社会资本参与铁路，确定收益机制等对铁路建设意义重大。一方面将会优化存量资产结构、扩大铁路建设资金、缓解铁路债务压力；另一方面将保障长期投资的收益率，提高社会资本参与铁路的积极性
文／本刊记者 翟永平
日前，为贯彻国务院部署要求，深入推进铁路投融资体制改革，规范铁路分类投资建设，中国铁路总公司出台《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》（以下简称《指导意见》）。其实，早在2013年中国铁路总公司成立之初，国务院就发布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，这次中国铁路总公司出台《指导意见》可以说是进一步对该项工作的细化和完善。
近年来，按照国务院的这一思路，国家发改委、财政部、国土资源部、银监会、中国铁路总公司等先后出台了多个具体措施，尤其是今年7月出台的《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，从全面开放铁路投资与运营市场、推进投融资方式多样化、完善社会资本投资的实施机制、进一步改善社会资本投资环境、加大对社会资本投资的政策支持和建立健全工作机制等方面明确提出了具体要求。
不难看出，这些措施充分表达了政府在铁路建设方面鼓励民资进入该领域的诚意。然而，由于铁路建设周期长、投资大，并且民营资本担心在合资中是否有相应话语权心存疑虑，自主经营、市场定价等方面仍不明确，因此实际效果并不明显，民营资本投入铁路建设的热情并没有完全被激发。
本刊记者在采访中有铁路专家表示，国家目前对铁路投资的各种审批手续正在逐步简化，随着铁路市场价格的逐步放开，民间资本的投资有了实质性的推进。现在可以预期的是，随着铁路投资市场的公开透明，今后将在推动铁路投融资改革方面会迈出实质性的步伐。
但不可回避的是，目前在推进铁路投融资改革方面遇到了不很理想的现实情况：曾经酝酿一年之久的川南城际铁路获批后，将于今年年底开工建设。不过这条当初设想为“没有中国铁路总公司入股，对民资、外资开放”的被外界称为“中国近年来首条民资为主”的铁路，最终没有赢得社会资本参与入股。无奈之下，原则上已经不再参与地方铁路投资的中国铁路总公司不得不出资10%参与修建这条线路。
上海交通大学的专家认为，客运铁路尤其是中西部的客运线路基本上是不赚钱的，因而对社会资本缺乏有效的吸引力。即便是具有较好盈利点的货运铁路，也因为建设投资大、回报时间过长等原因，不被社会资本看好。尤其川南铁路项目面临沿线山地多、投入比较大等实际问题，更让社会资本顾虑。另外，修建铁路要求的较高技术、资质等门槛，也将一部分民企阻挡在了门外。
川南城际融资之难
本刊记者了解到，川南城际铁路是连接川南核心城市内江、自贡、宜宾、泸州的城际铁路，也是连接成渝经济区腹地次级中心城之间以及沿线地区与成都、重庆两大中心城市之间的快捷通道，开通后将连接成渝高铁和成贵客运专线。
这条曾设想大部分由社会资本出资、定位于向社会资本完全开放的铁路，被视为铁路投融资体制改革创新的“样本”，其主管单位川南城际铁路有限责任公司（简称川南铁路公司）也是国务院发布加快铁路投融资体制改革以来，成立的首家地方铁路公司。
令人意想不到的是，在今年批复的川南城际铁路项目建议书上，投资方全部是国有资本，无一社会资本进入。业内把这种情况戏称为“只见门打开，不见客进来”。记者从项目建议书上看到，四川省和中国铁路总公司分别出资90%和10%，共同组建川南铁路公司，作为业主负责项目建设和经营管理。四川省出资部分由铁路过境的地方政府以及四川省铁路投资集团、四川路桥公司共同完成。而按照最初设想，川南城际铁路的融资不设门槛，没有比例约束，完全向社会资本开放，社会资本甚至可以完全控股。
国内一家知名的民营企业老总告诉本刊记者，敞开铁路项目大门向社会资本开放，并不代表民企一定会来。民企投资任何项目包括铁路是会算回报账的，而投资每条铁路项目的回报率也能算得出来，并且影响投资回报率的因素很多，若投入与产出不成比例或没有产出，我们是不会投资的。
一位业内人士表示，成本高、回报周期长是民营资本所顾忌的，尤其是短期想通过客票收回投资并盈利难度极高；再就是改革的相关配套措施尚不完善，也是民营资本不敢投资建设铁路的重要原因。说句不好听的话，铁路在运输调度、财务清算等方面的规则都没有完全透明开放，目前可以说是中国铁路总公司说了算。
上海交通大学的相关专家认为，过去铁路的建设、运营、定价都被国有资本和体制包揽，这次川南城际铁路9比1的出资比例也说明，地方政府与中国铁路总公司的联姻使得转变铁路投资运营模式成为了现实。
针对问题出台措施
我国铁路建设的传统融资模式是通过银行贷款和发行债券大量负债来运作的。在原铁道部时期可以利用国家信用从银行获得低息贷款，然而中国铁路总公司企业身份的确立．使得中国铁路在建设方面遇到很多困难，具体表现在：尽管资产优良，但债务负担较重；虽然现金流尚可，但实现盈利较难；尽管需求很旺，但新线建设较难。虽然对铁路建设的投资风险偏小、收益稳健，但是由于铁路建设所需的资金量大、回报周期长，不少投资者都望而却步，这使得铁路建设的融资渠道狭窄、融资成本较高。
中国铁路总公司身份的改变要求其必须按现代企业管理模式运营，必须要考虑企业负债率和利息。显然， 《指导意见》是有的放矢的。《指导意见》明确，社会资本投资的铁路项目符合规定条件的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税，这无疑是一种加快回报的方法。
另外，中国铁路总公司不再要求对项目绝对控股，而是由各方出资人或其授权的出资人代表依法组建铁路建设项目合资公司。项目公司作为铁路建设项目法人，对铁路建设项目的策划、前期工作、资金筹集、建设管理、运输经营、还本付息、资产保值增值全过程负责。
可见， 《指导意见》无疑对民营资本有着巨大的吸引力，项目公司可根据需要依法决策项目建设管理方式，既可委托铁路局或铁路专业管理机构代建，也可由项目公司自行组织建设，充分保证了投资人的权利。
对于合资铁路项目建成后的运输方式， 《指导意见》给出了较大选择空间，可委托铁路运输企业进行运输管理，以发挥铁路运输企业的专业管理优势，提高运输效率；也可由项目公司自管自营，中国铁路总公司在列车运行图编制、运输组织等方面给予支持。很明显，投资人的话语权得到了充分保护，有利于提高民营资本投资的积极性。
现实情况是， 《指导意见》的出台的确促进了民营资本的介入，就在一个月前的8月11日，济青高铁先期工程青阳隧道破土动工，这标志着济青高铁工程建设正式开工。本刊记者获得消息，济青高铁项目由山东省和中国铁路总公司分别出资，是国内第一条由地方为主导投资建设的高速铁路。为缓解济青高铁建设的资金压力，山东省大力开拓融资渠道，先后引进了多家民营企业以及境外投资者。实现了社会资本参与铁路建设的一个好开端。
业内人士认为，当时川南铁路项目相关的可行性、回报率、补偿优惠都没有确定，因此民间资本没有表现出相应的投资热情。另外，川南铁路公司与中国铁路总公司如何结算，如何保障投资人的利益，当地政府也没给民间资本一个明确的答复。显然， 《指导意见》明确了这些问题，有效避免了川南城际铁路融资难的尴尬局面在济青高铁中重演。
市场力促铁路转型
民间资本进入铁路，无非有两个目的：一是通过投资能够实现合理的回报，二是通过参与铁路项目建设能为自身事业开拓新的业务。一般而言，前者较为普遍，后者往往是一些能源企业。
现实中，长大干线铁路的基建部分基本上都是不赚钱的，因此大多数民间资本更愿意进入短途的、货运的线路，如域际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路以及支线铁路。
2014年我国铁路建设取得创纪录的成绩：完成投资8088亿元，新线投运8427公里。有专家预计，2015年我国铁路投资规模会达到8100亿元，而且未来几年我国铁路投资依旧会维持在高位。但是，庞大的资金缺口让中国铁路总公司“喘不过气来”。
本刊记者从中国铁路总公司获得的数据显示，当前我国铁路线路已有11万公里，其中中高速铁路近2万公里，规模居世界第一。然而相对于新兴城市发展和城镇化建设需要而言，目前的路网建设只是初具雏形。在此形势下，融资共同修建铁路会成为一种“新常态”。业界也一致认为，今后我国对铁路建设的力度依然很大，因而在资金方面还存在较大的缺口，社会资本进入铁路发展，是深化铁路投融资体制改革、加快我国铁路建设的重要举措。
此次出台的《指导意见》首次明确非国铁控股合资铁路建设项目拥有“自管自营”的权利，是民营资本进入铁路的一大进步。然而，也有人认为“自管自营”是“在坚持铁路运输统一调度指挥的前提下”。这表明中国铁路总公司仍然把控了调度指挥权，非国铁控股的合资企业根本没有话语权，若与之控股的合资项目或国铁一起竞争的话，实际也处于劣势。
其实，非国铁控股的合资公司为了让自己的线路进入全国铁路运行图，实际上把运营管理权委托给了各地方铁路局，由其去帮助争取进入运行图。随着未来路网密集建成，非控股合资铁路的运营与中国铁路总公司自有线路运营无疑将会正面竞争。而中国铁路总公司掌控统一调度指挥权，无疑是“既当裁判又当运动员”，这种身份优势对于其他竞争对手是不公平的。
事实上，在《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》中，五部委已经要求中国铁路总公司要抓紧完善清算体系，公开清算规则，健全清算平台，并探索建立市场化清算和争议协调、仲裁机制。
业内认为，只有中国铁路总公司自身进行路网分离，形成有效竞争与制衡的市场局面，社会资本投向任何一方或者独立参与竞争，才能获得相对公平的市场环境，这样有保障的市场才能真正吸引社会资本进入铁路建设。
总之，既然中国铁路总公司已经全面开放合资铁路项目建设，那么，中国铁路总公司势必会在列车运行图编制、运输组织等方面给予支持，毕竟细节方面还有待进一步的完善与融合。不过，不难看出，这次铁路开放社会资本是制度改革的一次重要“试水”。今后希望会有更多的社会资本进入铁路，对社会资本实力壮大和铁路发展建设作出更大的贡献。