关键词：有限财政；因地制宜；优化整合；多元参与；完善机制；精准扶持
随着人口老龄化进程的不断加快，养老问题已成为当今社会亟待解决的重大课题。据统计我国居家和社区养老人数已达到96%以上，大力发展社区居家养老服务已成为当前和未来应对人口老年化的必然选择。近年来，国家出台了众多扶持居家和社区养老服务的优惠政策，然而小城市由于经济较落后，政府财力艰难及老年群体支付能力弱，占比最大的社区和居家养老保障体系仍存在明显的短板，现有的财政扶持政策有待完善。
一、小城市开展居家和社区养老服务现状
1.财政补贴有限,投入总量偏小。以我市为例,至2016年底我市共有居家养老(日间照料) 中心145 家，2010-2016年期间获得中央、省、市三级财政补助共1239万元，每个中心年均运营补助仅1.21 万元。按要求建设一个设施完善的服务中心要近百万元；服务供需按20:1配备，全市60 岁以上的老人31.35 万，按23%的服务需求，需服务人员3605人，按月工资600元计算，每年工资开支达2596 万元；另外服务站点的日常运行费用，对空巢老人、特困老人、“三无老人”提供的无偿服务资金巨大。目前投入社区居家养老服务的资金只有少量财政拨款，社会捐献、市场化运作资金不多，居家养老服务投入严重缺乏，工作难以有效开展。
2.财政投入结构失衡,重机构养老，轻居家养老。在有限的地方财力支撑下，政府对占比达90%以上的居家和社区养老投入极为有限。现有的居家养老(日间照料)中心大多是利用社区活动室或单位的闲置用房，向社区老人提供乒乓球、棋牌等少量文娱活动项目；而占比仅百分之几的机构养老由于要建房子、增加床位、政府对每家养老机构动辄投入数百万或上千万元不等，资源配置失衡。
3.相关的保障机制和市场运行机制尚未形成。当前居家养老最突出的服务需求是高龄独居老人日间照料服务、失能老人的康复护理与上门医疗服务、普通老人的医疗保健服务，但是养老和医疗未能有效融合，缺乏财力统筹和资源有效配置；小城市老年群体支付能力弱，社区居家养老服务收益不多、护理行业风险大，加之长期医疗护理保险机制、风险规避机制还未健全，有效扶持政策欠缺，导致社会资本不愿进驻居家养老服务行业。
4.服务队伍建设投入少，缺乏有效参与居家养老服务的激励机制。社区提供的许多服务都是结合社区志愿者来开展的，服务人员大多是大龄下岗失业人员，其业务技能只能应对一些生活料理和家政服务。目前我市仅对机构养老服务人员、少数待就业人员进行养老护理培训，还未大规模针对社会人员开展养老技能培训，专业人员严重匮乏，提供的养老服务层次低、质量不高；由于缺乏有效参与激励机制，服务队伍流失严重，缺乏持续性和稳定性。
综合以上问题，小城市开展居家养老服务面临的困境是：居民购买力弱，投入少需求大，财政扶持有限，配套机制欠缺。因此我们在扶持社区居家养老服务体系时，不能生搬硬套，分任务强行开展，应因地制宜，灵活推进。根据实际情况，实行有限财政责任托底，政府、社会、市场合理分工，支持与引导相结合，构建与当地经济实力相适应、满足老年人实际服务需求的财政扶持体系。
二、应对策略
1.统筹规划资金来源，建立大财政全面支撑系统。财政、社保、民政、发改委、国土局应加强联系互动，建立联系会议和信息沟通制度。养老服务财政性资金包括财政、福利彩票公益金、养老、医疗基金，财政部门应牵头做好四大口径资金的年度预算和归口管理，将支持社区居家养老服务资金纳入一般性财政专项预算；建立财政投入稳定增长机制，根据老年人口的不断增长和未来财政能力，做好居家养老服务中长期规划，以便合理运用财政资金。
2.整合资源，减少重复投资。在政府有限财力支撑下，投资养老服务体系建设应实行精准扶持政策，减少对机构养老建设的投入，大力扶持居家和社区养老模式。一是摒弃“撒胡椒面式”的财政投入，整合相关资金，集中使用，提高财政资金使用效益。如综合运用福利彩票公益金、土地公益金、基本建设投资、服务业发展引导资金等，不断加大对居家和社区养老服务建设的投入；二是优化资源整合。对相邻较近、规模较小的几家社区，可由街道整合辖区内公共服务资源，集中投入，组建一个设施完备、功能齐全的照料中心，实现服务资源和设施共享。
3.拓宽渠道，加大投入。鼓励多元力量参与，市场化运作，发挥财政资金引导作用，多渠道解决居家养老服务资金问题。如通过PPP合作方式，吸引大量民间资本进入居家和社区养老服务体系，在社区内建设运营居家养老服务网点、社区综合服务设施、兴办多种养老服务，满足老年人多层次多样化需求。这种公私合作模式既能减轻财政预算压力，更有效地估算和控制成本，又能改善社区居家养老服务质量。
4.完善市场运行机制和相关激励和保障机制。一是建立统一共享的居家养老服务网络平台，提供生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等适合老年人的服务项目；二是大力扶持社会服务机构参与社区居家养老。新建小区应把居家养老综合服务设施纳入公建配套建设项目。老城区加快居家养老服务设施改造，政府逐步退出养老服务运营，采取“公建民营”、“民办公助”、“购买服务”“股权合作”等模式将居家和社区养老服务设施交由市场和社会组织运营和管理。三是积极推进“医养融合”发展，建立居家养老服务中心(站)与社区卫生机构对口联系制度，整合医疗、康复、养老和护理资源，为社区居家老人提供便利的医养服务；鼓励社会资本利用医疗资源进驻街道社区。举办小型护理院、老年人医院和康复医院，并将其纳入城乡基本医疗保险定点范围；四是探索建设护理保险制度。仿效日本、德国等发达国家建立政府补贴、保险缴费、使用者负担三源合一的筹资保险机制，为失能老人提供基础养老护理；五是建立风险防范机制。民政部门利用福彩公益金为社区居家养老服务组织和老年人部分出资，鼓励投保居家养老服务机构责任险、老年人意外伤害保险，为社区居家养老服务保驾护航。
5.加大居家养老服务队伍建设投入，建立有效激励机制。政府应加大培训力度，扩大培训范围，对愿意从事养老服务的社会人员进行技能培训，对长期从事社区居家养老服务并取得相应职业资格的人员，由政府发给岗位津贴；鼓励志愿者和社会工作者持续提供居家和社区养老服务，给予他们一定的费用补助，如交通、误餐补助等；为保证养老服务队伍的持续性和稳定性，充分发挥居民自治力量，建议利用政府信用担保，实行“养老服务时间货币化储蓄制度”，采取以劳计酬的方式进行记账储蓄。参与者的年龄可以不限，提供的服务方式也可不限。只要在统一的居家养老服务网络平台上注册，提供自己的特长、身份证明、家庭住址、可提供的服务方式，经有关部门审核后即可进行统一安排。服务方式可为老人提供上门生活照料、为老年大学传授知识、日间照料中心提供照护服务、家庭医生等，这些服务以相应的市场价计算并作为养老金的补充进入辅助登记系统入账，将来可为自已或家人承兑相应价值的养老服务，形成“我为人人、人人为我”互帮互助的社会氛围，只要肯付出就有回报，大家都能安享晚年。