文／王夏晖
摘要 国家公园是我国政府为合理保护和利用自然生态系统、特色景观与历史文化资源，在充分借鉴国际经验基础上，探索实施的区域生态保护熏大举措，是我国原有自然保护地体系的重要补充和“升级版”。本文在回顾和总结国内外国家公园建设实践基础上，针对当前我国各类自然保护地交叉重叠、多头管理、综合效益未充分体现等问题，对今后一个时期我国国家公园建设定位、总体战略和实施路线图进行了设计。
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关键词 国家公园；总体战略；自然保护地：路线图
党的十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化的目标出发，提出了建立国家公园体制这一生态文明制度建设的重要改革举措。中国是世界上自然文化遗产最为丰富、最具特色的国家之一，借鉴国际成熟的国家公园制度，结合我国国情和自然文化遗产地域特色，创新生态环境保护手段，增强生态产品供给能力，是我国生态环境管理体制改革的必然趋势。
经过100多年的发展，“国家公园”已经成为一项具有世界性和全人类性的自然文化保护运动，形成了一系列卓有成效的保护思想和保护模式，衍生出“保护区”“世界遗产”等诸多生态保护区域概念。全球已有200多个国家和地区建立了较为完整的自然保护地体系，截至2014年7月，根据世界自然保护联盟和联合国环境规划署统计，全世界的国家公园已达5000余处。近年来，国家公园呈现出一些新的发展态势，保护对象从特殊景观保护走向生态系统保护，保护方法从被动保护走向主动保护，保护主体从一方参与走向多方合作，保护空间从分散保护走向整体保护。大量实践证明，国家公园制度行之有效、普遍适用，体现了保护与开发“双赢”的思想，实现了自然文化资源保护与改善社区居民生活质量双重目标。国家公园建设已成为衡量一个国家和地区可持续发展水平的重要标志。
当前，我国国家公园探索和实践逐步展开，国家发改委联合12个部门发布《建立国家公园体制试点方案》，选定9个省市开展国家公园试点，与美国保尔森基金会签署框架协议，启动为期3年的国家公园建设合作。2015年5月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设意见》提出“建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”，这标志着我国各类自然保护地进入整合和统筹的历史时期，需要在明晰内涵、总结经验、立足国情的基础上，制定我国国家公园建设总体战略和实施路线图。
现有自然保护地体系面临的困境
目前，我国有各种类型数千个自然保护地．包括自然保护区、风景名胜区、世界文化遗产、世界自然遗产、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区、矿山公园、沙漠公园、考古遗址公园、水产种质资源保护区等，保护地总面积约占陆地国土面积的18%。这些自然保护地的管理和保护工作分散在10余个部门，各部门独立行使管理职责，缺乏统一的法律法规依据，存在多头管理、权责不清、功能重叠、权属不清等问题，日常管理协调工作量较大，未能充分发挥各类自然保护地在保护生物多样性、重要生态系统、自然文化遗产资源等方面的应有作用。
与国际较为成熟的保护地管理体系相比较，我国现有自然保护地体系存在一些亟需解决的问题。一是管理标准不统一，操作性不够。各类保护地分属于不同管理部门，均有各自的管理规章和要求，制定背景、主导思想和侧重点各不相同，空间范围相互交叉重叠又不完全相同，在保护理念、投入机制、经费使用、经营权等方面缺乏统一标准，实际操作难度较大。二是管理主体多元化，部门管理和属地管理并存，自然文化资源保护极易成为部门利益和地方利益博弈焦点，导致保护性和公益性两大核心功能大大降低。三是职责不明晰，管理权、经营权、监管权未实现有效分离。与发达各国普遍将国家公园作为全体国民共有资产，实行管理和经营分离不同，我国多数保护地管理部门既是保护、规划与建设主体，又是经营与服务主体，对生态系统服务功能、文化资源等保护的监管缺位，“既是运动员、又是裁判员”问题普遍。四是保护地运行管理经费来源单一，公共财政未发挥应有作用。我国各类自然保护地管理部门多为自收自支的事业单位，各级财政拨付的保护经费十分有限，由于缺乏足额有效的资金投入，各保护地必须通过经营收入补贴保护和管理经费，导致“门票经济”现象突出，旅游开发强度过大，难以体现服务公众福祉和区域生态安全的公益属性。五是法理依据不统一，条款分散分割。由各部门主导制定的《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等相关法律法规虽涉及自然资源保护与利用的内容，但有关规定出发点不一致、原则性较强、针对性不够，给实际操作带来难度。六是公众和社区参与不够，未发挥带动保护地周边社区经济社会发展的作用。部分保护地因土地涉及的拆迁、征用和使用等问题，与周边地区居民矛盾十分尖锐，对保护地管理造成阻力。
国家公园建设定位和优势
建立国家公园是我国生态文明制度建设的创新和亮点之一，对切实加强自然生态系统保护、推动生态文明和美丽中国建设具有重要现实意义。从国家公园内涵来讲，是指为合理保护和利用自然生态系统、特色景观与历史文化资源，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，由国家划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。它既不同于严格的自然保护区，也不同于普通意义上的旅游景区，是自然保护地的一种综合形式。目前，世界上多数国家均采用自然保护区、国家公园和其他类型保护地共同构成的多体系并行模式。
国家公园总体定位是自然保护地体系中代表国家自然和文化核心特质的一类自然保护地，是自然保护地完整链条中的“一环”，其核心内涵是自然性、公益性、适度利用性，是我国自然保护地体系的重要补充和“升级版”。自然文化资源保护是国家公园建设的首要宗旨，保证其原生性、完整性和可持续性，同时兼顾旅游、教育等多功能发挥，严格控制开发强度。国家公园应坚持国有属性，将其作为全民资产进行管理和使用，保证其可以长期、可持续发挥效益。
大量实践表明，国家公园较其他自然保护地类型，具有其鲜明特色和明显优势。一是国家公园采取统一部门负责制，管理、经营、监管主体相分离，实现“一园一牌”“一园一主”“一园一策”，彻底解决多头管理、职责不明的问题。二是采取严格保护与适度开发并行的“点上开发、面上保护”建设管理模式，真正实现生态环境保护与经济发展良性互动、深度融合。国家公园以生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略，通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护，既排除与保护目标相抵触的开发利用方式，达到了保护自然生态和文化资源的目的，又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所，是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。三是通过发展生态旅游等对自然资源压力较小、附加值较高的产业，代替资源依赖型的传统生产方式，促进当地产业结构优化，有利于引导地方经济转型。同时，国家公园排除与保护目标相抵触的开发方式或占有行为，改变粗放的传统生活消费方式，改变对资源的低端利用，提高当地群众生活绿色化水平。四是国家公园通过其展示功能，引导人们了解、欣赏、认知、保护自然，提高公众对自然资源有序、合理、适度利用的意识，有利于营造关心、支持、参与生态环境保护的良好氛围。五是通过分区管理，最大限度地降低人类活动对环境的破坏，避免资源的无序开发和过度消耗，有效维持防风固沙、涵养水源、调节气候、保护生物多样性等重要生态服务功能。
国家公园建设总体战略
当前和今后_个时期，我国国家公园建设应在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国的时代背景下，将其作为全面深化生态环境体制改革的重大任务之一，充分考虑我国现行行政管理体制现状和基本国情，以自然文化资源有效保护和生态服务功能维持提升为基本出发点，以全民公益性和代际公平为主要特征，对我国现有自然保护地体系进行补充完善和统合规范，从根本上解决交叉重叠、多头管理的碎片化管理问题，构建空间布局合理、产权归属明晰、高效统一管理、地域特色鲜明的自然保护地体系，保障重要的自然文化资源世代传承、永续利用。
坚持“布局一盘棋”。全面评估现有各类自然保护地分布，合理规划全国范围内国家公园布局，使具有国家象征意义、具有典型代表性的历史文化、特殊景观、生态资源等，在国家公园中得到有效保护和合理利用。
坚持“最小干预”。保持自然文化资源价值和生态系统完整性，是实现国家公园公益性的基本前提。应最大限度保持自然文化资源的原生态、原真性、本土环境和民俗文化本底，禁止在国家公园大面积开展城市化、园林化、人工化、商业化建设，严格限制旅游服务设施建设，住宿、餐饮、交通等必要设施应减少到最低限度。
坚持“综合价值最大化”。国家公园具有生态、经济、社会等综合功能，在实现自然文化资源有效保护的基础上，要充分发挥其自然生态衍生功能、溢出效应，为公众提供历史文化资源和自然生态的体验、研究和学习机会。同时，由于国家公园能够有效地把提供非物质性的生态服务与直接经济价值相结合，要发挥其对周边社区居民在维持生计、消除贫困方面的积极作用。
坚持“一园一策”。充分发挥国家公园作为自然资本对地区经济发展的促进作用，把包括国家公园在内的自然保护地建设与区域社会经济发展、国土规划、城乡统筹等战略实施有机整合，形成符合当地实际和特色的国家公园建设方案。
坚持“统一管理”。在管理体制方面，从多头管理转向统一管理，从属地管理转向综合管理，改变现有多部门交叉管理的状况，国家专门成立国家公园管理局，由其对国家公园进行统一管理，有关地方或区域可设立垂直管理机构。
国家公园推进路线图设计
随着我国生态文明建设进入实质性阶段，将逐步实施自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。这些生态环境管理体制机制的重大改革创新，都将对国家公园建设和管理产生深远影响。在全面分析未来一个时期我国经济社会发展趋势的基础上，立足国家生态环境治理体系的构建方向，提出国家公园战略实施路线图。
立足三大国情。一是要立足我国土地国有的基本国情，具有公益属性的国家公园建设，更应是各级政府需要提供的基本公共服务内容之一，是重要的载体和民生工程。二是要立足城镇化、工业化、农业现代化快速推进的经济发展特征，国家公园受到的经济开发活动压力日益增加，需要结合生态保护红线划定和实施，强化国家公园自然生态保护力度，作为有关地方政府政绩考核的重要内容，实施生态环境责任终身追究。三是要立足既有自然保护地体系的实际，不能“推倒重来”，要通过国家公园建设，完善现有保护地体系，解决各类保护地交叉重叠的问题，把碎片化、孤岛化的自然生态系统连接起来，构建科学的保护地体系。
划分三大阶段。坚持有序推进、分步实施，第一阶段为2015-2017年，根据《建立国家公园体制试点方案》，在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市开展国家公园试点，总结经验、建立模式、规范标准；第二阶段为2018 -2020年，优先在我国世界级和国家级保护地中，根据代表性、重要性和建设基础条件，通过竞争性立项，按照国际标准，由国家主导建设一批国家公园；第三阶段为2021-2025年，继续扩大国家公园建设范围，按照“应建尽建”原则，使符合条件的自然文化资源保护地基本纳入国家公园管理体系。
夯实三大基础。一是立法优先，尽快启动《国家公园条例》研究起草工作，规定国家公园的设立标准、资金来源、管理权责、绩效评定、信息公布等。在国家没有出台专门的国家公园法律法规的情况下，可由国家公园所在地人大对政府提出的国家公园法规进行审议和批准，由人大以法案的形式对外公布。二是规划引领，建议由环保、林业、住建、发改等部门联合编制《国家公园建设总体规划》，明确国家公园布局、建设内容、投资需求、工作机制等，指导未来5-10年国家公园建设。国家公园规划要与主体功能区规划、城镇化规划、国民经济规划、土地利用规划、城乡规划、生态保护红线划定等有机衔接。三是统一标准，研究制定“国家公园建设标准”“国家公园建设资金管理办法”“国家公园建设绩效考核办法”“国家公园管理办法”“国家公园建设规划编制指南”等技术文件，规范国家公园建设、管理和绩效评价。
构建三大制度。一是建立资金机制，打破“门票经济”，借鉴美国、日本、德国等国家公园资金筹措经验，推动设立国家公园基金；引导非政府组织、企业、个人等对国家公园进行社会捐赠；开展生态旅游，获取部分收入；将管理权和经营权分离，公园管理者不直接参与经营活动，而是通过公开招标方式对有关服务实行特许经营，保持管理机构的非营利社会公益性。二是建立补偿机制，对国家公园水源涵养、防风固沙、生物多样保护等生态服务价值进行评估，采用资金、技术、服务等形式，由受益主体进行补偿。三是建立合作共管机制，建立伙伴关系是实现国家公园有效管理的重要保证，国家公园管理机构要与当地政府、居民社区、大学等开展合作，为国家公园提供科研、技术支持和教育资源，将公众和社区居民纳入监督体系。建立国家公园协会、国家公园学院等民间组织，充分发挥志愿者作用。
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