文／本刊记者 庞彪
尽管官方对高速公路的长期收费给出了解释，却未能得到公众认可，关键原因就在于相关信息的不透明
《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》（下文简称《意见稿》）于8月20日正式结束公开征求意见，高速公路距离长期收费的期限更近了一步。业界预计，条例经过修改完善后，最快可能在年内公布实施。
7月21日，交通运输部公布《意见稿》并向社会公开征求意见，意见反馈截止时间为201 5年8月20日。《意见稿》中最引人注目的是对高速公路收费期限做出了调整。根据《意见稿》中的第十三条：高速公路的经营期限不得超过30年，但是投资规模大、回报周期长的高速公路，经批准可以超过30年。一级公路和独立桥梁、隧道的经营期限最长不得超过25年，但是国家确定的中西部省、自治区、直辖市最长不得超过30年。根据经济社会发展需要实施收费公路改扩建工程，将一级公路改建为高速公路或者提高高速公路通行能力，且增加政府债务或者社会投资的，可重新核定偿债期限或者经营期限。这一标准较现行的规定有很大的变化。按照现行条例，政府还贷公路最长收费期限不得超过15年（国家确定的中西部省市为20年）；经营性公路最长收费期限不得超过25年（国家确定的中西部省市为30年），而“收费公路的收费期限届满，必须终止收费”。
在当前高速公路超期收费已经备受争议的现状下， 《意见稿》的修订引发各界关注和争议，甚至有舆论认为《意见稿》是在为兴建于上世纪90年代即将迎来收费到期高峰的高速公路长期收费背书。
长期收费引争议
面对公众的质疑，在交通运输部近期召开的《收费公路管理条例》修订专家学者座谈会上，国家行政学院教授王伟表示，长期收费的目的不是为了赚钱，而是为了确保我们国家公路建设养护的可持续性，保障长期提供优质的通行服务，这一点在修订说明中有必要进一步突出。
而对于高速路长期收费的合理性，交通运输部公路局副局长王太在7月21日的新闻发布会上指出，通过对高速公路的功能、特点和资金保障进行的充分调查、研究和论证后认为，高速公路按照“用路者付费”的原则，实行长期收费是合理的。王太指出，中国处在社会主义初级阶段，专项税收和一般公共财政预算无力承担所有公路的建设、养护、管理和债务偿还的资金需求，这是实际情况。从欧美发达国家的经验和政策实施看，坚持和依靠公路收费政策仍然是公路交通可持续发展的必然选择。
尽管官方对于高速公路长期收费给出了解释，然而并没有得到各界的一致认可。新华网的调查显示：79.8%的被调查者不同意高速公路长期收费；31.5%的网民直接表示政府在公路收费政策的制定中“朝令夕改”，延长收费确实难接受；对于公路收支账单，26.1%的网友要求公开。
与此同时，公众也对《意见稿》中高速公路长期收费的合法性提出了质疑。东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松就指出，高速公路相较普通公路而言，通行能力强、安全性高，能为利用者带来级差效益，基于公平原则收取车辆通行费，具有合理性。而高速公路管养支出相较于普通公路高，即使偿债期限届满后，通过收费方式筹措资金，也与公平原则并无不合。增加高速公路偿债到期后基于管养支出的收费，具有合理性，但是能否通过《收费公路管理条例》的修改予以实施，却值得商榷。由于我国《公路法》第五十八条规定： “国家允许依法设立收费公路，同时对收费公路的数量进行控制。除本法第五十九条规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费。”第五十九条规定： “符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路； （二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路； （三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。”
顾大松表示，没有《公路法》的上位法依据，作为行政法规的《收费公路管理条例》不能增加高速公路偿债到期后新的收费类型，否则应属违法。顾大松同时指出，现行《公路法》仅只确定了收费公路经营期内征收通行费用于养护，并不支持经营到期后的高速公路继续征收基于养护性质的通行费。同时，《预算法》作为程序法，并不能作为高速公路偿债或经营到期后基于养护需要征收通行费的直接依据，仍然需要实体法上的《公路法》明确依据。
释疑透明成关键
自8月16日起，云南省26条高速路调高收费标准，当地给出的理由是云南省经济基础薄弱，财政收入有限，加之高速公路造价高、流量小、收费标准偏低、经营成本高，导致企业亏损严重、融资困难重重、公路持续发展遭遇瓶颈，需要适当调整2012年以前建成通车的部分高速公路的车辆通行费收费标准。由于云南高速提高收费紧跟在《意见稿》之后．有舆论认为，云南省调高高速公路收费标准，或许是在投石问路先行一步。另一方面，收费公路是垄断性经营，在没有竞争者的情况下，云南省高速公路的亏损是否一定是市场所致？内部管理原因造成的亏损占多大比重？是否离了涨价就解决不了问题？此外，经营路桥的特点是一次性大额投资，亏损在初期本来就很难避免，这是否构成涨价的充分理由？这些疑问在云南高速公路此次提价中都没有得到回应。
更为重要的是，这样的疑问存在于全国的收费公路运营管理之中。同时，我国收费公路亏损是此次《意见稿》出台的重要依据。根据交通运输部6月30日发布的《2014年全国收费公路统计公报》，2014年全国收费公路亏损1571.1亿元。然而，公众对此并不认同。长期以来，公众对于收费公路尤其是高速公路的认知都许为“高速提款机”，高速公路上市公司远高于房地产、金融等行业的毛利率更是让公众质疑不断。
今年6月12日，广东省交通运输厅发布的《2014年广东省收费公路统计公报》明确，2014年广东省收费公路通行费收入452.3亿元，支出为481.1亿元，总计亏损28.8亿元，平均每天亏损约789万元。然而在6月19日，广东省交通运输厅再次发布了《2014年广东省收费公路统计公报》，其数据则显示，2014年度，收入构成各项数据与此前公布的数据一致，但支出总额为则由此前的481.1亿元，变为现在的448.4亿元，减少了32.7亿元。其中，还本付息支出284亿元，养护经费支出45.2亿元，税费支出40亿元，其他费用支出6亿元，均与此前数据相比并无变化，但运营管理支出费用则由原来的106亿元降为现在的72.9亿元。这一数据的改变，也使去年收费公路由亏损28.8亿元逆转为盈利3.9亿元。
广东收费公路统计数据的乌龙事件，无疑加深了公众对于收费公路亏损的质疑。对此，业界专家表示，收费公路相关数据的统计基本上是自身完成，运营管理支出的结构不详细，再加上高速公路上市公司的高盈利，公众对于收费公路亏损的说法很难接受。因此，面对公众的质疑之声，相关部门要做的是将收费公路的收支明细公之于众，收费公路运营管理也需要透明化。
对于此次《意见稿》中拟将高速公路收费长期化，业界专家指出，长期收费并非没有道理，关键在于向公众释疑。另外，高速公路收费长期化一旦成为现实，为了减轻财政压力，难保地方政府不将原本可以投资建设的二级公路变更为一级公路，将一级公路变更为高速公路，因此，未来在加强对收费公路机构编制、财务支出的控制，并引入第三方评价评估机构，对其技术状况、服务质量等作出客观独立评估的同时，还需要在公路投资建设的规划上严格把关。