蒋凯
摘要：高等教育分权是过去20-30年间许多国家实施的一项教育政策，已经成为一种高等教育管理改革趋势。高等教育分权包括政府向高校分权与政府内部从中央向地方分权，其中最重要的是在政府与高校之间进行合理的权力配置，使高校获得充分的自主权。实践表明，在高等教育分权过程中存在一些并没有得到解决的悖论，主要体现为政府仍然保持强势地位，高校普遍没有获得更大的自主权，分权并不必然带来高等教育质量和效率的提高。
关键词：高等教育分权；高等教育集权；高校自主权
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2014）01-0019-07
基金项目：国家社会科学基金（教育学）国家青年基金课题，“全球化背景下的高等教育政策变迁：发展中国家的视野”，项目编号：CIA060074；教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目，项目编号：NCET-08-0028。
收稿日期：2013-10-05
作者简介：蒋凯（1973- ），男，湖南湘阴人，教育学博士，北京大学教育学院副教授，从事比较高等教育、高等教育原理、教育基本理论研究；北京，100871。
高等教育分权已经成为一种国际流行的高等教育管理改革趋势，20世纪80年代以来中国在推进高等教育分权方面走过了曲折的发展道路。高等教育分权中的一些基本理论问题有待澄清，积累的主要国际经验值得总结。本文阐述高等教育分权的涵义、类型与实践，重点从高等教育分权过程中的政府地位、高校自主权、教育质量和效率三个方面分析其中的主要悖论。
一、高等教育分权的涵义、类型与实践
英国著名教育家、原剑桥大学校长阿什比（Eric Ashby）在《科技发达时代的大学教育》（AdApting Universities to A TechnologicAl Society）一书中写道：“大学的兴旺与否，取决于其内部由谁控制。”［1］ 实际上，大学是否兴旺发达，不但取决于其内部由谁控制而且取决于是谁在从外部控制大学。大学由谁控制，是一个涉及权力来源的问题。权力无处不在，在高等教育领域存在各种形式和各种等级的权力。一般而言，高等教育权力或学术权力从低到高分布于六个层次：第一层次为系或讲座、研究所，它们是主要的运行单位；第二层次为学院或学部，它们由几个运行单位结合而成；第三层次为大学或作为独立实体机构的学院；第四层次为多校区的学术管理组织，如多校区大学；第五层次为州、省一级政府；第六层次为中央政府，包括行政、立法和司法机构。在拥有高等教育权力的六个层次的组织中，第四至六级层次为各种行政管理实体，被称为学术权力的“上层结构”。［2］
在高等教育权力问题上，权力的来源十分重要，权力的配置也同样重要。大学内部由谁控制以及谁从外部控制大学，涉及的是高等教育的权力来源问题；高等教育权力在不同层级之间的分配，则属于高等教育权力的配置问题。
分权（decentrAlizAtion）又称分权化，与集权（centrAlizAtion）相对应。分权是一个政治学概念，20世纪60年代初以后在政治学和行政学界开始有较多的探讨［3］536-566，后来逐渐受到其他学科学者的关注。一些学者先后对教育分权的概念进行了界定。布朗（D.J. Brown）指出，教育分权是指权力从较高的管理层转移到较低的组织层。［4］汉森（E. MArk HAnson）认为，教育分权指决策权威、责任和任务在组织之间从较高的层次转向较低的层次的转移。［5］112 在卡诺依（MArtin CArnoy）看来，教育分权则是指将更多的教育决策权下放给地方或学校。［6］4 参考上述定义，可以将高等教育分权理解为高等教育权力从较高的层次转向较低的层次。高等教育分权包括两个向度，一是政府向高校分权，二是在政府内部从中央向地方分权。
分权是一个复杂的过程，包括多种类型。整体而言，从功能与空间的维度进行划分，分权包括职能分权（functionAl decentrAlizAtion）与地域分权（territoriAl decentrAlizAtion）两种主要类型。教育领域同样存在这两种类型的分权。［7］204-228
职能分权是指在平行运行当局之间权力分配的分散。例如，2007年英国教育与技能部（DfES）分成儿童、学校与家庭部（DCSF）和创新、大学与技能部（DIUS）两个部，属于职能分权。政府与民间举办高等教育的松散管理也属于职能分权。地域分权是指政府权力从较高层次向较低层次的转移，例如从国家、州（省）、多校区大学向大学（学院）、学部（学院）、系（讲座、研究所）的转移。
地域分权包括三种类型：权力分散（deconcentrAtion）；权力委托（delegAtion）；权力下放（devolution）。权力分散典型地指在组织内部的任务和工作而不是权威的转移。权力委托包括决策权威从高层单位向低层单位的转移，但在委托单位的仔细考虑后权威有可能被收回。权力下放指将权威向独立运作的自治单位的转移，也指下级单位可以在不事先征求意见的条件下采取行动。［7］204-228 英国高等教育质量保障署（QuAlity AssurAnce Agency，简称QAA）从高等教育资助委员会（Higher EducAtion Funding Council，简称HEFC）中独立出来，专门负责管理高等教育质量保障工作，就属于高等教育权力分散；中国教育部高等教育司负责高校教学评估的机构从高等教育司独立出来，成立作为教育部下属事业单位的高等教育教学评估中心，也属于权力分散。在权力委托形式的分权中，委托体制内的权力基本上仍掌握在上级部门，只是上级部门将权力“借”给了下级部门；下级部门如不按规则行事，权力就会被收回。与权力分散和权力委托相比，权力下放是地域分权中分权程度最高的一种类型。
早在20世纪60年代，美国政治学家、行政学家费斯勒（JAmes Fesler）就指出“分权”是一个有着丰富的理论和经验意义的术语，既指静态事实也指动态过程，既包括理想类型也包括渐进变化，但语言上的缺陷往往导致人们将集权与分权相对立。他还指出，在看待分权上要避免极端的观点。［3］536-566 按照这种理解，高等教育分权是相对而言的，既没有纯粹的集权，也没有纯粹的分权。事实上，典型的教育分权制国家，如美国，在高等教育管理中也有集权，近年来联邦政府进一步加大了对高等教育的介入；典型的教育集权制国家，如法国，在高等教育管理中也有分权，在1968年改革中政府赋予高校以更大的自主权。由于分权和集权各有优势，几乎所有国家在高等教育管理中都采取了“混合型权威”，也就是采取集权权威与分权权威的结合。
20世纪80年代以来，分权成为一种流行的政府改革形式，在许多国家的多个公共部门推行开来。90年代后期，世界银行与四十多个国家合作，推动这些国家的教育分权。［5］127 受其他公共部门改革和国际组织的影响，高等教育分权也受到许多国家的欢迎，成为许多发达国家和发展中国家较广泛采用的一项教育政策。一些传统上的教育集权国家，如日本、法国、俄罗斯、荷兰等国，在高等教育的某些方面实施了不同程度的分权。即便是传统上主要依靠市场力量、地方权威和学术人员自治来控制和协调高等教育的美国，也存在一些不可否认的分权趋势，即许多州将决策权从州高层移向州低层或多校区系统。［8］161 戴尔（Roger DAle）指出，在全球化背景下政府与教育的关系发生了重构，政府对教育的监管从管理（AdministrAtion）转向治理（governAnce），一般采取的两种主要治理方式是分权和民营化（privAtizAtion）。［9］273-282 在推进高等教育分权的国家中，荷兰、日本堪称典型。20世纪80年代中期以来荷兰政府引入“远程控制”方式以管理大学，扩大大学自主权，日本则在90年代酝酿、21世纪初正式实施国立大学法人化改革。
蒋凯：高等教育分权的悖论20世纪80年代以来，我国在推进高等教育分权方面走过了曲折的发展道路。鉴于教育管理权限过于集中，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出“当前高等教育体制改革的关键是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同社会各方面的联系。”［10］25年后，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》进一步要求“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制。以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。”［11］ 我国新一轮高等教育分权与政府部门“简政放权、转变职能、管理创新”的理念和政策是相契合的。
从理论上说，在高等教育分权过程中，高校和地方政府获得了比过去更多的决策权。相应地，政府特别是中央政府管理高等教育的权力削弱了，高校办学自主权增强了，高等教育质量和效率会获得提高。但是，许多国家的实践表明，在高等教育分权过程中存在一些并没有得到解决的悖论，主要体现为政府在高等教育管理中仍然保持强势地位，高校普遍没有获得更大的自主权，分权并不必然带来高等教育质量和效率的提高。
二、高等教育分权过程中的政府地位
从字面上看，分权意味着政府将更多的权力赋予高校，以及中央政府将更多的高等教育权力分配给地方。由于高校和地方政府获得了比过去更多的权力，政府特别是中央政府的权力就会相应地下降。据此，有研究者认为在高等教育分权过程中政府的权力削弱了，将其称为政府“撤退”（retreAt）或“衰退”（decline）。这种观点与极端全球主义者的政府观是一致的，后者认为随着全球化的深入发展，国家正在失去控制和权威。［12］ 高等教育权力“政府撤退论”的一个理论依据是，集权与分权二元分割，它们互为反向运动，两个过程不可能同时发生。［13］11
在高等教育分权过程中，政府的权力是否必然受到削弱？分权之后，政府如何协调和控制高等教育？政府在高等教育管理中处于一个什么样的地位？对这些问题的回答，要结合一些代表性国家的高等教育实践进行分析。
20世纪80年代中后期，西欧国家如英国、法国、荷兰、瑞典、德国等国政府实行财政紧缩政策，启动了不同形式和不同程度的高等教育分权，高校在经费使用、招生、课程等方面获得了比过去更多的自主权。在这一过程中，政府是否将权力实质性地下放给了高校，政府又如何保持其既有的强势地位？英国学者尼夫（Guy NeAve）对上述国家的比较研究揭示，在所谓的高等教育分权过程中，政府的力量并没有削弱，评估型政府（evAluAtive stAte）兴起成为高等教育政策改革的核心。通过各种形式的评估，政府进行远程控制，能够保证本国高等教育朝政府预期的方向发展。尼夫还指出，评估型政府的兴起，既有可能推动分权高等教育系统的集权，也有可能给集权高等教育系统带来更灵活的体制和更多的分权。［13］11 80年代中期以来荷兰的高等教育分权经验表明，大学的自主权有所增加，但政府的权威没有任何削弱，反而能通过绩效资助、质量评估、认证等方式加强对大学办学的引导。特别是进入21世纪以来，荷兰政府在对大学的教学拨款上实施“绩效资助模式”，在科研资助上加大竞争性拨款的力度，设立了负责评估高等教育质量评估体系的程序和产出的高等教育督导署（InspectorAte for Higher EducAtion），建立了国家高等教育认证体系，并且将高等教育质量评估和认证同资助紧密结合起来。［14］899-918在日本国立大学法人化过程中，文部科学省一直处于主导地位。政府保留了核心的管理权，对大学获得的公共经费进行严格的监督，通过外部评估保持其对大学的强制性监管功能。虽然文部科学省的管理方式变得比过去较为间接化，但是监管的力度并没有削弱。法人化改革前，国立大学在管理和财政上的自主权比较有限，但享有比较大的学术自由。在法人化改革过程中，政府建立了外部评估制度。有学者担心，在政府通过所辖机构组织的评估的背后，隐藏了政府利用间接干预方式对大学的管理自主权进行约束并且限制教学和科研自由的风险。［15］ 从这方面看，日本政府在管理大学中的地位不但没有下降反而得到了加强。
20世纪80年代初开始，美国一些州推动公立高等教育治理的分权，也就是将决策权从州高层移向州低层或多校区系统。在这个过程中，人们可以看到州决策权威的放松管制、分权和权力下放，以及更多的决策从州政府转向地方政府和高校。但是，在这一“分权”过程中州政府普遍加强了对高校的广泛控制，设计新的财政激励方式，建立报告制度（reporting systems），加强问责（AccountAbility），这些可以看做是高等教育权力向政府的集中。［8］165-167
高等教育分权过程充满了矛盾，分权与集权相互交织。即便是在分权趋势比集权趋势更明显的一些国家的教育改革中，政府并没有从教育领域撤退，发生变化了的只是政府工作的性质。正如惠迪（Geoff Whitty）所指出的，政府在教育中的角色发生了变化，从自己承担大多数工作转向决定在哪里工作和由谁来工作。［16］ 其他一些学者发现，在以分权化、市场化、民营化为重点的教育治理改革中，政府在教育中的作用实际上加强了而不是削弱了。［9］273-282 一系列比较教育研究也揭示，虽然分权通常被视为一种中央政府的撤退形式，但是它实际上是一种加强中央对外围的控制而不是给基层政府赋予更大决策权的机制。在分权政策下，政府作为监管者和整体上服务协调者的角色得到了加强而不是削弱。［17］ 政府采取多种管理形式，通过建立各种规范框架、机制或评估制度、质量保障制度，对高等教育实进行“遥控”。在分权过程中，政府采取的核心政策是评估。在一些实施高等教育分权的国家和地区，政府通过评估重新夺回或加强了对高等教育政策的话语权。
三、高等教育分权过程中的高校自主权
高校自主权又称院校自治（institutionAl Autonomy）、大学自治或学术自治（AcAdemic Autonomy），包括程序自治（procedurAl Autonomy）与实质自治（substAntiAl Autonomy）两种形式。如果一所学院或大学要有效地界定其目标并且选择或发现实现其目标的方法，它就必须具有充分的自主权。［18］69 教育学史学者帕金斯（HArold Perkins）指出：“从中世纪大学到20世纪的大学，自治或自我管理一直是高等教育机构的思想体系中的一个重要成分。”［19］ 院校自治是西方高校的传统，也是高校的核心价值观之一。学术自治与学术自由、学术中立的首字母均为A，它们在西方并称为大学的三大核心价值观，即3A原则。
鉴于高校自主权或院校自治是如此的重要，1966年阿什比和安德森（MAry Anderson）对院校自治的要素做出了经典阐释。根据他们的理解，院校具有六种权力或自由：（1）免于政府的非学术干预的自由；（2）进行自己认为的适当资金分配的自由；（3）聘任教师并决定其工作条件的自由；（4）选择学生的自由；（5）设计和传输课程的自由；（6）设定标准和决定评估方法的自由。［20］ 沿用这一框架，泰特（MAlcolm Tight）提出了院校自治的六个维度：院校管理；财政控制；教师聘任；招生；课程；评估。［21］ 虽然院校自治很重要，但是从来没有完全的院校自治，原因在于院校不可能在资金上自足，它们总是要从外界获得资源。事实上，完全院校自治不但不现实而且有害。“教学和科研在成为完全自治的活动或受到严厉监督的时候，它们都会受到损害”。［22］
为什么高校需要自主权？著名社会学家布迪厄（Pierre Bourdieu）指出，高等教育场域（filed of higher educAtion）是一种拥有高度自主权的场域，自主权使得大学的习性（hAbitus）、文化和价值形式成为可能，并且保护了高等教育场域中最有价值的资本即学术资本（AcAdemic cApitAl）和科学资本（scientific cApitAl）。［23］ 根据布迪厄的观点，大学自治不只是大学的自我管理，它还是大学发展独特生活方式的能力；如果大学失去了决定自身事务的权力，而是变成跟随他人的议事日程，那就是最糟糕的事情。［24］ 在斯密德林（FrAnk A. Schmidtlein ）和伯达尔（Robert O. BerdAhl）看来，学习和研究都是微妙的过程，有着巨大的个体差异；由于学习与研究二者的错综复杂性和不可预测性，如果一所高校要有效地运作，就需要具备高度的自由，以理智地限制外力的介入和控制。［18］69 组织理论家埃兹欧尼（AmitAi Etzioni）从组织权威的角度对这个问题进行了解释。他将组织权威分为专业性较弱的组织权威与专业性较强的组织权威。在专业性较弱的组织中，存在明显的权力等级，权力高者控制和协调权力低者；在主要由专业人员组成的组织中，创造基本上是个体的，只能在很有限的范围内被上级协调和控制，给予专业人员自治是保证有效的专业工作所必需的，专业人员对自己的良知负责。［25］ 由于这两类组织的权威不同，其管理原则也就不同。高校是主要由专业人员组成的组织，需要拥有较大的自主权，无论是政府对高校还是高校对学术人员的控制都不能过于严格。
按照上述逻辑，高等教育分权最核心的应当是政府向高校分权，赋予高校以充分的或比以往更大的办学自主权。但是，从有关国家高等教育分权的实践看，只有少数国家如荷兰的大学扩大了办学自主权，多数国家高校的办学自主权并没有明显的变化。从内容上看，高校在经费使用、教师聘任、招生、课程方面获得了更多的权力，但是政府保留了核心权力。在许多国家，与其说政府是在下放权力，不如说政府是在下放责任特别是财政责任。并且，在原本属于高校的评估权中，最主要的权力转移到了政府或政府所辖机构的手中。例如，在分权过程中，荷兰政府成立了高等教育督导署，负责评估高等教育质量评估体系的程序和产出；日本政府通过外部评估管理大学，国立大学法人须向政府管辖的国立大学法人评估委员会和独立行政法人评估委员会提交规划实施报告书，向前一个委员会提交年度报告书，并接受其中期评估。评估是问责的主要形式，有学者认为政府加强教育问责可以看做是一种教育集权。鉴于美国许多州存在着州政府向高校分权的趋势但在分权过程中州政府又普遍加强了问责，他们认为这种分权不能算真正的分权，因而将其加上了引号。［8］161克拉克（Burton R. ClArk）对世界各地高等教育的长时段观察表明，不断强化的问责制使高等教育界屈从于官僚控制，削弱了高校自主权。［26］ 还有一些研究者发现，当前高校一方面被给予了更多的“自主权”，另一方面在质量保障和问责制的名义下受到了严格的监管。［27］ 2010年7月对日本广岛大学（HiroshimA University）120余名管理人员和教师所做问卷调查的结果显示，绝大多数受调查人员认为国立大学法人自主权的变化主要体现在对职员管理和考核上（87%）以及决策机构上（72%），半数以上的回答是在财务管理和法人化（64%）和行政程序方面（53%），相比而言在学术课程以及招生和学生管理等方面的变化并不显著。［28］23 可以说，在高等教育分权过程中，高校获得了更多的企业意义上自主权（表现为政府要求高校承担更多的财政责任，允许高校在一定程度上扩大财政自主权），但是失去了更多的学术意义上自主权。
四、高等教育分权过程中的质量和效率
虽然许多国家高等教育分权的主要目的是为了将财政责任下放，缓解政府的财政紧张，但是不可否认，增强高校的灵活性从而提高高等教育的质量和效率也是分权的重要目的。日本国立大学法人化改革就包括了增进大学运作的合理化和效率化，提高效率和绩效的目的。其他国家一般也都将提高高等教育质量和效率纳入分权的目的之中。
在分权对高等教育质量和效率的影响方面，国际上现有的证据和研究还比较零散。荷兰政府从20世纪80年代中期开始对大学实施“远程控制”政策，赋予大学以更多的自主权。数据显示，1992年以来荷兰的生均高等教育成本下降了40%，但研究生数量翻了一番，学位论文数量增加了两倍；与此同时，荷兰科学家在国际科技界的表现不断提升，特别是在全球国际论文发表排名中有所提前，1999年乌得勒支大学两位教授获得诺贝尔物理奖。据此，有学者认为荷兰高等教育分权增强了大学的活力，提高了教育质量和效率。［14］899-918 如果从在更少成本的条件下却大大提高了就读和毕业研究生的数量以及国际科技论文发表排名位序提前来看，荷兰的高等教育效率的确得到了提高。但是，乌得勒支大学（Utrecht University）两位教授获得诺贝尔科学奖并不能说明该国高等教育或科研质量就得到了提高。获奖本身不能仅仅归功于大学自主权的扩大，并且在扩大自主权之前荷兰大学在获得诺贝尔科学奖方面表现同样突出，甚至更加卓越，莱顿大学（Leiden University）、乌得勒支大学、阿姆斯特丹大学（ University of AmsterdAm）在历史上均获得多项诺贝尔科学奖。根据日本国立大学财务经营中心2006年对所有国立大学校长的问卷调查，大多数（70%以上）国立大学校长对法人化改革的效果持肯定态度，而认为法人化增进了国立大学管理运营合理化和效率化的校长却不到40%。［28］22 大多数国立大学校长对法人化对于增进国立大学管理运营合理化和效率化这一点持保留态度，从一个方面反映了国立大学法人化改革还没有起到增进大学管理运营合理化和效率化的效果。日本国立大学财务经营中心的调查主要考察法人化改革对大学自主权、个性化、效率的影响，还没有深入到法人化改革对高等教育质量影响的维度中去。
与基础教育相比，高等教育的质量和效率更加难以衡量，因为高等教育是涉及多个层次和教学、科研、社会服务等多种类型的活动，并且有关分权对高等教育质量和效率影响的研究还很少。国外关于基础教育分权对质量和效率影响的研究，对于认识高等教育分权对质量和效率的影响具有一定的启示意义。在国际上，判断分权对基础教育效率的影响一般采用成本这个指标，而判断分权对基础教育质量的影响一般采用学生学业成绩这个指标。研究表明，虽然将高度科层化、集权教育系统的管理和财政分权会给教育带来更多的创新和更高的效率，但是很少有证据表明教育质量提高了。［6］53 也就是说，即便是分权提高了基础教育的效率，也不能说明它提高了基础教育的质量。拉丁美洲国家基础教育分权的经验表明，分权和学校自治可能有效，但是仅当增加教育投入和增强中央技术支持时才有效。这反过来说明，教育分权要取得成效并非是无条件的，分权并不必然带来教育质量和效率的提高。正如卡诺依在研究全球化对教育改革的影响后所指出的，教育分权要取得效果必须有中央权威的系统努力，“更多的自主权会自动产生教育改进这一广为接受的假设，并没有实践依据”。［6］56
教育分权本身并不不然是好事，它有利有弊，并且与教育集权一样各自在某些领域有效，在某些领域无效。教育集权与教育分权相辅相成，二者之间保持适当的张力才能促进教育的发展。政府要实现通过分权提高高等教育质量和效率的目的，就必须提供充分的财政支持和必要的其他支持。在政府下放财政责任、减轻财政负担的同时使高等教育质量和效率获得提高，是一种比较理想主义的预期，在实践中有很大的难度。分权能够促进竞争，从而提高质量的新自由主义教育分权论，目前还没有获得充分的证据。
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（责任编辑 曾山金）