 生态环境；改革；管理体制；环境管理战略转型
回顾我国环境保护工作的发展历程，从20世纪70年代起步，先后成立环境保护局、环境保护总局，直至2008年升格为环保部，国家对环保工作越来越重视，环境保护工作的历史地位也不断提升。随着经济社会的快速发展，环境质量却未能随着环境保护工作地位的提升而发生实质性的改善，依然严峻的环境形势与人民群众越来越高的环境质量期待形成了尖锐的矛盾，环境保护工作者的压力也越来越大。现行的环境管理体制在复杂的环境问题面前表现得“力不从心”，要形成山水林田湖一体化监管模式，必须把握生态环境的特点和规律，进行生态环境保护管理体制改革，加快推进环境管理转型，建立与生态环境系统相适应的监管体系。生态环境管理体制现状及有关问题
顶层设计的科学性和实施管理的有效性不够，难以形成生态环境保护合力
环境问题结构型、压缩型和复合型的特征决定了环境管理必须是系统化和规范化的统一管理，然而环保部门与其他部门相互交叉的职能太多，国家发展和改革委负责环保产业和气候变化，住建部负责饮用水、垃圾，国土资源部负责水土保持和土壤保护，水利部负责水资源保护，农业部负责农村水和土壤的保护，气象局负责气象变化和空气质量监测，海洋局负责海洋环境保护……呈现出“九龙治水”的局面。同时各地区的环境保护工作按照行政区划机械进行划分，而大气污染控制的区域性和水环境保护的流域性常常与这种监管方式极为不匹配，跨流域跨区域的环境问题难以得到解决，而政府部门之间关系理不顺，职能交叉，最终导致了权责脱节、推诿扯皮，难以形成严格监管合力。
“先污染、后治理”的老思想依然存在
目前我国的经济发展正处于提质增效的换挡期，在中央大刀阔斧地推进环境保护工作改革，提出多还旧账不欠新账的大背景下，很多地方依然唯GDP优先，对污染企业纵容。新《环保法》被誉为史上最严的环保法，然而当环保部门按照新《环保法》严格执法的时候遇到了很大的阻力，很多地方以造成工人失业、企业停产、社会不稳定为由，迫使环保工作者放弃正常执法，为各类污染大开绿灯。近期央视等媒体在报道中也提出了“治污要点刹不要急刹”的观点， 《南方周末》在“休克治霾的真实代价是什么”的报道中的舆论导向明显支持污染企业，这充分说明了社会对于环境保护与经济发展的关系认识还不够，传统工业的发展观念和“先污染后治理”的老思想依然固化存在，这些思想实际上也反映出了当前经济形势下环保工作面临的巨大困难。习总书记说过：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”道理已经说的非常清楚，环境保护和经济发展不应该处于对立面，而应该是相互促进的关系，脱离经济发展抓环境保护是“缘木求鱼”，离开环境保护搞经济发展是“竭泽而渔”。中央全面深化改革领导小组第十四次会议强调，生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部，对造成生态环境损害负有责任的领导干部将终身追责，我们的改革者特别是领导干部一定要将良好的生态环境就是生产力，保护生态环境就是发展生产力的可持续发展理念根植于心。
环境体制的结构与实施环境管理的功能不符
结构决定功能，只有科学的体制才能实施高效的管理，捋顺环境管理体制是实施高效环境管理的核心问题。
首先，我国的环境管理体制结构及工作方式更多地趋向于中央政府主导型，中央管理权力集中，职能繁杂，任务繁重，地方政府主动性缺乏。20世纪90年代开展的一控双达标，即排放总量控制，环境质量达标，排放浓度达标。三者之间不是一个层级关系，而是目标和手段的二级结构关系，即环境质量达标是目标，排放浓度达标和排放总量控制是手段。为实现环境质量达标，必须对污染物排放进行控制，控制有两种，一种是禁止，一种是限制，限制又分为浓度排放限制和总量排放限制，是同一个污染问题的两种控制表述，管理上不能分而治之。其次，执法主体和监测力量分散，缺乏对地方政府及环保部门进行环境执法监督职能配置，监管手段缺乏，现场取证及证据认定过程复杂，环境监管难以到位，这也导致解决突出环境问题的政策措施打了折扣。基层环保部门被赋予的职能和承担的任务不匹配，小马拉大车的现象普遍存在。
发达国家生态环境保护管理体制对中国环境管理的启示
借鉴发达国家在探索环境管理体制调整方面的创新经验，可以更加合理有效地推动环境管理战略转型。
有法可依有法必依是日本环境管理的基本特征和核心经验
日本对于环境保护非常重视，环境教育深入人心，地方政府发挥表率作用明显。地方政府一般按照中央政府的要求积极主动采取污染治理对策，而且地方政府常常先于中央政府颁布强制性的地方公害防治条例，此外地方政府也是环境政策的创新者，如环境影响评价制度是在许多地方实施后中央政府才颁布了这项法律。同时从1971年起，企业大都建立环境管理员制度，企业内部大多都有环境管理机构，为了利益必须进行污染防治的意识已经融入日本企业的整体文化中。
按照管理介质设置管理机构，并通过立法明确划分部门职能是美国环境管理协调工作体制运行良好的重要基础
美国环境保护管理体制是随着20世纪中期以来环境问题逐步重视而相应建成的。美国联邦环境保护局成立于1970年，管理机制是按照处理介质划分的，下设空气、水、固体废物、农药等办公室，这一体制与美国的现行法律相吻合，美国与我国一样均为环保部门统一管理，其他相应部门分别管理的统分管理模式，美国环保局的设立及内部机构设置都有明确的法律依据，美国环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门职权划分明确，协调工作体制运行良好。美国联邦环保局在政府中的地位和职权是联邦政府执行部门的独立机构，直接对总统负责，不附设在任何常设部门之下，而我国的环保机构一般职权较小，这对执行国家环保法律和政策增加了难度，应通过立法扩大环保部门的监管权力和范围。
改革生态环境保护体制加快推进环境管理战略转型的对策建议
习总书记指出： “只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第15条指出：“全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”第54条指出：“改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”。总书记的讲话和十八届三中全会《决定》为改革生态环境保护管理体制，加快环境管理转型指明了方向，为此，应该从系统环境管理角度出发，在下面四个方面进行改革和转型。
改革环保部机构设置，构建以环境要素保护为核心的生态环境保护管理体制
从环境规律来看，无论是城市，还是农村，我们头顶的都是同一片天，我们同饮的是一江水，因此环境保护的最终目标是蓝天、碧水，城市环保工作、农村环保工作是手段，工业污染防治、农业污染防治也是手段，老百姓关心的不是你做了哪些污染防治工作的过程，而是天蓝不蓝，水清不清的结果，为此，环境管理应该由手段管理向与之相适应的环境要素保护目标管理转型，特别是作为国家环境管理最高机构的环保部。为实现环境管理转型，需要改革现有机构设置，将总量控制司、污染防治司和有关部委职能按环境要素重新整合，成立水环境保护司、大气环境保护司、土壤环境保护司等，与核安全司、生态保护司一起构建以环境要素保护为核心的环保部管理机构，使环保部从形式到内容实现统一，以此统领和加强环境要素保护的战略、政策、法规、标准、规划等制定和实施，切实担负起统一组织，消除雾霾、黑臭、垃圾等环境污染的责任。
转换环保部考核问责机制，建立以环境质量为目标的考核问责机制
《环境保护法》第6条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。第10条规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。第15条规定，国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准。第17条规定，国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。第26条规定，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。
因此，应加强中央政府宏观调控的职责和能力，加强对地方政府监督。将环境（要素）质量作为目标，对地方政府进行考核和问责是可行的，即符合环境规律，也符合法律规定，更具有可操作性。一是有责任主体，即地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责；二是有考核主体，即环保部可以代表国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度；三是有标准，即国务院环境保护行政主管部门已制定了国家环境质量标准；四是可监测，即国务院环境保护行政主管部门已建立了环境监测制度，制定了监测规范，会同有关部门组织了监测网络；五是可评价，环境质量是蓝色、黄色、橙色，还是红色，达标不达标，都有评价方法；六是可监督，空气环境质量监测结果每天都公布，有没有雾霾，有没有异味，老百姓看得见，闻得见，不仅环保部门可以监督，舆论可以监督，老百姓也可以监督，整个社会都可以监督；七是可问责，环境质量没达标，有监测数据证明，问责无话可说，以环境质量为目标的考核问责机制对环保部管理来说，可以事半功倍。
简政放权，下放总量控制管理权给省级环保部门，加强地方政府环境保护职责
目前的环保法规体系、标准体系、监测体系都是建立在浓度排放限制基础上的，浓度排放限制具有很强、很现实的可操作性。一般来讲，两种限制手段的实际使用是不一样的：首先要用好浓度排放限制手段，特别是与时俱进地提高浓度排放标准，真正执法到位，这个手段的潜力还很大，尚未穷尽；只有当排放浓度已达标，而环境质量仍然不达标时，才实施总量排放限制，在环境质量达标的流域和区域没有必要实施总量控制。因而，总量控制具有地域性特点；同时，地方政府对辖区环境质量负责也需要有总量控制这个手段，因此将总量控制管理权下放给省级环保部门是必要的，也符合加强地方环境保护职责的改革要求。
转变职能，强化稽查，将环保部督察中心由“敢死队”变成“督战队”，加强对地方环保部门监督
目前的环境污染形势依然严重，环境违法现象屡见不鲜，与环保执法能力不足，执法不严，执法不到位有很大关系，特别是基层环保部门更是如此， 《决定》提出的“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”，无疑使基层环保部门的执法范围更广，执法数量更多，执法难度更大，执法任务更加艰巨，所以对地方环保执法、履职进行稽查更显紧迫和重要。环保部督察中心作为环保部执法部门，如何落实环保系统双重管理职能，如何最大效率发挥作用，就需要转变职能，将工作重心转移到环保稽查上来，而对污染源的监管和执法是地方环保部门的主要职能。督察中心要从一线冲锋陷阵的“敢死队”角色变成“督战队”，重点放在对地方环保执法的监督上来，监督的切入点依然是污染源，但落脚点要放在对地方环保执法的稽查上，以此确保地方环保队伍依法执法，严格执法，从而保证国家环保政策、法规、标准、规划得到贯彻执行。
（辛志伟系环境保护部环境发展中心副主任、正高级工程师；付军系环境保护部环境发展中心科技管理处副处长、高级工程师。付军系通讯作者）