文/胡绍雨
【摘要】自上世纪80 年代以来，税务机关和学术界对个体工商税收征管进行了探讨，但由于指导思想和最终目的不明确，误认为个体工商户税收征管就是“以票管税”、“惟票定税”，从而造成确定户数难、税款征收难、职权行使到位难和日常管理难。本文从个体工商户税收征管的现状入手，分析了当前个体工商户税收征管中存在的主要问题、困境及原因，并提出了相应的对策。
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关键词 个体工商户；税收征管；问题；对策
【基金项目】国家社会科学2010 重大招标项目(10zd&038)、博士后科学基金面上资助项目(2013M542231)、湖北省教育厅2012 人文社科项目（2012G419） 的阶段性成果。
【作者简介】胡绍雨，中山大学岭南学院博士后，中南财经政法大学武汉学院副教授，研究方向：公共经济、社会保障、财税理论。
一、引言
完善个体工商户的税收征管工作，一直是税务工作者积极探索和追求完善的老话题。近几年，按照国家税务总局提出的科学化、精细化的税收征管工作新要求，税务机关不断完善税收管理员制度，加大对个体户税收管理的力度，取得了一定成效，但由于个体工商业户自身利益驱动的特殊性和税务部门征管手段滞后等诸多原因，在基层税收工作中，个体工商户的税收管理始终是一个难点。
二、我国个体工商户税收征管现状及问题
（一） 个体工商户税收征管现状
我国个体工商户的发展主要在改革开放以后。
1988年全国人大七届一次会议肯定了个体私营经济的合法地位，个体私营经济开始起步并慢慢发展起来。1992年至2003年，邓小平南巡讲话鼓励经济发展，放宽政策，使得个体经济快速发展起来。这一时期国家还对个体工商户提供了一系列优惠政策，使得个体经济蓬勃发展。税收收入中个体工商户的贡献逐渐增加，民营经济也越来越多元化。
（二） 个体工商户税收征管问题
1.个体户纳税户数难掌握。由于个体业户一般具有零星、分散、规模比较小、遍布城乡各地、监管难度大的特点，个体工商户中有相当部分是无证经营，特别是在管理薄弱的区域（城乡结合部及边远乡村） 这一状况较多。部分有证经营者在领取营业执照后未办理税务登记证，在日常的个体税收征管工作中对无证经营户、有营业执照未办理税务登记和变更经营地址不变更税务登记证的经营户，还不能及时有效地管理起来。
2.纳税定额难以准确核定。个体工商户绝大多数没有设置健全的经营账簿，没有完整的经营资料，有相当部分没有固定的经营场所，经营业务大部分不填开发票，购进商品和原材料不索取凭证，有的经营时断时续。即使有账簿，大都有账外经营现象，许多不能如实申报经营收入。在这种情况下，对多数个体经营户只能采取定期定额的征税办法。但是，由于缺乏计算依据，给确定纳税定额造成很多困难，存在定额核定与实际经营情况不符的现象。虽然采取了《个体户计算机核定定额管理办法》，但由于难以采集到准确的数据，仍然无法核定税收定额。
3.纳税申报难规范。由于个体税源分散，达到起征点应征的税额较少，以征管质量考核标准衡量，部分有证个体工商户的纳税申报率和税款入库率偏低，有些无证经营户的主动申报纳税率更低，这是个体工商户税收管理中的一大难点。特别是未达起征点的业户，当达到征起点后按照规定应如实申报营业额，但实际上连续几个月的营业额超过起征点后，税务机关就必须调整定额，个体户为了逃避纳税不愿意主动申报纳税。
4.纳税情况难检查。在日常征管中对个体工商户的纳税情况进行税务稽查困难重重。一是缺乏经营资料，查核缺乏依据，或者经营资料不齐全，查核依据不足。二是经营活动不规范，在经营场所难以掌握其全部进销存和生产经营情况，进入居所或其他地方检查又没有相应的法律依据。有的业户一旦得知税务稽查信息，很快就会将生产经营的大宗产品、商品进行转移，致使稽查人员难以了解真实经营情况。三是现金交易多且开具发票少，无法查核其真实的经营额。四是多头开设银行账户，难以通过银行查核其业务往来情况。
5.使用发票难管理。由于大多数个体工商户经营活动不规范，在发票的使用管理上存在问题较多。一是填开发票不规范，项目填写不齐全，不按顺序填开，有的拆本使用。二是使用不合法凭证的现象时有发生。三是虚开发票或“大头小尾”填开发票。四是为他人代开发票。五是普通发票比销制度不完善。比销制度不够完善主要表现为使用时限没有明确规定。
6.税收管理员有畏难情绪。个体工商业户税收管理工作繁琐、复杂、具体，需要做很多宣传辅导、说服解释工作，这都需要税收管理员认真落实。但撤销一些税务分局后，分管范围更大，往往一个税收管理员要负责几十户甚至几百户的个体户的税收，因此，一些基层税收管理员就产生了畏难情绪，工作责任心不够强，对个体户采取走马观花式的粗放型管理，加上提高个体双定户的税收起征点，大部分个体户的每月定额都未达起征点，有时税收管理员只关注起征点以上的业户，对起征点以下业户疏于管理，出现失管漏管的现象。
三、个体工商户税收征管主要影响因素
（一） 体制因素
2007年《个体工商户税收定期定额征收管理办法》颁布以来，取得了明显的效果，但税务机关在税收征管过程中仍存在一些问题。一方面定额核定与调整存在着较大的随意性。在操作定额上凭印象、走关系，人为因素较多，有些纳税人还采用假停歇业来偷逃税款，导致大量税款流失。另一方面定额只注重规定不重实际，许多地方采用双定户标准化管理系统进行机内定额。一些纳税人所处的地段等级虽然差，但实际经营规模、所发生的经营额不亚于地段等级较好的纳税人，而税务管理人员只按照机内生成定额数进行核定，评议人员又未掌握第一手资料，导致定额偏低，缺乏实用性。
（二） 组织因素
1.税收征管技术手段缺乏创新。一方面，受税收法制建设滞后的影响，个体税收在征管中存在的问题长期得不到及时有效解决，加上个体工商户数量与日俱增，使得个体税收征管中存在的问题日益积累。另一方面，由于各级税务部门对个体税收重视力度不够，对个体税收征管发展目标缺乏长远的科学规划，加之对个体工商户发展规律缺乏系统性、前瞻性的研究，落后的、粗放式的个体税收征管办法已远远不能适应个体税收征管的现实需要。
此外，没有形成竞争的激励机制。
2.税务部门与其他职能部门协调力度不够。
（l） 登记信息不能共享。首先，个体工商户办理营业执照后，很多个体工商户并没有办理税务登记证，此类个体工商户便成了漏征漏管户。其次，税务登记由国税、地税税务登记部门各自负责受理。
（2） 行政效率低下。在资料相同的情况下，对相同的办证资料工商部门需要一定时间进行审核，国税、地税分别进行审核，分别录入不同的征管信息系统，再分别打印出相同的税务登记证件，很多工作都是简单重复性的劳动，极大地降低了办事的效率，从而增加了工作量及其成本。
（3） 行业、注册类型等重要指标不完全一致。就当前来讲，无论工商、国税、地税，在受理办理登记后，录入征管信息系统时都需要对纳税人行业、注册类型等指标进行鉴别和确认。由于税务人员的业务水平、理解等方面的原因，对同一纳税人行业、注册类型认定可能不一致，在这种情况下，给三方核查户籍、税源统计以及税源分析等工作带来极大的隐患。
3.对违法行为处罚不力。对个体工商户偷逃税
等违法行为打击不力，虽然《征管法》经几次修改，但有些地方不好操作，如扣押货物金额较大的好办，一旦找拍卖公司拍卖对扣押较小的个体户的货物拍卖公司不一定接纳，因为金额较小拍卖的款项还不足以弥补手续费用。虽然《征管法》提到可变卖，但没有明确规定，由谁变卖，怎么变卖。与此同时，对个体税收的稽查往往只限于群众检举的个体工商户，很少从堵塞税收漏洞、整顿税收秩序、公平税收负担的角度去主动查处个体工商户的偷逃税行为。同时，对有违法行为的个体工商户处罚力度不够，在管理不到位的情况下，处罚之后没有有效的管理，处罚也起不到应有的作用。另一方面，个体工商户流动性强，往往采取“打一枪换一个地方”的做法，执法人员很难找到个体工商户，有些案件只能不了了之。
4.税务部门与其他职能部门协调不够。如果个体户的经营情况发生变化，一旦国税、地税对其销售额做出必要的调整时存在误差，就会造成同一个体户在纳税时出现两种不同的销售数额的情况，这不仅不便于个体户纳税，也会给征收工作带来不良影响。
（三） 个体因素
1.税务机关工作人员的认识偏差。由于我国税收征管总体上以监控为主，重管理、轻服务，纳税服务观念淡薄。受传统税收征管理念的影响，税务机关纳税服务意识匮乏，加上纳税人的维权意识和纳税意识较为淡薄，从立法、执法到司法税务机关凌驾于纳税人之上。此外，不同部门重复性的检查，令纳税人重复报送各种资料数据，不计纳税成本，最终的结果是纳税人的抵触情绪不仅没能得到有效化解，而且征管成本也居高不下，这种日益积累的恶性循环也会给税务人员的工作造成极大影响。但长期以来，受计划经济体制的影响，税务部门一直是以管理者的身份出现，更多的是强调对纳税人监督和管理，重在稽查，把为纳税人服务放在次要位置，并没有将其看作是必须履行的义务和责任。
2.个体工商户纳税意识淡薄。个体户的纳税意识淡薄，部分个体业主对纳税仍抱侥幸心理，对建账持观望态度，有的个体户不记账，少记账；有的没有及时申报，没有足额申报；有的则千方百计地偷逃税款，躲避征管。同时，税务机关在宣传税法过程中存在重形式轻效果的现象，税收宣传工作没有深入到具体的纳税人，许多纳税人法制观念并没有真正得到提高。
四、解决个体工商户税收征管问题的对策
（一） 宣传与管理并重，增强纳税意识
解决个体户征管难的问题，提高纳税意识是最好的办法。因此，要加大税收宣传力度，不断增强个体户的纳税意识。纳税人自觉如实申报纳税了，征管问题也就解决了。同时，要不断加大管理力度。按现行税法规定，个体工商户有明确的纳税起征点，这对安排下岗工人再就业和解决合法经营者的最低生活起着积极作用。现在下岗再就业和复转军人自主创业较多，很多人对税法优惠政策不清楚，千篇一律认为是免税的，这就牵扯到我们税法的宣传和管理员在日常工作中的宣传。要让纳税人知道哪些是应该交税的哪些是免税的，使政策更加透明更加清晰，减少与纳税人的矛盾。在专业的市场进行税法宣传，采取集中专业市场宣传，针对征收难度大和税法意识淡薄的地区宣传。
（二） 健全征管制度，促进规范管理
对个体工商户必须提供的纳税资料要做出严格规定。为了便于检查考核个体工商户纳税申报资料的真实性，对账簿不健全、不规范的个体工商户应尽量督促建立进货登记簿或者销售（收入） 登记簿。根据国家税务总局2006年12月7日局务会审查通过的《个体工商户建账管理暂行办法》的规定督促建立账簿，为达到《办法》规定的个体工商户特别是领票户进一步要求建立账簿。对一些品牌店、专卖店实行建账征收的方式。一些品牌专卖店因其进货渠道单一，容易实施检查，因此建账征收对其触动会比较大。比如酒类总代理、电动车行业、服装专卖店、空调、电器销售行业、油漆、地板销售行业等。在抓好准期申报和准期入库的基础上，对经营规模相同但申报销售额明显的异常户要有计划地转入评估环节，力求征足收齐，对有偷抗税行为的要及时移送稽查部门查处，必要时对典型案例进行适时曝光，从而起到打击一个教育一片的效果，维护税法的严肃性。
（三） 加强发票管理，严格把好关口
要健全对个体工商户的发票管理制度。根据以票管税的要求，加强对发票的管理也是堵漏的方式方法。一是在发票领购使用方面，严格防止业户领购发票丢失和失控，防止不按规定填开发票问题的发生。二是在取得发票方面，应明确规定购进货物、接受服务，除向农业生产者购进农业产品外，均应向销售方取得发票，应取得发票而未取得发票的，除按违反发票管理规定予以处罚外，还应补缴销售方应缴未缴的税款。三是发票领购的数量，主管税务机关要根据实际情况进行限制，原则上不能超过一个月，并要求做到按月进行核销，方便税务机关及时了解掌握纳税人用票情况，促进个体工商户税收征管制度的完善。对未达到起征点的纳税人现在采取的是税务部门代开发票，5000元以上到税务管理部门领取填写《代开发票申请审批表》，由税收管理员填写意见经主管领导批准方予以代开，但是现在有很多纳税人采取每天开票金额不超过200元每天代开的方法，既加大了工作量又不利于税源管理部门的管理。在我们的综合管理软件中有累计金额，但是大量的工作让代开岗位也会无暇参看累计金额，从而使一些纳税人逃避了缴纳税款的义务，增大了代开窗口的业务量，对于这个问题我们的发票是一式三联，一般将发票联和记账联同时交给纳税人，而纳税人却并未用记账联作为自己的记账凭证，我们可以将记账联由税源管理部门管理放入“一户式”管理档案袋，作为管理员查账依据（在综合管理软件中也可以查看代开发票信息，但是由于人员少和管户较多不能做到一月将未达起征点个体工商户的开票信息查看），或者要求代开发票的管户必须将发票记账联进行粘贴作为记账依据。四是加大对企业所得税检查中白字据入账的检查力度，对企业未取得正式发票而购进的所有货物，根据所购货物总值按适用所得税税率征收企业所得税。五是加大对个体工商户之间代开普通发票的打击力度。
（四） 结合征管实际，完善定期定额办法
1.实行最低行业起点营业额核定法。最低行业起点营业额核定方法是税务机关根据当地不同的实际情况，分别按照不同的行业、不同路段、不同规模对“双定”户进行分类和分等级，统一制定“双定”营业额的起点标准（最低标准）。除特殊情况外，主管税务机关在对具体业户核定营业额时，依照业户所处的经营行业、路段、规模所对应的最低标准作为核定的尺度，核定营业额只能高于最低标准，但不能低于最低标准。对于跨行业经营的业户，其适用的行业最低标准就高不就低。考虑到“双定”户经营情况往往有很大差别，主管税务机关根据实际情况，在核定营业额时，可以酌情调整核定起点营业额。
2.明确个体工商户发票使用与纳税定额的关系。按照规定纳税人有使用发票的权利，同时也有依法执行税收管理规定的义务，凡使用发票的个体户都应根据发票销售额来确定核定税额，连续3个月发票销售额超过定额的必须调整其定额。
3.规范个体户计算机核定定额的程序。个体户计算机核定定额的关键是数据来源的真实与否，为了确保采集数据真实、准确，必须严格按照规定程序来进行。税务机关应制定调查项目，设定调查表，深入纳税户调查数据时应该2人以上。纳税人应提供有关证明材料，调查确定数据须经征纳双方签名。应由相关人员组成专门的评定小组对数据进行评定，评定后认定数据与业户实际情况有较大差距的，应另派一组人员重新调查，经评定小组确认后数据进入计算机核定税额。
（五） 加强部门协作，共同管理
在实际操作中很难按照《征管法》的要求同工商、公安等部门联合执法，对个体工商户进行查封或者扣押货物时出现的人员较少、执法尺度难以掌握和各征收单位出现的具有执法资格人员较少的问题，可以采取由主管单位牵头，相关科室配合集中整治，做到在现场办公和税法宣传，起到处理一户治理一方的效果，体现税法的强制性。
（六） 加强业务培训，全面提高税收管理员的综合素质
税收管理员监控的重心之一是重点税源监控，这对税收管理员的业务技能水平有较高的要求。而目前一些基层征收单位认为个体户税收不是重点税源，忽视了对个体户税收管理员的业务培训，造成对个体户税收管理不到位和计算机应用等方面存在明显的不适应。因此，要通过各种专业知识的培训，增强个体户税收管理员的业务技能和工作责任心，使他们热爱税收、服务税收，为税收事业尽职尽责。
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（责任编辑：华明）