内容摘要：教育公平包含权利平等与机会均等两个基本理念，但两者之间可能存在冲突，前者体现民主主义的诉求，后者则为精英主义的诉求。衡量教育质量高下，需要教育公平的视角。教育公平与质量的交集在于两者目标一致：一是提高全民教育质量，二是建构以学习者为中心的教育体系；两者冲突之处在于：一是教育经费的投入是遵守权利优先还是效率优先原则，二是谁的学习需求优先得到满足？代表性的观点认为应通过提高教育质量实现教育公平，但这种做法存在着很多误区，本文认为更好的办法是教育公平先行，通过促进教育公平来提高教育质量。
关键词：教育公平;教育质量;基础教育
作者简介：
作者简介：程红艳，华中师范大学教育学院教授，博士，武汉 430079
内容提要：教育公平包含权利平等与机会均等两个基本理念，但两者之间可能存在冲突，前者体现民主主义的诉求，后者则为精英主义的诉求。衡量教育质量高下，需要教育公平的视角。教育公平与质量的交集在于两者目标一致：一是提高全民教育质量，二是建构以学习者为中心的教育体系；两者冲突之处在于：一是教育经费的投入是遵守权利优先还是效率优先原则，二是谁的学习需求优先得到满足？代表性的观点认为应通过提高教育质量实现教育公平，但这种做法存在着很多误区，本文认为更好的办法是教育公平先行，通过促进教育公平来提高教育质量。
关 键 词：教育公平 教育质量 基础教育
标题注释：本文是国家社科基金青年项目“中部地区社会分层与城乡义务教育均衡发展研究”(CFA100130)的阶段性成果。
质量和公平问题是教育变革时期各国普遍关注的问题。2012年11月，华东师范大学举行“公平与质量：政策视野下的教育变革”国际学术研讨会，来自英国、美国、加拿大、挪威、日本和中国22所大学和研究机构的近50位专家学者和青年学子向大会提交论文。①同年，北京师范大学与英国伦敦大学教育学院合作举办的第四届教育国际研讨会也以“教育公平与质量”为主题。公平、质量可谓是全球教育变革运动(GEM)中的两个核心关键词。
2010年中国政府颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《教育规划纲要》)提出“把促进公平作为国家基本教育政策”，“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”。即以公平为基础，以质量为核心。这一政策表述具有模糊性。两者关系到底如何，孰轻孰重呢？无疑，对于这个问题的回答，会直接影响当前教育政策及教育经费投入的关注重点，影响未来中国教育走势。尤其是在注重提高全民素质的基础教育领域，如何理解教育公平与教育质量之关系？在儿童基本的受教育机会得到保障的情况下，每个儿童都能享受学校办学条件和师资水平达到标准的九年义务教育之后，教育资源与教育机会的增量如何分配？是教育质量先行，还是教育公平先行？本文试图总结现有文献的研究成果，更为深入、具体地探讨两者之关系及其对于教育政策的意义。
一、对于教育公平与质量含义的共识
1.教育公平的含义
综合文献，学者们关于教育公平达到的共识至少有三点：(1)教育公平包含着受教育权利的平等与教育机会均等②；(2)教育公平是指所有的儿童都享有受教育权利且接受质量大体相同的教育；(3)教育公平意味着适合个性差异的教育。
虽然学者们认为教育公平包括权利平等和机会平等，但是对于权利平等和机会平等的看法并不一致。杨东平认为，新中国教育公平的发展轨迹是一个从教育权利平等到机会均等的过程。③显然，他认为权利平等关注的是反对歧视与排斥，让所有的儿童都能上学、享有受教育权，机会均等关注的是让所有的儿童接受质量大体相同的教育的问题。实际上，权利平等与机会均等的划分是比较令人混淆的。比如石中英就认为机会均等包括权利平等。④笔者认为，教育权利平等不仅意味着没有教育排斥和歧视，而且也意味着平等的受教育权。如在城乡差距显著存在的今天，农村地区学生显然不能享有如城市地区学生同样质量的教育，这意味着他们的受教育权与城市孩子所享有的受教育权是不对等的。机会均等，有的研究者将之视为教育过程中的公平。其实，机会均等的含义即是指“机会向能力开放”，好比设置了一定高度的杠杆，能跳过去就被选拔了，不能跳过去就被淘汰了。我们说考试是公平的，就是在这个意义上讲的，“分数面前人人平等”，不符合标准的人被挑选进去就是不公平。“陈力就列，不能者止”，进入公务员、教师队伍“逢进必考”，也是在“机会均等”的意义上是公平的。“机会均等”相比“权利平等”是一个更为古老的概念，也是浸染在科举教育传统中的中国人所熟识的一种教育公平；权利平等是伴随着启蒙运动而来的、现代意义上的平等。
权利平等与机会均等理念两者之间可能存在冲突。比如，在扩招之前，只有少数人能够通过高考进入大学，这也是一种机会均等，因为从理论上来说所有的学生都有可能通过小学、中学的学习参加高考，考出好的成绩，都有成为大学生的可能。但是随着高等教育大众化思潮的来袭，人们逐渐接受了一种观点：所有的人都有权利接受高等教育，通过考试将大多数人拦在高校院墙之外是不合理的。于是教育权利平等的呼声渐高，更多的青年人接受高等教育，重塑了人们对教育公平的传统认识。可见两者既有相互关联重合之处，也有不同之处，恐怕还不是简单的包含与被包含的关系。实则两者之间的对立体现了民主主义教育与精英主义教育之间的紧张关系。民主主义教育要求教育中所有好东西都要大家一起来共享；精英主义教育则认为教育中的好东西只能留给才能最出众的人。因此，人们对于教育公平的诉求，其实也是混合、杂糅的，某种程度上甚至是冲突的。至于是精英主义的诉求占了上风，还是民主主义的诉求占上风，则是一个在历史进程中不断流变、动态平衡的过程。现代以来，权利平等被认为是比机会平等更重要的公平观。
教育公平意味着从同一的教育到有差异的教育。谈松华认为，在基本实现“普九”后，基础教育的目标是追求“有质量的教育公平”。教育公平的标准不再局限于同一的平等，也承认差别的平等，教育公平应从标准化、均衡化到多样化，从同质到多元。因此，学生是否受到平等而有差异的教育才是教育公平更本质的要求。⑤吴刚平认为，教育公平应从教育机会公平为主到教育质量公平为主，教育质量公平意味着受教育者平等地享有高质量的教育，必须保证受教育者通过教育能够平等地获得“同样成功的机会”。⑥
2.教育质量的含义
关于教育质量的含义，大多数研究者都明确指出：教育质量不等于有多少学生能够升学，优质教育不等于能够升学的教育。的确，应试教育只是一个相对的标准，即一个学生在考试竞争中胜过了多少人，比多少人做得好。它不能说明教育系统的整体质量是好是坏，也不能指示我国基础教育质量与他国之间的差距。同理，我们也不能因为高校有多少省部级奖项、长江学者、两院院士便推断这个学校在国际范围内处于领先水平，如果这些奖项或荣誉称号具有公信力，我们只能说这个学校胜过了国内很多高校。
联合国教科文组织指出，教育质量大体有两项因素至关重要：一是确保学习者认知能力的发展。二是强调教育在促进学习者的创造力和情感发展以及帮助他们树立负责任公民应有的价值观和处世态度方面所发挥的作用。优质教育(学校教育或其他有组织的学习方式)应该有利于获取知识、技能和具有内在价值的处世态度，并且有助于实现重要的人类目标。⑦
哈维斯和史蒂芬斯对教育质量本身的要素提出了系统的解释，认为教育质量意味着：(1)实现目标的效率(更好地利用现有的资源)；(2)相关性的情景(嵌入在社会和文化中的学习者可以理解并与个人实现人类发展潜力相关的情景)；(3)需要进行系统调查的需求，比如谁的需求；时限：迫切需求和长期需求；不同层次的需求：心理需求、安全需求、爱和归属的需求、自尊的需求和自我实现的需求；(4)超越效率和相关性的与追求卓越和人类改善相关的要素。⑧
从全球范围来看，对于教育质量的评估不能离开教育公平的考量。比如全球最有名的PISA教育质量评估项目，对于各国学校系统是否成功的评估，不是单纯地看成绩排名，而是使用教育质量与教育公平构成的二维评价体系，不仅评价学生阅读、数学学习状况，也评价学校系统的教育公平状况。⑨
综合之，衡量教育质量的因素主要是看它是否公平地促进了学生的全面发展和个性发展，全面发展彰显学生发展的广度，而个性发展彰显学生发展的深度。全面发展包括认知能力、情感能力和公民素养的提升。结合教育部颁布的《关于积极推进中小学评价与教育考试制度改革的通知》，那么可以从学生的道德品质、公民素养、学习能力、交流与合作、运动与健康、审美与表现等六个方面的发展状况来评价教育质量。
二、教育公平与质量：契合及冲突之处
教育公平与质量的关系，研究者达到的共识是：(1)教育公平与教育质量具有统一性。教育公平和教育质量相互促进与制约，教育公平与教育质量价值取向的一致性。⑩(2)对教育质量的追求不能以牺牲教育公平为代价，牺牲教育公平为代价换来的教育质量是得不偿失的，也不可能是真正的教育质量。(11)笔者认为：教育公平与质量的交集及契合之处在于，无论是促进教育公平还是提高教育质量，都要求：(1)提高全民教育质量；(2)建构以学习者为中心的教育体系，因材施教，教育要激发学生的求知欲，满足学生个性化学习的需要。尽管两者大方向一致，但具体看来，还是可能出现冲突。尽管提高全民教育质量，促进全民享有优质教育，是一个非常完美的理想。维纳雅阁·奇纳帕信心满满地说：“在见证了教育系统表现的几个特例之后，根据我早期在联合国教科文组织负责教育质量项目时对它们所做的评估，我敢说，全民优质教育绝不是一个神话，而是一个事实。”(12)然而事实是，很多国家都达不到这种完美的状态。于是，就产生了两个矛盾——提高全民教育质量，先提高谁的受教育质量？满足学生学习需要，先满足谁的需要？
1.权利优先还是效率优先
21世纪以来，在舆论界与学术界，公平成为压倒效率的一个价值诉求。实际上，公平与效率并不矛盾，如果效率的衡量不只是以经济的产出衡量，而是将综合减少贫困、犯罪、增加社会和谐等因素也纳入其中。然而，如果只注重可见的、物质的效益，短期的效益，则两者可能会矛盾。
假定有1000万元资金，是给贫困地区的500个孩子改善宿舍、食堂和教室条件，添置图书与实验仪器，还是在当地几所最好的初中或高中遴选并资助最优秀100个学生，为他们聘请最好的教师，开展英才科学教育计划？从投资的产出率来看，如果资助100个天资聪颖的学生，10年之后从中就可能产生几名小有名气的科学家和发明家，通过技术创新改善当地的民生；如果资助500个贫困学生，受制于教育水平的落后，这些学生无一人有能力进行科学研究或科技创新，但由于学校教育环境的改善，降低了辍学率，大多数学生在5-8年之后成为当地合格的劳动者，受过高中程度的教育，通过劳动摆脱了贫困。
由于教育的长期性与复杂性，很难说资助500个贫困孩子资金的配置效率就高于资助100个优秀学生。即使是后者的资金配置效率高于前者，在这种情况下，教育还是应该首先追求公平。因为贫困地区与发达地区、农村和城市教育资源与师资配置差异巨大，学生平等的受教育权未能得到保障，因此必须优先满足教育公平的要求。也即，当权利平等的要求没有得到满足时，是不能去考虑效率的。
在一个贫困县里，财政收入有限，生均教育经费低于全国水平。办学基础普遍不好，教学质量也较差。县重点、县直属的学校，在硬件设备、实验仪器配备及图书人均数量等指标上还比不上中部一般的城市学校状况。为了争创教育强县，教育局决定实行重点发展策略，对县内一所高中、一所初中、一所小学重点扶持，加大投入力度，大幅改进办学条件，拉大它们与其他学校之间的差距。
这种做法可能会得到认同。人们认为在教育资源相对匮乏地区，教育经费的投入不应该“撒胡椒面”，平均用力，而应该确保重点，通过示范学校的建设推动其他学校的发展，最终实现共同发展。因此，投资于重点学校，“让一部分人先享受优质教育资源”被认为是更有效率的。对于这种看法，笔者也持保留态度。理由如下：(1)能进入这些学校的都是贫困县中家境或家长社会经济地位相对较高的人，因此投资于这些学校，获益的只是社会经济地位较为优越的人，而缺乏向上流动机会与资本的弱势群体，其社会流动状况却因为教育经费投入的相对减少而雪上加霜；(2)拉大差距并不能通过促进竞争带来共同发展，反而使得其他普遍学校更加士气低沉；(3)对物质环境的高额投入不一定会带来教育质量的提高，应该还有更好的办法来提升教育质量，如提升教师素质、开展教师培训、提高教师工资等。
内容摘要：教育公平包含权利平等与机会均等两个基本理念，但两者之间可能存在冲突，前者体现民主主义的诉求，后者则为精英主义的诉求。衡量教育质量高下，需要教育公平的视角。教育公平与质量的交集在于两者目标一致：一是提高全民教育质量，二是建构以学习者为中心的教育体系；两者冲突之处在于：一是教育经费的投入是遵守权利优先还是效率优先原则，二是谁的学习需求优先得到满足？代表性的观点认为应通过提高教育质量实现教育公平，但这种做法存在着很多误区，本文认为更好的办法是教育公平先行，通过促进教育公平来提高教育质量。
关键词：教育公平;教育质量;基础教育
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2.以学习者为中心的教育：谁的学习需求优先
教育质量与公平在对“以学习者为中心教育”的追求是手挽手的，目标一致。忽视学习者的学习需求，“齐步走”、机械被动训练是既没有效率也不公平的教育；而以学习者为中心的教育，既是有效率的教育，也符合教育公平的差异理念。很多证据证明面向每个孩子的公平教育能够促进教育质量：“是什么成就了一所学校的成功？2009年的PISA显示，成功的学校系统，或者那些表现高于平均水平而社会经济情况低于平均水平的学校为所有学生提供了同样的学习机会，这些学校通常要求教师和学校通过个性化的教育方式接纳多样化的学生群体。大多数成功的学校系统通常在课程设计和评估政策制定方面授予个体学校更大的自主权此外，他们通常优先考虑教师的工资而不是小班教学。”(13)
但是，两者之间在满足学生学习需求的诉求上也可能存在矛盾。在儿童基本的受教育机会得到保障的情况下，教育资源与教育机会的增量是优先满足优秀学生的需要，还是满足学业落后学生的需要？当然，理想的情况是当所有学校达到基本标准后，进一步提高学校设立的标准。比如降低师生比和班额，提高对教师的学历要求。这样就能满足所有学生的学习需要。但如果因教育资源匮乏无法做到这一点时，就会出现难以取舍的情况。
其一，教育公平要求教育结果的均等。因此，学业落后者的学习需求应被优先考虑。尽管学业落后的学生可能人数要少于一般学生，但是也必须优先满足这部分学生提升成绩到合格标准的要求，而无需考虑教育经费投入与产出比，也即教育公平优先于效率，“补差”比“培优”更重要。
假定教育局有一笔钱，是将它拿出来资助县域内每个儿童的在校课余活动，为他们的兴趣班买单，还是应该拿出来资助教师在假期对那些成绩落后的学生进行补差教育？
无疑，每一类儿童都需要学习来促进他们潜力的发展。以学习者为中心的教育，既可以是发展学生兴趣和潜能的课外教育，也可以是对落后学生进行补救的教育。两者资金使用效率可能相同，抑或前者资金使用效率更高，但是前者更多的是锦上添花，而投入后者则是雪中送炭。因此，教育公平的要求不仅是机会的均等，更是教育结果的均等。无论学业成绩落后的学生是多是少，教育公平的理念都要求不能对他们视而不见，让他们在学校中越来越落后。“不让一个孩子掉队”，既符合教育公平的要求，也符合提高教育质量的要求。这意味着在教育管理中，教育行政部门应该更多地关注那些学业成绩不达标的学生及学校，帮助他们提高教育质量，而不是为每所学校设置升学任务，依据他们升学任务的达成情况对校长进行绩效考核。教育行政官员的关注点应更多地放在弱校，而非强校。
其二，在资金使用效率相差不大的情况下，也要优先考虑教育公平。假定有一笔教育经费，是将它用于示范高中的硬件建设、师资培训还是用于普通高中建设？
很多地方建立起超大的豪华高中，其中也蕴含着教育资源的重复投资和极大浪费。姑且不考虑这个问题，在普通高中与重点高中之间如何进行投入决策？从资金使用效率来说，恐怕不能说在重点高中投下1元钱会有更多的物质、社会回报，两者的资金使用效率可以说大体相当。而从社会阶层分化的角度来说，来自于较上层的社会阶层一般聚集于较好的学校，拥有更多的文化资源和社会资源，而更少地依赖于正式的学校教育。而且研究也表明，不管学生自己的家庭社会经济状况如何，进入来自优势社会经济地位的学生占主导地位的学校，会比进入由劣势社会经济地位学生占主导地位的学校的同伴表现更好。所以，在这种情况下，向普通高中投入，就有着促进社会公平、改善弱势群体生活处境的意义。同样，在未来如果将高中教育纳入义务教育之中，也应该先从贫困学生和农村地区居民免费。
其三，当教育资源相对匮乏、教育投入产出率在不同人群身上产生的结果相比悬殊时，经费投入的原则是保障“最大多数人的最大幸福”。比如，投资于某些儿童的教育可能关涉的人数极少、耗费资源极多、教育产出又很低；而与之相对，投入于另一部分儿童可能关涉的人数极多、教育产出率较高。
比如特殊儿童(弱智或智障儿童)的教育，可能花费大量的经费进行教育与治疗后，他们仅能掌握最基本的知识和技能，不能对社会发展有所增益，只是减轻了社会负担。对于他们，在保障了他们能进入学校享受免费的9年义务教育，有符合标准的校舍和合格的师资之后，是否还要投入更多经费提高教育的标准、提高他们的学业成绩、延长受教育的年限？
教育经费的投入在天才儿童、普通儿童与特殊儿童之间如何取舍？显然，更多的人倾向于将公共教育经费投入到普通儿童身上，因为多数孩子还是普通儿童，这也符合“最大多数人的最大幸福”原则。因此，在教育经费相对匮乏的情况下，特殊儿童超过标准的教育可能大多数是由家庭负担，而非公共财政支出。要减轻家庭负担，就应该尽量实施全纳教育，使身体残障程度不严重、能够跟上普通教育的节奏的学生随班就读(比如多动症儿童)，少数残疾程度很高、需要更加专门化的护理与矫正的才进特殊学校(比如孤独症儿童)。此时，的确少数人的利益被牺牲了，某种程度上是社会不公，但是从另一个角度来说，“最大多数人的最大幸福”也是另外一种公平。社会发展必须考虑大多数的利益，要优先考虑大多数人的最紧迫要求或最基本需求。
但“最大多数人的最大幸福”必须被谨慎地使用，有着严格的限制，要考虑具体的情景。在教育结果不均等的情况下，尽管学业落后的学生只是少数人，他们的学习需求也必须被置于大多数之前；如果被涉及的“少数人”是少数民族儿童、进城务工子弟，也不适宜于此原则，因为教育投入产出率是接近的。“最大多数人的最大幸福”只适合于区分智能正常的儿童和有很大智能缺陷、不能从教育中获益、发展与进步空间极度有限的儿童。
三、公平还是质量：现实的选择
1.国际范围内教育公平与质量的考量
从国际范围来看，有关教育公平与质量有着几种组合情况：
(1)教育公平程度低，质量亦低，这主要是一些教育质量比较落后，教育资源很匮乏的国家，有的国家历经长期战争、军事政变，学校系统被摧毁殆尽，如阿富汗、尼日利亚等国家。与这些国家相比，中国教育相对优越，每年都会有许多来自非洲、亚洲等欠发达地区的学子来中国来求学。但是，中国教育也不容乐观，在教育质量与公平方面也存在许多问题。如中国基础教育深陷应试教育的泥潭，以升学为中心、为考试而教的基础教育，是既没有质量也不公平的教育。教育国际竞争力弱、民众教育满意度低、学生厌学情绪强烈、创新能力差、实践动手能力弱、身体素质下降等即为教育质量差的明证；择校盛行、城乡教育差异迥然等即为教育公平程度低的明证。
(2)教育质量很高，但是不公平。比如美国，教育资源丰富，但社会阶层两极分化严重，城市学校问题尤其严重，吸毒、枪击事件屡见不鲜；另外，以筛选为主的精英主义教育政策也可能导向教育权利不公，比如新加坡借鉴英国教育体制，实现11岁考试分流的双轨制，芬兰也曾借鉴这种体制，但于20世纪70年代将其废除。
(3)教育很公平，但是质量不高。在2009年PISA考试测评的国家中，乌拉圭、泰国和墨西哥等国家位于此类。(14)
(4)教育公平程度高，教育质量也很高。比如芬兰、日本与韩国。在芬兰，教师素质高，收入较高；学校物质条件优越，学习资源丰富；教育系统中有着信任教师的文化，外部评估很少。日韩也是公认的通过推进教育优先、均衡发展而实现教育现代化的代表。教育公平与教育质量齐头并进的理想状况，是中国教育发展的目标。在这方面，香港和上海做出了很好的示范作用。2009年PISA测试中，中国香港和上海地区被证明为高教育质量、高教育公平的“双高”地区。
但是，很多人认为教育公平与教育质量双高，只能发生在较为富裕的国家和地区，在这些地区教育资源充沛、国民受教育年限较长、国民社会福利较好；而对于落后的国家和地区只能“集中力量办大事”，抓重点，促一般。因此，他们质疑在中国教育中教育“公平先行”，以提高公平来促进教育质量提升的可能性。对于教育普及程度已经达到中等发达国家平均水平的中国来说，到底是以提高质量来促进教育公平，还是以改善教育公平状况来提高教育质量？
内容摘要：教育公平包含权利平等与机会均等两个基本理念，但两者之间可能存在冲突，前者体现民主主义的诉求，后者则为精英主义的诉求。衡量教育质量高下，需要教育公平的视角。教育公平与质量的交集在于两者目标一致：一是提高全民教育质量，二是建构以学习者为中心的教育体系；两者冲突之处在于：一是教育经费的投入是遵守权利优先还是效率优先原则，二是谁的学习需求优先得到满足？代表性的观点认为应通过提高教育质量实现教育公平，但这种做法存在着很多误区，本文认为更好的办法是教育公平先行，通过促进教育公平来提高教育质量。
关键词：教育公平;教育质量;基础教育
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2.以质量促进公平：可能的蜕变
一个比较有代表性的观点即是：应通过提高教育质量实现教育公平，最终达成“高位均衡”。以提高质量来促进教育公平，不失为一种很好的思路。然而，在实行的过程中，常常会发生蜕变。一种典型的蜕变就是打着“扩张优质资源”的旗帜，将好师资和好生源都集中到个别学校，使得这些学校成为“巨型”学校，学生数量动辄以千计，而其他学校生源则不断流失，优秀师资也留不住，教室变得空空荡荡。这种情况在前些年非常突出，近几年有所缓解。“扩张优质资源”总是伴随着收取学费的行为，甚至是高额学费，这些举措进一步将社会经济处境不利的学生排除在优质学校之外。
以提高质量来促进教育公平，还有一种危险：往往变成“为少数人服务”的教育，多数人变成陪考者和陪读者。实际情况是：最好的学生通过层层选拔都集中于最好学校的最好班级，他们拥有最优秀的教师。
质量优先导致了升学主义、竞争主义。在提高教育质量的思路下，教育局对学校的投入往往是名校优先、示范学校优先，其结果是造成了教育资源分配的“马太效应”。这种资源投入往往是违反“帕累托最优”原则，对名校和示范学校的经费投入不能惠及其他学校。对于“上线率”的重视，往往会导致学校发生重金争抢生源的恶性竞争。
3.更好的选择：以公平促进质量
笔者认为：促进中国教育发展更好的选择是教育公平先行，通过促进教育公平来提高质量。
首先，坚定不移地促进学校均衡化发展，才能大面积地提高教育质量。学校均衡化发展包括硬件设备均衡化、师资和生源均衡化。大多数地区推进教育均衡发展时，硬件设备的均衡比较容易达到，而师资、生源的均衡则比较难以推行。固然，学校均衡发展不是“削峰填谷”，但如果不废除重点学校、示范学校的特权，学校均衡发展就很难推行。教育行政管理部门必须坚定地废除把学校分成“三六九等”的做法，拆除重点学校与一般学校之间的壁垒。只有这样才能彻底消除择校现象，否则严词厉色、三令五申地禁止择校也于事无补。只有绝大多数公众都信任教育系统，送孩子上学时第一选择是“家门口附近”的学校，教育公平与质量的要求才算达到。在这方面，芬兰一直是众口称赞的榜样。芬兰在国际学生评估项目中各项学科测验总分最高，学生间的差距很小，社会背景对成绩的影响也很小，正是因为芬兰教育既实行全国统一的教学设施、经费投入和教师资格标准，以确保每个学生都享有均等的优质教育。他们的教育理念是弱化竞争、倡导信任——芬兰学校比英格兰学校更有效，后者鼓励竞争、弱化信任。在芬兰，有两座城市的媒体因公开学校排名的行为被诉至法院，法院禁止媒体公布各学校的考试成绩。结果是大多数中小学生都选择就读最近的学校。(15)
其次，教育均衡发展的结果应该最终表现为学生学习结果的达标，大幅消除学业成绩不合格的情况。很多省份和地区制定了义务教育阶段不许开除学生、不许留级的措施，但是对那些留在学校、吃力学习的“跟班上”的学生毫无干预和补救措施，他们在小学一年级便开始落后、落后再落后，直至辍学。补差、达标比培优更为重要，“不让一个孩子落后”应落到实处。比如芬兰通过设立班级教师、教师助理、特殊需要教师和多学科综合工作小组等，对学业落后学生进行层层辅导，建立了完善的个性化学习和辅导制度。(16)
再次，消除校际和校内学生分化的程度。PISA测试显示：成功学校的第二个关键性特征是低水平的组织分化形态，学校弱化对学生的筛选、分组及淘汰，强调学校的多元融合及全纳性。(17)在我国，通过中考将学生挑选到质量不同的高中，通过高考将学生做再次筛选。其实，对于很多已经普及高中教育的学校似无必要再进行中考筛选。高中也应该实现适度均衡，至少普通高中之间应实现办学条件和师资均衡。(18)在普及高中教育的地区，普通高中应实现生源均衡。韩国政府于1974年开始实施高中教育均衡化政策，初中和高中都实行就近入学，2000年之后实施高中教育均衡化政策的地区大量增加。虽然有论者批评均衡化教育带来了校外补习教育的膨胀，但是两者的关系并不是必然了。在中国，即便没有实现高中教育均衡化，校外教育依然盛行。校内学生分化对待，在初中、高中设置实验班、快慢班等将学生分为三六九等的做法在中国很多地区依然盛行。虽然《义务教育法》规定在义务教育阶段分快慢班违法，但是没有人去认真追究。这种做法一方面是教育指导思想有误，另一方面的确也是因为学生学业程度差异较大。目前，一些发达地区的中学开始探索学分制和选课制，废除常规班级，学校为学生提供个人化的课表，这种探索成熟之后，应该逐渐推广至其他地区。高中实施就近入学的平准化制度、中学实施学分制和选课制，可以极大地推进基础教育的均衡发展。当然，基础教育均衡发展并不意味着不允许学校办出特色，只是说通过考试挑选优秀学生的学校应该控制在极小的范围内，而且报名和选拔是公开的，学生进入此类特色学校受教育应是免费的或与其他同类学校持平。
最后，学校均衡化发展的程度依赖于公共服务的均等化的程度。公共教育服务的均等化是指向各类人群提供均等的教育服务，包括农村留守儿童、进城务工人员子女、城市贫困人群等。在很多地方，重点学校、示范学校被看做是教育局的“自留地”。如果不控制教育腐败、教育特权，就不可能真正保证受教育者的权利平等与机会均等。因此，教育均衡发展其实不再是教育领域内的事务，而是涉及公民的基本权利，是一个非常重要的政治问题。
总而言之，教育公平要先于教育质量，衡量教育质量必须要使用教育公平的维度。推行教育公平政策才能更好地提高全民教育的质量，这是许多国家和地区教育发展的历程已经证明了的事实。对于中国教育发展来说，“公平先行”比“质量优先”更重要。
注释：
①范国睿：《破解教育公平与教育质量难题的多元路径——“公平与质量：政策视野下的教育变革”国际学术研讨会综述》，《教育发展研究》2012年第24期。
②范国睿：《教育公平与和谐社会》，《教育研究》2005年第5期。
③杨东平：《从权利平等到机会均等——新中国教育公平的轨迹》，《北京大学教育评论》2006年第2期。
④石中英：《教育机会均等的内涵及其政策意义》，《北京大学教育评论》2007年第4期。
⑤⑦谈松华、王建：《追求有质量的教育公平》，《人民教育》2011年第18期。
⑥吴刚平：《我国义务教育的机会公平与质量公平》，《河北师范大学学报》(教育科学版)2000年第1期。
⑧(12)(13)维纳雅阁·奇纳帕，谷小燕：《教育改革：仍然在公平与质量之间权衡吗？》，《比较教育研究》2012年第2期。
⑨(14)(17)吴佳妮：《成功学校的关键特征及启示——PISA2009报告〈什么造就了学校的成功〉述评》，《外国教育研究》2013年第1期。
⑩靳培培：《教育公平与教育质量的关系析论》，《教育导刊》(上半月)2013年第12期。
(11)朱家雄：《质量优先，还是公平优先？——建构和谐社会背景下对幼儿教育质量和公平关系问题的思考》，《家庭与家教》(现代幼教)2008年第1期。
(15)Lea Kuusilehto-Awale,Tapio Lahtero，胡淼：《公平与质量并行：实现卓越的全民教育——芬兰的经验》，《比较教育研究》2012年第3期。
(16)皮拥军：《OECD国家推进教育公平的典范——韩国和芬兰》，《比较教育研究》2007年第2期。
(18)程红艳：《高中阶段教育应适度均衡发展》，《教育理论与实践》2011年第29期。