【内容提要】教师教育的发展依赖于教师教育政策的不断调整和创新。20世纪90年代以来，我国教师教育在不断创新的教师教育政策引导下取得了瞩目的成就：教师教育体系由独立封闭转向灵活开放、教师教育层次不断提升、教师专业化不断发展、教师教育人才培养模式不断创新。未来十年是我国教师教育转型与发展的关键时期，面临着来自经济、社会、教育等方面迅猛发展的多种挑战，为此，必须构建具有中国特色的混合型教师教育体系，建立现代教师教育制度，创新教师教育内容、课程及教师培养模式，完善教师培训制度，加强教师培养与培训一体化，转变政府管理教师教育的方式，切实关注高校教师的发展，推进我国教师教育事业的可持续发展。
【关 键 词】教师教育/政策创新/中国特色/教师教育体系/现代教师教育制度
【作者简介】檀慧玲，北京师范大学发展委员会，博士后；王晶晶，开明出版社编辑(北京 100875)。
自1897年清朝政府在上海创建南洋公学师范学院以来，我国教师教育历经百余年，从无到有、从不完备到逐渐成熟。尤其是20世纪90年代以来的一系列改革措施推动了我国教育事业的繁荣发展，教师教育也经历着快速的变革与发展。在此过程中，教师教育政策决定并推动着我国教师教育的步伐和走向。21世纪是一个创新的时代，未来十年是我国教师教育改革发展的关键期，进一步推进我国教师教育事业的持续发展，有赖于进一步的政策创新。
一、教师教育发展与政策创新的关系
教育政策可以简单地定义为：“一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则。”[1]教育政策对于一国整个教育事业的发展具有极为重要的意义。首先，从教育政策的定义可以知道，教育政策本质上是一种政治措施，它是“教育领域乃至社会领域中社会政治和教育政治活动的形式和结果，教育政策活动是社会政治行为在教育领域中的集中体现”[2]，在现代社会，国家或政党通过教育政策活动来规定、引导教育发展的方向和步伐。其次，教育政策活动的过程实际上是对教育资源进行配置及对教育领域内的各种关系进行调节的过程。教育资源是教育发展必不可少的要素，而资源如何配置、利益如何调整，依赖于国家政策的制定与执行。再次，现代社会的教育权掌握在国家手中，教育成为一项由国家支持的公共事业，国家通过“规定全面的教育政策和目标、制定教育发展规划和计划、筹措教育经费和分配教育资源、编写和审定教科书、审批和设置教育教学机构等等来控制教育活动”[3]，进而实现教育的发展。
教育政策的目的在于引导教育的不断发展，这就意味着要不断对原有的不适应或阻碍教育进一步发展的因素进行改革，确立合理想、合目的、合规律的未来教育的发展方向与目标，并为实现这一目标进行合理的制度设计与途径安排，它要求教育政策本身需要不断的发展与创新，以适应社会、经济等变化对教育发展提出的要求。具体来讲，教育发展对于教育政策创新的需求主要表现在以下几个方面：首先，教育发展目标的创新性。教育的发展要求有明确合理的目标，这一目标较之原有目标必然具有更新、更高的要求。而教育发展目标的确立实际上是一种政策行为，通过合法性或合法化程序确立的教育发展目标即是政策目标，它必须具有一定创新性。其次，新的教育发展目标确立以后，为实现这一目标必然要求有更好的教育资源保障，这就意味着对教育资源要进行新的调整与组合，这种新的调整与组合又要求得到政策的确认与支持，因而也是对政策创新的需求。再次，教育的发展是持续不断的过程，在教育发展的过程中会不断遇到新的问题与新的矛盾，其中不少问题会提到政策层面并成为政策性问题，面对新问题、新矛盾也需要有新的政策解决方案。从更广泛的层面上看，教育发展需要构建更良好的政策环境，这种政策环境应更加民主、开放，因而也更加激励发展、创新的氛围与特征。综上所述，教育发展与教育政策的创新有着本质的联系，教育发展必然要求教育政策的创新，而教育政策的创新又紧紧指向教育的发展。[4]
教师教育是我国教育事业的重要组成部分，教师教育的改革与发展同样需要教育政策的引导，教师教育的持续发展也要求教师教育政策不断创新。
二、改革开放以来我国教师教育的历史发展与政策创新
我国师范教育自产生以来便因受到外界环境的不断干扰而步履维艰。改革开放以来，随着我国基础教育事业的恢复与发展，各级各类师范院校得以恢复和重建。尤其是20世纪90年代以来，国家通过一系列促进教师教育改革与发展的政策和法律法规及其他纲领性文件，保障和推动了教师教育在法制轨道上不断前进，促进了教师教育的改革与发展，推动了中国特色教师教育的实践探索，在教师教育体系转型、教师教育层次提升、教师专业化发展、教师教育人才培养模式创新等方面取得了显著成效。
(一)教师教育体系由独立封闭转向灵活开放
新中国成立后，以前苏联师范教育模式为借鉴，我国逐步建立起了独立定向的师范教育体系，为基础教育培养了大批师资，为教育事业的发展做出了重要贡献。随着我国市场经济体制的建立与完善、人力资源调节的市场化、义务教育的普及、素质教育及新课改的推进，基础教育教师需求从量的满足转向质的提高，传统的教师教育体系也表现出独立封闭的弊端，培养的教师学术性较低、缺乏竞争意识，难以适应我国基础教育发展的需要。为了顺应经济社会及教育发展的新形势，我国及时调整教师教育发展策略，通过一系列政策创新引导教师教育体系由独立转向开放。1996年，国家教委颁布《关于师范教育改革和发展的若干意见》，指出要“健全和完善以独立设置的各级各类师范院校为主体，非师范类院校共同参与，培养与培训相沟通的师范教育体系”，[5]指明了师范教育改革的方向。1999年颁布的《关于师范学校布局结构调整的几点意见》又指出：“从我国国情出发，坚持独立设置师范院校主体作用，同时进一步拓宽中小学教师来源渠道，鼓励一批高水平综合大学参与培养中小学教师”。[6]1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，为了适应全面推行素质教育对高质量教师队伍的要求，“要加强和改革师范教育，大力提高师资培养质量。调整师范学校的层次和布局，鼓励综合性高等学校和非师范类高等学校参与培养、培训中小学教师的工作，探索在有条件的综合性高等学校中试办师范学院。”[7]这一决定颁布之后，我国教师教育体系的开放化进程进入快速发展阶段。此后，在2001年《关于基础教育改革与发展的决定》、2002年《关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》、2004年《2003-2007年教育振兴行动计划》及2007年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》等国家教育发展的纲领性文件中都不断强调变革教师教育体系的重要性，从法律与政策上明确了“构建开放灵活的教师教育体系”的改革发展目标，确立了“形成以师范院校为主体，综合性高等学校及其他非师范类高等院校共同参与的灵活开放的教师教育体系”的教师教育发展的基本政策。这些政策的出台和实施，明确了新时期我国教师教育改革创新与发展的基本思路与战略取向，构成了我国开放性教师教育体系的合法性基础。
(二)教师教育结构调整和层次提升
长期以来，我国师范教育体系由中师(幼师)-师专-师范大学(学院)三个层次构成，分别负责培养小学(幼儿园)、初中和高中师资。应该说，这一结构在一段时间内是符合我国国民教育水准较低、基础教育规模庞大、教师缺口大基本国情的。然而，改革开放以来，随着九年义务教育的普及，人们受教育程度不断提高，我国教师学历水平低、师范学校教师培养目标低、师范教育结构重心偏低的问题日渐凸显，调整师范教育结构、提高教师教育层次成为教师教育发展的必然趋势。在1999年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》中，针对我国教师学历水平较低的情况，提出要开展对现有的中小学校长与专任教师的全员培训和继续教育，争取“2010年前后，具备条件的地区力争使小学和初中专任教师的学历分别提升到专科和本科层次，经济发达地区高中专任教师和校长中获硕士学位者应达到一定比例”[8]。2001国务院《关于基础教育改革与发展的决定》正式提出：“推进师范教育结构调整，逐步实现三级师范向二级师范过渡。有条件的地区要培养具有专科学历的小学教师和具有本科学历的初中教师，逐步提高高中教师学历，扩大教育硕士的培养规模和招生范围。”[9]在这些政策的推动下，我国中等师范学校合理收缩并逐渐淡出教师教育体系，高师本科院校逐渐增加，研究生学历的教师培养规模日渐扩大。目前，我国大多数地区基本完成从三级师范向二级师范的过渡，部分条件具备的经济发达地区已转向一级师范的过渡。教师教育体系调整及层次提升政策的创新意义，不仅在于使得我国教师队伍的学历水平和专业水平有所提升，促进教师队伍整体素质的提高，更在于它优化了我国师范学校结构，推动了21世纪我国教师教育事业的持续发展。
(三)教师资格制度的建立
教师资格制度是国家对教师实行的一种特定的职业许可制度，它规定着国家对从事教育教学人员的资格、学历、能力等的基本要求，是提升教师素质，实现教师专业化的重要保障。教师资格制度在我国的建立是教育教育政策创新的又一大体现。
在教师资格制度建立之前，我国教师管理较为混乱，教师水平参差不齐，教师入职资格缺乏统一标准，教师职业的专业性没有受到重视。随着教师教育理论的发展和我国教师教育体系向开放性的转变，教师资格法制化逐渐成为教师专业化建设的重要一环。1986年《中华人民共和国义务教育法》第十三条规定，“国家建立教师资格考核制度，对合格教师颁发资格证书”，由此建立起国家实行教师资格制度的法律依据。而教师资格制度的正式确立，是在1993年《中华人民共和国教师法》对取得教师资格的标准和条件、申请认定程序、资格考试、在职教师资格认定、确认教师资格的机构及教师资格丧失的条件等做出详细规定之后。1995年，《中华人民共和国教育法》再次以法律形式明确规定了国家实行教师资格制度，同年12月，国务院颁布《教师资格条例》及《教师资格认定过渡办法》，对教师资格认定做出了操作性的规定，并开展对在职教师的资格认定工作。2000年，教育部在总结教师资格过渡工作和面向社会认定教师资格的试点工作经验的基础上，研究制定了《〈教师资格条例〉实施办法》，面向全国实施教师资格制度。
教师资格制度的建立和完善，是我国师范教育百年发展历程中的一个重要进步，体现了我国教师教育制度的不断创新与发展。它从严把教师队伍“入口关”、面向整个社会吸引优秀人才从教、促进教师来源多样化等方面保障了教师队伍的整体素质，加快了我国教师教育体系的开放化进程，是促进教师任用与管理科学化、规范化、法治化的重要制度保障。同时，实施教师资格制度也有利于推动教师专业化和提高教师地位，实现教师队伍素质和教育质量提高的良性循环。
(四)教师教育人才培养模式创新
进入21世纪，随着知识经济进程加快和教师专业化程度提高，要求教师不再仅仅是现成理论知识的接受者、传播者，还必须是知识及教育活动的反思者、研究者和创造者。而且教师不仅要掌握基本的教育教学技能，还必须具有广博的学科知识。与此同时，我国基础教育发展从量的满足开始转向对质的提高，素质教育全面实施和新课程全面推进。时代的进步和教育的发展都要求必须提高教师执业标准，革新教师教育人才培养模式的改革。我国教师教育政策及时对这一要求做出反应，通过制定一系列新政策推动了师范院校教师教育人才培养模式的变革。
2001年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中规定，“要制定适应中小学实施素质教育需要的师资培养规格和课程计划，探索新的培养模式，加强教学实践环节，增强师范毕业生的教育教学与终身发展能力。”2002年，《关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》中提出：“加大教师教育专业结构调整力度，继续推进培养模式和课程体系改革，提高培养质量，培养适应全面推进素质教育的新型教师”。此外，教育部还提出要研究制定《教师教育课程标准》，标志着教师教育课程体系改革的展开。在新的政策的推动下，各师范大学纷纷开展教师教育培养模式的探索与创新，形成“3+1”(即在接受一般本科教育时选修教师教育模块课程)、“4+1”(取得本科学历后再到教师教育机构接受专业训练)、“4+2”(从应届本科毕业生中直接招收教育硕士学生)等培养模式。[10]教师教育课程也从传统的“教师教育课程”嵌入“学科专业课程”的设置模式转向二者相对分离的独立设置模式。这一变革顺应了世界教师教育模式的发展趋势，强调教师培养的“学术性”与“师范性”并重，体现了我国教师教育事业的创新性发展。
(五)师范生免费教育政策的回归
20世纪90年代以来，随着我国高校并轨招生、全额收费制的实行以及我国师范教育结构调整，教师教育体系转向开放，师范院校面临一系列生存与发展的问题。一方面，各师范大学(学院)为了增强竞争力，纷纷向综合性大学方向发展，扩大非师范专业招生，这种盲目的综合化导致师范性被淡化；另一方面，受高等学校全额收费，免费师范教育政策取消，教师地位相对较低等因素的影响，近年来报考师范院校的学生人数下降，生源质量也越来越差，教师教育不可避免地面临着被削弱的状况。为了扭转这一局面，国务院、教育部等国家相关部门于2007年重新制定实施师范生免费教育政策，标志着我国教师教育政策的又一次重大创新。
2007年5月，在温家宝总理主持召开的国务院176次常务会议上，通过了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》，同年9月，部属6所师范大学招收第一届免费师范生。这一政策标志着我国师范生免费教育政策的回归，它的创新意义不仅囿于教师教育本身，更对整个教育事业乃至社会公平都具有重大意义。首先，它有利于扭转当前师范教育的颓势，引导师范院校准确定位，突出特色。其次，有利于吸引优质生源报考师范院校，将优秀人才纳入教师队伍，优化教师队伍结构。再次，对于免费师范生“承诺毕业后从事中小学教育十年以上。到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务二年”这一规定，有利于改变当前农村地区优秀教师匮乏的局面，促进义务教育的均衡发展，推进教育公平。此外，以部属6所师范大学为试点进行师范生免费教育，有利于结合各种优质教师教育资源探索新时期师范生培养模式、管理方式等的改革与创新，推进教师教育的改革。总之，师范生免费教育政策的回归，是对教育优先发展战略的落实，是对教师教育在发展教育事业中的战略地位的充分肯定，对于在全社会形成尊师重教的氛围，推动教师教育的改革与创新有着重大意义。
三、未来十年我国教师教育政策创新的趋势
改革开放以来，我国教师教育已取得了显著成就，但面对新形势与新挑战，我国教师教育事业在不同领域上还存在一些亟待解决的问题。例如教师教育体系在开放化的同时，免费师范生政策的实施又体现出回归封闭式的趋势；教师职后培训不够重视，缺乏经费保障，教师培养与培训一体化程度不高；现代教师教育制度尚未形成，教师资格制度不健全，教师教育质量保障机制缺乏；高校教师培养与发展不够重视等。
未来十年是我国教师教育改革发展的关键期，如何深化教师教育改革，打破传统师范教育模式中的阻碍因素，建立顺应全球化、信息化、市场化要求，与经济社会协调发展，适应并引领教育改革和发展需要的、具有中国特色的现代的、成熟的教师教育模式，推动教师教育的持续发展，是我国教师教育政策要进一步研究和加以解决的问题。
(一)在坚持开放型教师教育体系建设的长远目标下，构建具有中国特色的混合型教师教育体系
历史经验表明，教师队伍建设的现实状况决定着一个国家教师教育体系的发展特点。当教师队伍建设的主要矛盾为数量不足时，往往采取封闭型教师培养体系；而当质量问题成为教师队伍建设的主要矛盾时，开放型教师教育体系则能发挥更明显的作用。当前，我国城乡教育还存在巨大差异，城镇学校教师队伍建设面临的主要任务是教师专业素质的整体提高，而农村合格教师数量不足则是制约农村教育发展的重要问题。针对城镇学校教师队伍专业素质的问题我国教师教育的改革与发展要坚持开放化教育培养的道路，将职前与职后、高师院校与中小学结合起来，而为了解决农村教师不足的问题则需要国家制定相应的教育政策进行鼓励、引导。所以，我国教师教育改革与创新必须立足于城乡二元结构和经济社会发展双轨制的现实，把坚持教师教育逐步走向开放的目标与进一步扩大公费师范生培养有机结合，建立一种具有中国特色的混合型教师教育体系。
(二)以培养高素质、专业化的高质量教师为目标，重构我国教师教育发展模式，建立现代教师教育制度
现代教师教育制度是以教师资格证书制度为基础，以现代大学教师培养制度为主体，以教师专业化为核心，以教师专业标准、教师教育机构标准、教师教育课程标准、教师教育质量保障标准为条件的教师教育者应该遵守的一整套行为规则[11]，它是教师教育有效运行并实现其最终培养目标、保障教师教育质量的条件与保证。虽然我国实施教师资格制度已有十余年，但仍旧存在着许多问题。如：教师资格认证标准偏低；缺乏科学、合理的教师资格考试；教师资格终身有效；教师资格认定权限缺乏权威性与规范性等。因此，必须改革以教师数量满足为目标的粗放式的教师教育发展模式，把我国教师教育的重心由应付教师数量短缺转变为保障和不断提高中小学教师的素质和质量。以培养高素质、专业化的高质量教师为目标，重建我国教师教育发展模式。为此，我们必须建立具有中国特色的、面向新的历史时期的我国教师与教师教育标准体系和相应的教师专业化的保障制度，建立现代教师教育制度，全面提高教师教育质量。
首先，建立面向新的历史时期的教师标准和教师专业标准。包括普遍性的教师标准、各级各类学校的教师标准和各学科的教师标准，以及面向新时期的教师素质目标。其次，依据面向新时期的我国教师标准和教师专业标准，建立各级各类学校的多层次的教师资格标准、教学标准和评估标准，建立教师教育机构的资质标准、教师教育的课程鉴定标准、教师教育质量评估标准等。这是培养和管理高素质专业化教师的基本依据。最后，以教师教育质量保障体制为核心建立现代化的教师教育制度。包括：以教师资格标准为指导，建立教师资格证书制度和教师资格再认证制度，实现教师的证书化管理和推进教师终身化的专业发展；以教师教育机构资质标准为指导，建立教师教育机构认证制度，以保障教师教育机构具有符合教师标准和教师专业标准要求的教育品质，适应未来我国教师教育机构多样化的状况；以教师教育课程鉴定标准为指导，建立教师教育课程认证制度，以保障教师职前培养、入职教育和职后培训的质量。
(三)创新教师教育内容、课程及教师培养模式
从世界教师教育发展的历史来看，目前发达国家教师教育培养目标已从技术型教师转向研究型教师；教师教育的训练方式由以知识、技能为中心的被动接受转向以教育教学实践问题为中心的主动参与和反思；教师职业发展性质也由半专业发展到专业化发展；教师教育的师范性与学术性由分离走向整合。[12]面对这种转变趋势，我国教师教育的内容、课程及培养方式也要不断创新。首先，要摒弃原有的教育学、心理学、学科教育的“老三门”模式，代之以观念新、内容丰富、针对性强、学生自由选择度大的课程体系。其次，教师教育的“学术性”与“师范性”要并重，学科课程的学习要与专业课程的学习相结合，强调教师教育专业知识与技能的学习与培养。再次，要改善教师教育的教学方法，注重应用先进的技术手段辅助教学，增加教师教育实践环节，提高教师专业实践能力。总之，要着重从教育理念、思想、教学手段、学科知识更新、教师专业能力提高等方面来培养和培训教师。对于这一任务，需要教师教育政策加以引导和推动，从而以法律或政策的形式保障教师教育课程、培养模式等的创新。
(四)完善教师培训制度，加强教师培养与培训一体化
“教师教育是在终身教育思想指导下，按照教师专业发展的不同阶段，对教师的职前培养、入职教育和在职培训的统称。”[13]虽然早在上世纪90年代末，我国就提出了要建立教师职前培养与职后培训相衔接的一体化教师教育体系，但迄今为止，职前培养与职后培训割裂的状况仍未彻底改善。当前，我国教师职前培养通常由师范学校或大学负责，职后培训则由地方教育学院或教师进修学校负责，二者之间不仅缺乏沟通，且职后培训机构与内容层次明显低于职前培养，难以满足教师专业的终身化发展需要。因此，必须通过制定政策引导教师职前培养与职后培训的双轨制的改革，真正建立起职前与职后相互沟通、相互衔接的一体化的教师教育体系。另外，要特别重视教师职后教育的政府责任，完善教师培训的政府经费投入机制，切实保障教师公用经费的3%-5%用于教师经常性培训。
(五)转变政府职能，实现政府由管理师范院校转变为管理教师教育事业
在市场经济的推动下，政府、市场和学校三者之间的关系发生了深刻变革，体现在教师教育管理方面，就要求政府必须转变职能，对于教师教育的管理应从包办一切的“直接管理”转变为“间接管理”，从管理师范院校转变为管理教师教育事业。
首先，要剥离师范院校与政府主管部门的附属与寄生关系。改变政府直接管理和包办师范院校的状况，实行政府主管部门对所有教师教育机构的全口径的事业管理；赋予师范院校和举办教师教育的机构以更大的办学自主权，使之成为面向社会和市场自主办学的教师教育实体。其次，要转变政府职能。改变政府是唯一的教师教育供给者的状况，使政府由唯一的教师教育的提供者，成为教师教育的管理者、质量评价者和监督者。政府应主要负责制定教师教育的政策、提供质量评价标准和相应的制度安排，对教师教育活动实施全程监管，保障各类教师教育机构之间的公平竞争，对教师教育中的弱势群体如农村教师的教育培训给予保障等。再次，要改革教师教育的投入方式，实行政府拨款、学校自筹、学生缴费的教师培养成本分担机制；对教师继续教育的成本实行政府、教师任职学校和教师本人三方分担机制。实行新教师奖学金制度、教师“培训券”制度，在继续教育方面给予教师个人一定的选择权；同时还要完善教师教育的政策与制度建设。政府要强化其服务意识与责任意识，不断推进教师教育的制度创新和管理创新，建立现代化的教师教育制度和政策支持体系。
(六)关注高校教师发展
长期以来，我国教师教育主要强调为培养培训基础教育教师服务，而高校教师的专业发展则一直受到忽视。目前我国高校教师，特别是高校青年教师的社会地位、生存状况、职业发展等诸多问题令人担忧。[14]高校教师，特别是青年教师是教师专业化发展的关键环节，如何解决这一教师群体的职前、职后教育和培训，提高他们的社会地位，改善他们的生存状态，促进高校教师的个人成长和职业发展，也是未来教师教育政策创新须予以关注的重点领域。
【参考文献】
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[5]国家教育委员会：《关于师范教育改革和发展的若干意见》(1996)，http：//vip. chinalawinfo.com/NewLaw2002/SLC/ SLC. asp? Db= chl&Gid=19668. 2010-4-23。
[6]教育部：《关于师范学校布局结构调整的几点意见》(1999)，http：//www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1999/ 206007199901. html. 2010-4-23。
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[8]教育部：《面向21 世纪教育振兴行动计划》(1999)，http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename=208&infoid= 3337. 2010-4-23。
[9]国务院：《关于基础教育改革与发展的决定》(2001)，http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename= 825&infoid= 7335. 2010-4-23。
[10]梅新林：《聚焦中国教师教育》，中国社会科学出版社2008 年版。
[11]教育部：《关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》(2002)，http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp? tablename= 126&infoid=1006. 2010-4-24。
[12]朱旭东：《我国现代教师教育制度构建》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2007 年第4期。
[13]刘复兴：《我国教师教育的转型与政策导向》，《高等师范教育研究》2002年第4期。
[14]陶学文：《我国高等教育大众化政策实施十年之回顾与反思》，《湖南师范大学教育科学学报》2011年第2期。