一、研究背景
自20世纪，美国部分企业采用全面预算管理模式，最大限度的利用资源，实现了战略目标与预算管理有效结合，随之，欧美大中型企业开始普遍采用预算管理模式。全面预算管理已经成为21世纪企业内部控制体系中核心内容之一。我国经营性国有资产规模较大，中国国有企业产值约占国有经济总量的45%，他们在带动国民经济发展中扮演重要角色。随着中国经济体制改革，不论是大型国有企业，还是中小型国有企业都已经成为自负盈亏的主体，他们面临着同行激烈竞争及复杂内外部环境。目前，企业之间竞争已从传统模式转变为企业核心竞争力之间竞争。2000年，为了实现国有企业大踏步，国家经贸委把“推行全面预算管理”写入《关于国有大中型企业建立现代企业制度和加强企业管理的规范意见》中。随后，为了进一步规范国有企业全面预算管理实施，颁布了《中央企业财务预算管理暂行办法》，标志着国有资本经营预算进入规范化管理时期。目前，中央企业及各省市国有大中型企业相继实施面预算管理，已经取得一定成绩，但是在国有企业推行全面管理过程中有喜有忧。
二、国有企业全面预算管理相关理论
（一）国有企业全面预算管理的组织体系
一般国有企业预算管理组织体系如图1所示，它包括董事会、总经理、预算咨询机构、预算办事机构等组织机构，协调各部门、各责任主体共同参与，根据企业整体战略目标编制与执行预算。值得注意的是，并不是所有的国有企业预算管理组织体系都很完善，尤其是中小型国有企业，中小型国有企业预算组织体系不一定有预算管理委员会和预算办公室。
（二）国有企业全面预算管理的构建内容
1.业务预算。国有企业业务预算规划企业主营业务和非主营业务方面预算，与企业日常生产经营活动息息相关，诸如：分析用户的需求特点；分析未来一段时间内生产费用、销售费用、原材料费用等各种费用；预测企业产品占市场份额；企业在行业市场产品占有率；主营业务发展方向及新产品研发需求、新产品市场开拓及广告宣传费用等。
2.财务预算。国有企业财务预算以货币作为基本计量单位，是对未来一定时段内企业所有经营活动全面反映，诸如：财务人员对公司在未来某段时间内现金流流量、管理费用、生产成本、财务状况等进行预算。国有企业业务预算与财务预算两者关系紧密，财务预算需要以业务预算作为预算基础，同时业务预算编制与执行会受到财务预算约束与监督。
3.专项预算。国有企业专项预算管理主要包括以下三种：一是资本预算管理，诸如：投资资本额度、投资方案、投资方向等；二是一次性专门业务预算，它往往与企业投资、筹资等活动密切相关，诸如：资金筹措、运用预算、交纳税金与发放股利等方面预算。三是研究开发预算，比如高科技产业国有企业，他们在新技术前期研发方面投入费用会较高
（三）国有企业全面预算管理的特点
1.战略目标制定的特殊性。国有企业属于全体人民所有，国有企业战略目标是惠民，最终实现全体人民的根本利益，有助于提高人民的生活水平和生活质量，因此，国有企业战略目标需要将社会责任和自身局部利益有机统一，在实现国有企业经济利益同时，实现全体人民的根本利益。
2.预算目标确定的特殊性。我国国有企业涉及人们吃、穿、住、用、行等各个方面，甚至有的关系到国计民生，因此，国有企业的预算目标需要充分考虑到人们日常需要，涉及很多非财务指标，而不像私营企业侧重于经济效益、盈利能力等方面。
3.预算管理考评、奖惩体系的特殊性。国有企业的董事、监事和高级管理人员基本是由相关政府部门进行委派，他们不是持有该企业多数股份的股东。因此，国有企业预算监督管理、预算考评、薪酬和奖惩需要根据其社会责任权重进行制定，预算考评不能仅仅以其为企业创造多大价值、企业盈利有多寡，需要考虑他们为人们创造了多大价值，国有企业具有全民所有制特殊性质。
三、国有企业全面预算管理存在问题分析
（一）预算编制权利过于集中，沟通较少
国有企业企业预算编制权利过于集中，主要体现在以下两个方面：一是预算管理委员会在预算编制时，主要由预算管理委员会和各责任部门参与，普通员工参与度很低，很多普通职员认为预算编制是高层管理人员的事，与他们没有多少关系，基本没有积极参与预算编制过程。二在预算编制过程中，上下级部门沟通严重不足。一般是以自上而下模式进行编制，下级多以服从上级命令为主，不利于充分调动各个参股、控股和独资公司预算编制与执行积极性。与此同时，由于缺少上下级部门充分沟通，预算目标编制准确性方面还有待于改善，因此，国有企业需要更加专业的专门进行预算管理的部门，科学编制预算，制定合理预算目标。
（二）预算控制缺失，预算控制效率低下
国有企业在预算执行和控制过程中，主要出现以下情况：一预算管理委员会对预算执行机构的预算执行情况没有进行全程动态跟踪，对其预算管控力度、时效性与全面性有待于加强；二是预算管理委员会未对执行过程中出现的问题进行及时地分析，并采取相应措施，及时进行调整。此外，个别预算调整需要根据按照程序和流程进行审批。
预算控制分为事前、事中和事后控制，国有企业预算管理侧重于事中和事后控制，忽略了预算事前控制。主要体现在以下方面：一是国有企业各项费用以事后控制为主，实际控制效果有待于加强。部门费用主要有办公费、保险费、差旅费、业务招待费、福利费、交通费、会议费、质量费、咨询费、宣传费、劳务费、税金等。事后控制还容易导致业务不受控，报销及时性差，预算对标数据价值降低。二是专项费用预算差异性的产生就是由于各部门没有合理地进行资源的配置。从年度的预算数和实际数来看，有的部门并没有把专项费用利用彻底，资源配置不合理。
（三）预算管理执行不到位，控制不严格
1.预算执行不到位，预算松弛现象较为严重。国有企业往往侧重于预算编制，忽略了预算执行。提供了预算报告分析，但没有分析实际数据与预算数据的偏差及成因。若是国有企业不提供预算报告并分析数据存在偏差较大的原因，预算执行将不会到位，其他与预算相关工作难以如期进展。与此同时，国有企业全面预算管理事中和事后控制力度很弱。相较一般的企业，国有企业的预算松弛现象较为严重。国有企业的产权代理人是国家，但是国家与真正的企业股东相比并没有剩余索取权，也不会因为企业亏损而承受相应的损失，这样的话预算管理执行缺乏实质性的动力，容易导致企业进行预算管理过程中出现预算松弛的现象，预算实施过程中更没有实质性的精力去进行严格控制以提高企业经营管理能力。
2.权责关系界定模糊，影响预算实施效果。国有企业法律意义上的所有者是空洞模糊、界限不分明的，在一定程度上影响到全面预算管理效果，主要体现在以下方面：一是大型国有企业总部权利比较集中，子公司权利较少，尤其是全资及控股子公司，在某些情况下，会以牺牲子公司利益为代价，同时加大了子公司预算执行、分析与管理的难度。二是在实施预算管理过程中，多以历史指标作为预算分析主要数据，忽视对外部市场环境对其预算管理产生影响，导致部分预算指标难以和外部环境分析相匹配，加大预算执行控制的难度。与此同时，全面预算管理在进行预算执行结果分析时，侧重财务业绩指标和主营业务业绩指标，忽视非财务指标及非主营业务指标，它们对于企业战略目标有一定影响，影响到企业长远战略目标实现。
（四）预算考评考核重视程度不足，缺乏有效考评及监督机制
对预算执行考评定位认知有错误理解，例如：他们侧重于看考评运营管理模式，没有根据当地社会发展真实状况进行合理、科学定位考评目标。部分人员为了考评而考评，仅仅是为了完成上级交代任务，而不是改良自我工作态度、方法等等，致使考核流于形式，诸如：目标考核层次和维度描述的不够具体，存在泛化现象、比较模糊，很难进行准确评估；考核指标也缺乏可比性与针对性，导致无法准确判断各个责任单位的工作效率及质量，容易导致努力干好人员未必能够得到较高考核成绩，这会严重影响到部分员工的工作积极性和主动性；考核侧重于对任务指标完成程度考核，忽略了对绩效考核的工作人员的考核，尤其是绩效考核小组考核，容易导致考核结果不公平。
预算执行监督评价以高层管理人员为主，缺少第三方力量及普通员工监督的参与。预算执行监督评价以事后为主，事前预防不够。进行集中监督评价，而不是在平时加强监督、考核，督促他们及时预算考核目标，注重预算考核目标完成质量。监督体制还不健全，评估的方法程序不合理，其预算考评程序包括公开绩效评估方案、实施步骤、实施方式、监督者、评估结果的公布等多个环节，任何一个环节缺一不可，都可能会或多或少影响到评估结果，甚至会严重影响到评估结果公正。
四、优化国有企业全面预算管理措施
（一）以业务预算为基础设置预算项目，完善指标体系
国有企业需要根据公司长期、中期及短期战略目标，结合其主营业务及非主营业务市场动态发展趋向，以此设置各种预算项目，将业务活动预算编制与财务体系的会计科目相匹配。从企业主营业务、投资业务等等多角度来设置预算项目，可以有效实现预算体系与财务系统口径有机统一。
细化业务预算指标，完善指标体系。首先，细化国有企业销售成本、固定资产损耗、管理费用等预算指标，将其各种资源实现最大价值发挥。其次，进一步深入研究企业收入与成本、费用与利润之间的关系，有助于比较准确了解其成本与利润直接比例是否合理，是否存在需要改进地方。最后，在前者研究基础之上建立企业预算定额标准，在集团内部及各个子公司推行标准成本管理。
（二）积极应用更先进的预算方法，提升预算编制水平
1.采取“滚动预算”方法。国有企业可采用“滚动预算”方法，有助于企业根据市场波动进行预算编制，提高预算准确性与及时性，主要体现以下三个方面：一是“滚动预算”有助于提高企业预算的准确性，可以避免市场环境、国家政策等外部环境变化，导致各项预算指标编制不科学。二是可以提高层管理人员决策水平。三是可以帮助企业实现长远战略目标与日常管理有机结合，有助于各级预算执行单位从长远战略目标出发，合理规划其生产经营活动。
2.积极运用“零基预算”方法。可以采用“零基预算”方法，2-3年进行一次零基预算，同时结合增量预算方法，可以结合增量预算方法和“零基预算”方法优点，尽量减少零基预算带来的繁重工作量。企业将预算起点归零，预算管理委员会对每项预算支出的必要性进行客观分析，诸如：对预算项目进行成本产生效益进行科学分析，分析该项目预算所需人力、物力和财力是否在合理范畴。
（三）加强预算执行信息的沟通，健全预算考评与奖惩机制
企业预算执行效果与其内部控制环境优劣成正比，国有企业内部需要定期进行预算执行效果、预算执行过程出现问题等进行交流，并提出解决措施。国有企业财务部门与各预算管理部门需要定期或者不定期进行交流，当基层责任预算单位遇到预算执行难题时，需要形成书面报告，及时向上一级预算管理部门汇报相关情况，请求上级管理部门提出相应处理意见。第—论文网WWW.dylw.neT代写商业银行论文
同时，加强考核关键指标考核比重。部门绩效考核各项指标与公司整体经营分解指标挂钩，充分体现业绩至上、企业经济效益与部门经营业绩相结合的原则。一是加强各部门营收指标考核比重。二是经营管理类考核指标，诸如：科研、技术、设施设备的维护保养、人员流失、培训情况、部门间沟通协调等。此外，加大第三方评价的权重积极鼓励和引导预算管理委员会及财务部门以外的第三方参与到绩效考核中，逐步加大第三方主体在目标考核中比重。