文／李丽平 李瑞娟 徐欣 夏扬
摘要 美国州周转基金投资模式以低息贷款为主要投资方式，联邦和州分工负责，调动社会资本参与，减轻了政府财政压力，形成稳定而持续的“资金库”，为水环境基础设施建没和水环境治理改善提供了有力资金保障。建议学习其经验，在我国也建立水环境保护周转基金，《水污染防治法》修订版本中设立周转基金相关条款，建立中央负责监督引导、省级机构为运营丰体的基金管理体系，针对优先项目开展低息贷款，鼓励通过发行地方债券进行融资等。
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关键词 周转基金：水环境保护；投资模式：低息贷款：美国
基金项目：环境保护部“中美战略经济对话机制下清洁水政策与行动示范”项目成果
创新水环境领域的投融资机制是改善水质的重要保障。美国清洁水州周转基金(CWSRF)和饮用水州周转基金(DWSRF)就像两个基础设施建设银行，为美国水环境基础设施的建设和水环境质量的改善提供了有力的资金保障。其经验对我国创新水环境保护投资模式具有重要借鉴意义。
美国州周转基金的设立历程及规模设立历程
美国在水污染领域的投资经历了从以政府无偿拨款为主，到以州周转基金贷款为主的历程。在设立清洁水州周转基金前，联邦主要通过无偿拨款的形式支持污水处理设施的建设。赠款形式下，联邦和州分担了大部分的项目建设成本，致使市政当局没有动力考虑采用成本一效益最好的设计和技术。财政资金使用效率低下，促使联邦政府考虑改革水环境保护领域的投资模式。
1987年，《清洁水法》规定从1991年开始，联邦不再向建设补贴项目拨付资金；并设立清洁水州周转基金。从1988年起，清洁水州周转基金项目开始运转，支持污水处理厂建设、非点源污染控制和河口保护项目。为满足供水系统基础设施建设、升级和更换所需的大量资金， 《安全饮用水法》（1996年修订）提出建立饮用水州周转基金，并参照清洁水州周转基金进行管理。
基金规模
目前，在美国50个州和波多黎各均设有州周转基金项目。州周转基金的资金来源主要有三部分：联邦年度拨款和州配套(联邦拨款的20%)；基金运行中的贷款偿还和利息收益；发行债券所募集的资金。贷款偿还和债券融资的资金，可以继续贷款给其他项目，保障了基金的持续运营。
在联邦和州的紧密合作下，两个州周转基金均保持良好的运行态势。联邦投入有效地撬动了市场资本，且累计资金规模在逐年增加，为美国的水环境改善和饮用水安全供给提供了有力的资金保障。
目前，州周转基金已成为联邦层面最主要的水环境保护资金管理模式。美国环保局2014财年预算中，19. 12亿美元用于州周转基金项目，占水环境领域投资额的52. 17%。
美国州周转基金的管理和运营特征
建立伙伴关系，联邦和州共担责任
州周转基金由联邦和州共同管理，美国环保局作为州周转基金最主要的联邦管理部门，负责对各州周转基金进行监督和引导，各州负责周转基金的具体运营和管理。在整个州周转基金项目运营中，联邦和州形成了伙伴关系，他们各司其职，保障州周转基金正常和高效地运转。
美国环保局通过审批各州提交的使用计划、拨款申请、年度报告等对其州周转基金项目进行监督，并编写年度评估报告，通过制定导向性政策和控制预算比例来实现对各州周转基金投资方向的引导。美国环保局10个区域办公室通过检查、实地考察、采访、会议讨论等形式对辖区内各州的周转基金运营情况进行监督，包括审议其年度报告和审计报告。
各州负责州周转基金项目的具体运营。在获得拨款之前，各州需建立清洁水／饮用水州周转基金。在申请年度拨款前，各州必须制定基金使用计划。使用计划经公众评议后，提交美国环保局。在年度任务完成后，各州需要每两年或每年提交年度报告和项目审计报告。
采取低息贷款模式，保障基金持续运转
州周转基金以提供低息贷款为主要投资模式，形成了贷款一还款一再贷款的运转模式（图1），达到了“周转”的目的。
这一模式，使先贷出去的资金经过循环又回到州周转基金的资金库中，可以继续支持其他项目。根据法律要求，项目应在完工后的一年内开始偿还贷款。贷款人需要开设一个或多个还款渠道，若建设项目是分阶段的，则贷款也需要分阶段偿还，以降低出现坏账的风险。根据美国环保局报告，贷款本金和利息偿还对州周转基金累计可用资金的贡献率均超过了30%，这也一定程度上表明州周转基金具有长期提供低息贷款的能力。这种模式一方面可以减轻财政压力，另一方面可以提高财政资金的利用效益。
CWSRF和DWSRF的平均贷款利率分别为1.7%、2.7%，远低于5.0%的市场利率水平，对于弱势社区的贷款可以是零利率和负利率，甚至免除偿还本金。同时，贷款还款期限可达20年，特殊情况可延长到30年。低利率和长还款周期不但提高了州周转基金对贷款人的吸引力，同时，也为融资渠道较窄的小型社区等弱势群体提供了资金渠道，进一步减轻了贷款人的还款压力。近年来，州周转基金的援助资金均超过可用资金的90%，有力地促进了美国水环境质量改善和饮用水的安全供给。
多方参与，借助社会力量壮大基金项目
美国州周转基金通过发行债券、向多种主体贷款等方式，让更多的企业和个人参与到基金运行中，撬动了社会资本，扩大了基金规模。
州周转基金项目下，各州除开展贷款业务外，还可以以基金作为担保，发行免税债券筹集资金，以改善地方债务，并带动社会资本参与水环境保护计划的实施。债券融资已成为州周转基金的一项重要资金来源，分别占CWSRF和DWSRF累计资金总额的43% (2008)和29% (2010)
州周转基金贷款人可以是市政府、中小企业，也可以是农民、非盈利组织和社区机构。贷款主体的多样化，使得贷款项目更加契合现实需要，保障了基金的投资效益。我国水环境保护投资面临的问题
目前，我国的水环境污染依然严重。2013年《中国水资源公报》数据显示，被调查水体中，河流水质Ⅳ一劣V类的占31.4%，湖泊水质Ⅳ一劣V类的占68.1%，省界水体水质Ⅳ一劣V类的占37.7%，地下水水质监测井Ⅳ～V类的占77.1%。相对于严重的水污染现状，我国水环境保护领域的投资面临以下几方面的问题。
水环境保护投资总量不足
最近几年，我国水污染治理投资呈下降趋势。2013年工业污染源治理投资中用于废水治理的投资为124.9亿元，这与2008年的194. 6亿元相比减少了35. 8%。为遏制和扭转水环境污染现状，在水环境治理领域的投资仍需大幅提高。
水环境保护投资模式单一
我国水环境保护投资大部分来自中央财政设立的主要污染物减排专项资金，其他投资主体和融资手段的作用还未能充分发挥出来，大量闲散的社会资金仍然无法或不愿意进入水环境保护领域，并没有形成规范的、稳定的和比较广泛的水环境保护政府投资资金来源。
我国水环境保护领域无政府性基金和政府引导基金
根据财政部2014年第80号公告，全国政府性基金有25项，其中涉及环境保护的有废弃电器电子产品处理、可再生能源发展、森林植被恢复、育林、船舶油污损害赔偿、核电站乏燃料处理处置6项内容，并都有相应的法律、政策支撑。政府引导基金主要是支持中小企业创业和技术创新，也没有涉及水环境保护领域的内容。
现有投资较分散，使用效率不高
我国水环境管理部门职权交叉，呈现“多龙治水”“政出多门”的管理格局。长期以来，水环境保护由环保、水利、住房与城乡建设、农业等十几个不同或相同级别的部门共同负责。每个部门都掌握一定的资金，存在重复投资问题；而且有的又由于单笔资金规模小，难以发挥规模效益，导致水环境保护资金使用效率不高。
建立我国周转基金的建议
针对我国水环境保护投资方面存在的问题，建议借鉴美国州周转基金经验，设立水环境保护周转基金，创新我国水环境保护领域的投资模式。
明确水环境保护周转基金法律地位
明确的法律地位是设立水环境保护基金的基础。建议在《水污染防治法》修订中，明确设立水环境保护周转基金，明确基金投资领域，将需要持续投入资金、并兼具准公益性和盈利性的水环境保护建设项目纳入基金投资范畴，比如污水处理厂建设和升级改造、农业面源污染控制、垃圾填埋场渗漏污染控制、地下储罐渗漏污染控制等。除了《水污染防治法》修订中考虑设立周转基金条款外，有关部门应出台周转基金管理条例、优先资助项目筛选指南、基金运营报告和审计管理办法等法规、政策和规范。
形成中央和地方合作管理、专家公众共同参与的模式
本着权责统一的原则，在基金管理中充分发挥地方政府在环境保护中的主导作用，采用中央有关部门负责监督和引导，各省负责基金具体管理的合作模式。
中央层面设立周转基金领导小组，由水环境管理相关部门组成，包括环境保护部、水利部、住房和城乡建设部等。环境保护主管部门负责制定周转基金管理办法，包括基金设立和日常具体管理规范、基金优先资助领域选择导则、基金使用年度计划要求、年度审计报告要求等。通过环境保护部5大督查中心对辖区内各省的周转基金运转情况进行监督。
各省设立水环境保护周转基金，指定本省负责水污染防治的主要管理机构作为基金的主要管理机构，组建水环境保护基金管委会。管委会由水环境保护相关政府部门官员、学者专家、金融机构专家、利益相关者代表等组成。管委会要定期召开会议，负责本省周转基金管理政策的制定和修改。设立专门机构负责周转基金的具体运营，该机构可以是环境主管部门，或者环境主管部门与金融机构合作。各省每年定期向中央主要负责部门提交基金使用计划、年度报告、审计报告，汇报基金的收支和运行情况。
地方财政按照一定比例配套中央财政
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中央层面，从现有排污费和环保专项资金等水环境保护资金中抽取一定比例，以年度拨款的形式分配给各省、直辖市、自治区的水环境保护周转基金。拨款分配比例根据基金使用管理政策和各省预算申请确定。各省按照一定比例进行配套。
各省的周转基金将中央财政拨款和各省配套资金作为“种子资金”开展低息贷款。各省可以根据国家政策和本省的具体情况，在做到专款专用的前提下，灵活确定基金的投资方向，制定基金使用计划，灵活确定贷款利率。这样可以有效地调动地方的积极主动性，并充分参与到基金的统筹管理中，使“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”落到实处，同时，保障基金的投资能够切实满足地方的水环境保护需求。
在各省发行地方债券进行融资时，将募集资金优先投入水环境保护周转基金，扩充其“资金库”
充分利用《2014年地方政府债券自发自还试点办法》以及新修订的《预算法》关于发行地方政府债券等相关政策，在水环境保护周转基金运营过程中，探索多元化的融资渠道，通过发行债券，将一定比例的募集资金投入水环境保护周转基金，以此引导社会资本参与基金运行，扩大基金“资金库”。这些资金的使用要向饮水安全保障工程、水污染治理工程等关系民生和公共事务的领域倾斜。开始可以在基础较好的自发自还试点先行开展，进而在全国推行。
（李丽平系环境保护部环境与经济政策研究中心国际所副所长，高级工程师；李瑞娟、徐欣、夏扬，环境保护部环境与经济政策研究中心国际所。李瑞娟系通讯作者）