【内容提要】长期以来，受公共政策研究思维和视角的局限，教育政策研究多从“精英立场”出发开展研究工作，没有体现出教育政策的特殊性，忽视了教育政策的文化性。而教育政策自身的特点、政策与文化的关系等，为教育政策研究提供了从“精英立场”到“草根情结”转变的必要性和可能性。在现代社会，尤其需要开展具有文化敏感性的教育政策研究工作。
【关 键 词】教育政策研究/精英立场/草根情结/文化敏感性
【作者简介】王平，安徽肥西人，中央民族大学教育学院硕士生，研究方向为教育基本理论、教育哲学。中央民族大学 教育学院，北京 100081
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2010)04-0015-06
一、对两种公共政策研究理论的批判
在公共政策研究中，一直倾向于把政策与政治关联起来，认为政策是政治的产物，政策与政治之间有着高度的关联性和一致性。多元主义和精英主义是两种具有代表性的政策研究和分析理论。
（一）多元主义政策研究理论及其批判
多元主义政策分析理论的代表人物罗伯特·达尔和尼尔森·波斯比对多元主义理论进行了阐释。他们认为尽管权力资源被广泛地分配给社会中的各个团体、集团和个人，但这并不代表民主制度的完善和确立，因为这种权力资源的分配是不均等的。也就是说，并非所有的团体和个人在利益的分配中都具有同样的权力影响力。事实上，权力在一个多元政治系统里具有分散性，各个团体与集团之间的权利分配本质上是由他们所拥有的权力资源决定的。他们把这种权力资源的分配称为“非积累性分配”。
可见多元主义理论强调的政策分析的多元视角，实际上是基于“国家”立场上的，所强调的只是对权力及其民主实现程度的尊重与捍卫。正如施瓦茨曼特所言，“在多元主义作为其起点的一个具有不同利益的现代社会中，人民的权力是通过团体行为，通过政党和压力集团或利益团体的工作实现的。在发达社会中，由于多元利益的存在，社会处于分裂状态，这些团体则分别代表着不同的利益。多元主义对现代社会的利益多元化持褒扬态度，并强调其在社会运作中的作用，与自由主义理论家一样，他们认为现代社会的利益多元化是一种必然的现象，是社会生活中的一种积极因素”。①
多元主义理论对“权力”的高度关注和对“非权力”的忽视也招致了后来巴卡拉克和巴拉兹等人的攻击。他们认为，在对关键性的决策和行为进行研究时，权力因素的影响力固然重要，但这并不能完全替代其他因素对政策的影响。为此，他们举出了一个反例来证明自己的观点，“当A运用自己的能量，去创造或者加强一个社会的政治价值和制度规范，从而限制了政治程序的范围，使只有那些对A相对无害的问题能够列入决策程序加以解决时，A实际上也行使了权力”②。巴卡拉克和巴拉兹因此将以上利用非权力因素来对权力进行行使的行为称为“偏见的动员”。政治价值和制度规范在这种“动员”之中的作用和影响力可见一斑。这就表明，在政策运作过程中，除了利用权力来对政策进行决策影响之外，恐怕还存在着一种非权力方面的“不决策”程序的控制与动员。③而这一点，恰恰是达尔等人的多元主义理论所忽视的部分。此外，巴卡拉克和巴拉兹等还进一步认为，即便是“权力”本身在“决策”中的运作，也不会仅受到来自权力的单方面因素的影响，而是会产生一种“预期反应的方式”。他们还举例说明了这种方式的存在，“也就是说，当一个利益集团由于预期决策者会做出否定的反应，而不进行整合来采取决策行动，或者当决策者自己由于预期关键的政治团体会反对某项决策，因而不采取行动时，预期反应的方式就已经在发挥作用”④。
尽管政策的研究与权力息息相关，但是政策本身并不等于权力的表达，政策运作过程也不完全是按照权力实现与表达的程序来进行的。政策过程中还会受到许多诸如价值观念和意识形态等“非权力性”因素的影响，只不过这些因素的影响是隐蔽的、潜在的罢了。因此，关注权力背后与权力有关或者无关的价值观念、意识形态以及与此相关联的文化传统等因素对政策过程的作用和影响，对于更好地认识政策规范、厘清政策过程、反馈政策效果等都是十分必要的。
（二）精英主义政策研究理论及其批判
19世纪末，莫斯卡等人的研究承认了社会中统治阶层和精英人士的存在。认为，政治精英在社会中占统治地位，他们通过各种方式，如革命、军事等来占有和控制社会资源。“在所有的社会有机体中，一个永恒的倾向和事实是，在所有的社会中，从最初级发展的政治和文明的蒙昧时期，直到最发达和最强大的社会，一直都存在着两个阶级，一个是统治阶级，另一个是被统治阶级。第一个阶级总是人数最少，履行着所有的政治职能，垄断着权力，并享受着权力所带来的好处。而第二个阶级，一个人数更多的阶级，却一直受到第一个阶级的领导和控制。在现代社会，领导和控制的方式，或者是合法的，或者是专横和残暴的。”⑤可见，该理论是建立在对多元主义理论批判的基础之上的，它正视社会中统治阶级和精英的存在，并要求在政策分析过程中看到精英阶层在其中的作用和地位。
此外，就“精英”的定义而言，我们也不应只是把它当成政治精英的代名词。精英实际上是指一种对资源的控制与占有。在一个社会中，谁占有的资源越多，谁对社会资源拥有更大的控制权，那么他（她）就是这个社会的精英。当然，随着现代社会的发展，对于“资源”的定义也越来越宽泛，不仅指有形的经济、政治权力等，而且包括无形的知识、名望、文化等资源。一个社会中的精英，不仅仅是指那些拥有财富和权力的人，也包括拥有知识、威望和文化发言权的人；不仅在国家层面上存在着精英，某个地方和领域内也同样有精英的存在。因此，现代社会中的精英是指代多方面、多层面的。
从这个意义上看，尽管古典精英主义对多元主义提出了批评，但这种批评并不针对其非权力因素的缺失，而是针对其权力的不均等。因此，古典精英主义持有的观点进一步强化了决策分析中的“权力”意识和精英意识，但并没有涉及到决策分析中的非权力因素。
二、教育政策研究“草根情结”的必要性和可能性
长期以来，教育政策研究受到来自以上公共政策研究理论和思维的影响。人们会有意无意地把教育政策等同于公共政策的一种，认为教育政策只不过是公共政策中关于教育部分的政策而已，在本质上与公共政策是一致的。如果从教育政策研究的兴起来看，也的确是这样。最早对教育政策进行研究的不是专门的教育政策学者，而是来自公共政策领域的研究专家。但随着教育科学自身不断发展以及公共政策研究不断深入，人们对教育政策自身有了更加明确的认识。就教育政策的研究而言，不仅要从政治的角度出发，更要从文化的视角切入，才能逐渐认清教育政策研究中的文化影响力，确立与塑造教育政策研究的“草根情结”。
（一）教育政策研究“草根情结”的必要性
在克鲁斯克和杰克逊主编的《公共政策词典》中把教育政策定义为“与人们获取知识和职业技能的过程有关的政府法规和程序。它是一个民族未来智力和科学进步的基础”⑥。一方面，教育政策作为一种政府的法规和程序而存在，与“人们获取知识和职业技能的过程”息息相关；另一方面，教育政策的作用不可忽视，是“民族未来智力和科学进步的基础”。在我国学者的相关研究中，把教育政策界定为“是政府为了解决教育方面的公共问题和实现一定的教育目标，通过决策和计划，对全社会的价值做权威性的分配而采取的一系列行动”⑦。明确指出了教育政策的来源是政府机关，对象是“教育方面的公共问题”，功能是“对社会价值的权威性分配”等。不同的学者根据不同的研究和实际需要，可以界定自己研究中的教育政策。“只要政策的提议者能为他（们）的特殊目的找出一个合理的依据，那么，这样的政策定义就必须被承认”。⑧
在这里，一方面我们可以看到公共政策研究方法和思维在教育政策研究中的显著影响，另一方面，我们又可以立足已有研究，重新认识和思考教育政策。第一，教育政策是公共政策的一部分，是由政府和权力机关进行操作的，带有一般公共政策所具有的普遍特征。第二，教育政策是公共政策中关于教育活动和教育行为的部分，是对教育活动和行为进行指导和规范的。第三，并不是所有的教育活动和行为都需要政策的指导和规范，只是教育活动和行为中所出现的一些公共性的、被政府意识到的、而且认为有必要加以解决的问题。第四，教育政策所要解决的问题不仅是公共经济生活领域中的利益问题，而是公共教育生活领域中的伦理问题；不仅具有功利性，而且具有价值性。第五，教育政策不仅是对教育活动和教育行为之前的期待、指导与规范，而且是对教育活动和行为过程的参与、适应与调整，更是对教育活动和行为结果的反馈、总结与评价。因此，教育政策是一项伴随教育全过程的动态政策系统。一方面，表达了政府和统治者对教育活动与行为的期许；另一方面又不断受到来自社会的、经济的、教育的、文化的因素的影响，处于动态的调整、适应、平衡之中。
教育政策的这种特征客观上要求我们开展“政治”和“文化”双重框架下的教育政策研究工作，特别是注意教育政策研究的文化转向，培养与塑造教育政策研究的“草根情结”。进一步说，就是不仅要把教育政策看成是政治的产物，而且要意识到它作为文化的一部分而存在。
（二）教育政策研究“草根情结”的可能性
开展教育政策的文化研究，树立教育政策研究的文化立场和“草根情结”不仅是教育政策自身特殊性的客观要求，就政策与文化之间的关系而言，要做到这一点，也是有可能的。因为，政治以及与此相关的政策同文化之间的关系不是截然分开和对立的，而是互相关联的。
1.人的存在和活动决定了整个社会结构的整体性
传统意义上，人们习惯于把整个社会分为政治、经济、文化三个部分，并且认为文化是相对独立存在的。例如亚里士多德就认为，“全部生活也可以分为劳作的和闲暇的，或分为战争的与和平的，各种行为则可以分为必需又有用的与高尚的领域”⑨。在他看来，只有文化活动才是闲暇的、和平的和高尚的。文化与政治、经济活动之间有着天然的界限。这一点到文艺复兴时期表现得更为明显。文化自身的自由和独立性受到人们的重视和崇尚，独立的文化地位和文化精神是人们追求与向往的思想乐园。丹尼尔·贝尔也认为，现代文化与经济、政治之间并不存在必然的决定性关系。作为满足人们自我享受需要的文化领域，它是人们进行自我表现和自我满足的“私人空间”，是独立于经济、政治领域之外的。⑩
不可否认，以上划分具有一定道理，但也未免言过其实。事实上，经济、政治和文化之间的关系不是绝对隔离开来的。无论经济系统、政治系统还是文化系统，它们得以存在并一直遵循的游戏规则都要通过社会中的人来完成，人成为一切领域内活动的主体。这样，他（她）就不得不一方面面对来自经济、政治系统的“角色要求”，一方面又要按照自我表现和自我满足的内在需求去追寻文化上的独立与自由。在外在的“角色要求”与内在的“自我满足”之间必然产生冲突与抗争。所以，为了缓和并解决这种冲突，人不得不在文化系统中渗入经济和政治系统的规则。黑格尔认为，每一种文化都在塑造社会中具有决定性的作用，社会结构的发展变化都会受到其“内在精神”的制约和影响；马克思也认为，作为一种意识形态的文化，它永远是以经济为基础的，是经济和政治的反映，文化本身是不能独立的。
2.文化对经济、政治的观念教化和意识渗透
从现代社会的发展情况来看，文化一直处于不断分化和解构之中。以往统一的、整体性的世界观、价值观逐渐分裂瓦解，在各个领域之中都有各自不同的道德、价值标准存在。正如哈贝马斯所言，“自18世纪以来，从这些古老的世界观中遗留下来的问题已经被人安排分类以列入有效性的特殊方面：真理、规范的正义、真实性与美。那时它们被人当作知识问题、公正性与道德问题以及趣味问题来处理，科学语言、道德理论、法理学以及艺术的生产和批评都依次被人们专门设立起来”(11)。
首先，社会整体系统与结构中文化系统与经济、政治系统的关系不是绝对隔离的，文化系统以一种信仰和观念的方式对经济、政治系统产生影响。主要表现为，文化通过自己的教化功能，不断地加强并丰富着人对经济、政治的认识和理解，不断地完善人的心理结构和政治意识，从而推动人们的经济、政治行为的不断成熟和发展。其次，文化通过普遍性的意识渗透对经济、政治产生影响。在现代特别是后现代社会中，文化在不断地被解构、被扩散。文化正在向着多元性的方向发展，文化对经济、政治的影响越来越具有弥散性和普遍性。整个社会不再共享一种价值观和认识世界的信念，被统治阶级也不再必须要信奉统治阶级的价值观和人生信仰。不同的部门、社会阶层都可以有自己的价值信仰和生活模式，文化因此不断扩散化并呈现多元的特征。这现象所带来的结果就是人们在自我实现和自我满足方面的需求得到进一步发展，不仅在文化上可以最大限度地实现“自我”，而且一定程度上有利于调节人们的“社会角色”。它可以使人们通过不断地被唤醒和被解脱，达到内心的满足与和谐，从而弥补了生活和社会行为上的裂缝与矛盾。这种发自内心的解脱与和谐是超越民族、种族、性别和阶级的，因而也是最为牢固的。这是文化的政治实践，也许就是文化的魅力和对经济、社会的作用之所在。
文化一方面具有独立于经济、政治的特征，从而确保了自身的独立性和自主发展的可能性；另一方面，文化又存在着众多与经济、政治联系的方式、途径，从而具备了伸张正义，建立自身在社会经济、政治领域中权威的可能性。正是这种特征以及与经济、政治的关系，成为文化进入社会经济和政治领域的至关重要的前提与基础。与此相关，作为一种与政治有着密切关联的社会活动，政策的政治和行政特征是不言而喻的。在政策的目标、内容以及政策制定、执行和评价过程中，尽管带有很浓厚的政治性色彩，然而，连政治本身都难以避开文化的影响，那么可想而知，政策肯定也是难以逃脱的。在政策目标、政策内容以及整个政策过程中，文化的影响也是客观存在的。而我们要做的，不是忽略这种影响的存在，也不是故意夸大或缩小这种影响的存在，更不能固执地否认文化在其中的影响，而是要以客观的、实事求是的态度面对现实，从而寻求文化与政策恰切的相处、融合之道。
3.政治、政策的“文化性”倾向
首先，政治与政策是密切联系的。我们知道，在现在社会中，政治至少具有两个方面的作用：一是工具性功能，一是规范性功能。政治的工具性功能在于其对社会统治秩序和权威的维护，而政治的规范性功能则体现在它对社会现状的改进与变革，这二者之间是相辅相成的。既要维护现有的社会秩序，保障社会在一定时期内的相对稳定性，以便促进社会的发展和进步；又要适当、适时地进行社会的变革和秩序的改进，达到社会新的进步和完善。而且，无论是政治的工具性功能还是规范性功能，都与统治者一定的政治手段分不开，都需要一定的载体和实现的途径，而其中的很大一部分就是政策。英国政治学者甘布尔关于政治的三层含义的划分中(12)，其中的“秩序的政治”实际上就是与政策有密切的相关性。政治秩序的维护和改革需要一定的措施与途径，而政策就是众多途径中的一个重要方面。从这个意义上说，政策是人类社会为了划分不平等的社会资源，调节社会秩序和维护统治的主要措施。政策无论在性质还是目标以及内容上，都具有强烈的政治意味。而现实当中的政治逐渐地发生着变化，这就不可避免地带来与此相关的政策方面的变化。
其次，政治的文化性倾向决定了政策的文化特征。以现代资本主义社会的发展为例，在各种资本主义社会的宏观政治问题一时难以解决的情况下，它们便寻求文化上的突破与控制，把各种社会的、阶级的需求转化为个人的需求，从而实现对人的本能和内在需求的管理和控制。现代资本主义社会所追求的目标正是通过文化来达到对政治的干预，以文化为突破口，借用文化来麻痹公众，从而隐藏政治上难以解决的困难和危机。特别是经过两个多世纪的努力，现代资本主义已经基本成功地实现了政治的文化性转变，达到了政治的文化性倾向。例如，近年来盛行的环境保护主义、女性主义、性解放运动、多元文化教育等，都是政治文化性倾向的具体表现。
与此相关，内容的文化性倾向，也就必然地要求手段和途径的文化化，这就要求作为重要手段和途径之一的政策也随之变化，逐渐改变以往宏大叙事的政策模式，着眼于具体内容和问题的解决。更进一步说，就是政策要随着政治的变化逐渐向微观政策、生活政策和文化政策转变，实现政策的文化性转向，逐渐建立并实现政策的文化性倾向。
三、教育政策研究文化敏感性论题的初步探讨
纵观整个20世纪西方国家的教育政策，尽管各国的实际情况不同，政治体制经济发展水平等有所差别，但在教育政策上，都呈现出一条基本的规律，这就是追求更加公平和更高质量的教育。在西方国家关于教育政策的研究中，一个明显的趋势就是对由经济、社会、文化等因素而导致的教育不平等的关注，特别是弱势群体的受教育权利问题曾一度成为西方学者教育政策研究关注的核心话题。不可否认，教育权利的平等问题一部分是由经济发展水平所致，但导致这一问题的深层次原因很大程度上还是来自于其内部的文化歧视和压迫。因此，关注教育政策中的文化因素，从文化角度来解决教育政策中由于文化漠视而导致的不平等问题，应是教育政策研究必须重视的方面。劳伦斯·安格斯在《教育政策、教育管理与文化分析——社会学传统的重要性》一文中指出，应对教育、政策以及管理中的“文化”概念进行持续不断分析，把组织成员之间的利益分享和“积极参与”也视作一种文化现象，并足够重视这种文化对教育、管理和政策的影响，把敢于参与和承担责任作为影响教育政策的一种外部力量加以分析，以提升教育政策领域中的微观动力研究，进一步理解学校教育在复杂社会形式中的文化定位。(13)
当然，研究者与决策者之间的关系协调自然是政策研究一个主要解决的问题，但从政策的最终目的和过程的影响因素来看，政策的利益相关者即公众往往是政策研究中容易被忽视的一个群体。因此，也有人提出，政策研究中要“面向政策利益相关者，确立第三种立场”(14)。事实上，哈贝马斯和吉登斯关于学术与政治、研究与决策的关系论述中就已经提出了要重视公众的地位和作用。哈贝马斯划分的“政治决策”概念的三种类型(15)为我们进行政策研究的第三方立场视角的建构提供了理论基础。事实上，决策主义和技术主义的决策概念可以代表以往政策研究中的决策者立场和研究者立场，而实用主义的决策类型则要求政策必须从公众利益出发。因为毫无疑问，公众是政策过程的最大影响者也是最终的利益相关者，如果政策不能以公众利益为基点，不能从其实际出发，那么政策的效果是可想而知的。这就要求我们建立一种决策者、研究者、利益相关者之间相互对话、沟通的政策研究范式。不仅关注政策结果的实际效用，重视政策过程中的公众参与和公众影响力，并且要把公众的力量运用到政策的实际研究中，通过公众参与，倾听公众声音，关注公众需求，进一步推动教育政策研究的科学化、针对性和可操作性。
我们认为，应树立与保持教育政策研究的文化敏感性意识。扎斯特罗在《社会工作与社会福利导论》一书中，从社会工作的族群敏感的角度，认为“族群敏感的社会工作实务建立在对案主所拥有的多元化的民族身份的理解的基础上，努力把对不同民族文化和少数民族群体的理解与那些指导社会工作实务的原理和理论结合在一起，以案主所属的民族群体身份和社会阶级地位相关的价值和地位为导向”(16)。从这里我们至少可以看到，文化敏感性提出的社会背景是一种多种文化并存的多元文化社会。强调在面对多元文化的情况下，应该努力增加对不同文化价值的理解。具体到科学研究和实践中，就是要从客位的角度，把他方的文化价值融入到研究和实践中来，用与利益相关者相适应和融洽的文化理念解释相应的研究，并指导实践工作。再进一步分析，事实上，与文化敏感性相反的一面就是文化不敏感。也就是说，在不同的文化面前，我们或没有辨别的能力、或视而不见，表现出一种高高在上的姿态。习惯或倾向于从已有的、自我的文化观点和价值标准出发，开展对其他文化场域问题的研究和实践工作。在现代社会中，文化的不敏感往往是指所谓的主流文化群体对所谓的弱势文化群体及其文化的不敏感，因此，这种文化上的不敏感很大程度上又表现为一种精英主义的文化霸权。文化不敏感现象的存在，不仅影响到理论研究，而且不利于社会实际工作的开展。特别是在多民族国家中，它不仅牵涉到文化的尊重问题，甚至还会影响到政治、民族等敏感性问题。因而，对于教育政策这样一个特殊的政策领域而言，开展带有文化敏感性的教育政策研究工作，显得尤为必要。
可从以下几个方面来理解文化敏感性。第一，文化敏感性首先表现为一种对待不同文化的观念和态度。就是要在不同的文化面前，保持一种警觉和敏感的态度，始终意识到文化多元的存在。第二，文化敏感性表现为一种对文化主体的尊重。也就是要能够听取文化主体的不同声音，从不同的文化主体的角度来研究问题，指导实践。努力使对问题的解释符合文化的逻辑，解决问题的实践能得到来自当地文化价值评判标准的认可。第三，文化敏感性还反映在对待具体文化的态度上。即在研究实践中，不仅注重静态的文化及其具体表现形式在研究实践中量的多少，而且要把文化中所蕴含的思想、价值、意识、信仰等融入到研究实践中来，实现研究与实践中的文化在质上的体现。第四，教育政策的文化敏感性不仅表现在教育政策的内部，也蕴藏在其外部的各种关系之中。
综上所述，教育政策研究不仅应当注重政治特征，从精英立场来进行，而且应涉入文化，具有“草根情结”。开展具有文化敏感性的教育政策研究，应是未来教育政策研究理论和实践的转向。
注释：
①Schwarzmantel,J. The State in Contemporary Society (Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf, 1994), 50.
②Bachrach, P. and M. S. Baratz."Tow faces of power, "American Political Science Review 56(1962): 1948.
③巴克拉克和巴拉茨认为所谓的“不决策”是指“通过控制共同体占主导地位的价值、理念、政治制度和程序，从而将实际决策的范围限于‘安全’的问题的实践”。Bachrach, P. and M. S. Baratz. "Decision and nondecision: an analytical framework, "American Political Science Review 57(1963):632.
④Bachrach, P. and M. S.Baratz. Power and Poverty(New York:Oxford University Press, 1970) ,46.
⑤Mosca, C. H. D. Kahn. The Ruling Class (London: McGraw- Hill, 1939), 50.
⑥E·R·克鲁斯克，B·M·杰克逊.公共政策词典[M].上海：上海远东出版社，1992.97.
⑦李孔珍，洪成文.教育政策的重要价值追求——教育公平[J].清华大学教育研究，2006,(6):65.
⑧袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2001.263.
⑨亚里士多德.亚里士多德全集（第7卷）：政治学[C].北京：中国人民大学出版社，1994.260.
⑩丹尼尔·贝尔.后工业社会的来临：资本主义文化矛盾[M].北京：商务印书馆，1986.18.
(11)哈贝马斯.后现代主义文化与美学：论现代性[M].北京：北京大学出版社，1992.16.
(12)Andrw Gamble. Politics and Fate(Polity Press,2000).
(13)劳伦斯·安格斯.教育政策、教育管理与文化分析——社会学传统的重要性[J].华东师范大学学报，2004,(3):31-43.
(14)陈学军.教育政策研究的第三立场：面向政策利益相关者[J].清华大学教育研究，2007,(3):54.
(15)韦伯.学术生涯与政治生涯[M].北京：国际文化出版公司，1988.115-116.
(16)查尔斯·H·扎斯特罗.社会工作与社会福利导论（第七版）[M].北京：中国人民大学出版社，2005,465-466.