王 秀 梅
（中共江苏省南通市港闸区委党校 江苏 南通 ２２６００５）
摘 要：随着中国经济社会的发展，城镇化的发展已经势不可挡， 提升城镇化质量的关键是切实有序推进农村转移人口市民化。推进农村转移人口市民化要着重从切实转变理念、坚持以农民为本、调整优化政策、多管齐下培育载体、优化制度环境、着力提高农民素质等方面入手。
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关键词 ：城镇化；农村转移人口；市民化；思考
中图分类号：C924.21 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．03．００3
作者简介：王秀梅（1971-），女，中共江苏省南通市港闸区委党校高级讲师，研究方向：经济学、党建。
收稿日期：２０14－11-28
城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。随着中国经济社会的发展，城镇化的发展已经势不可挡。按照城镇化的一般规律，中国城镇化正处于加速发展期。长期以来，由于过分追求数量、粗放式的城镇化发展，作为城镇化核心的“人的城镇化”长期得不到重视，中国城镇化存在质量不高、不协调等问题，由此带来的负面影响日益显现。中国社科院城市发展与环境研究所、社科文献出版社联合发布的２０１３年《城市蓝皮书》显示，目前中国农业转移人口市民化程度综合指数仅４０％左右，预计２０３０年前中国有３．９亿农民需要市民化。城镇化是一个复杂的系统工程， 城镇化带来机遇的同时更是重重挑战， 正视并解决农村转移人口市民化问题是一个重大而紧迫的现实课题。
１ 推进农村转移人口市民化的意义
１．１ 推进农村转移人口市民化是新型城镇化的必由之路
城镇化全称是农村人口城镇化，城镇化的本质就是人口的城镇化。中国城镇化的快速发展始于20世纪９０年代，《国家新型城镇化规划（２０１４－２０２０）》显示，１９７８－２０１３年，城镇常住人口从１．７亿人增加到７．３亿人，城镇化率从１７．９％提升到５３．７％，年均提高１．０２个百分点，增长速度惊人。但目前户籍人口城镇化率只有３６％，大量农业人口从农业部门转到非农部门就业，从农村转移到城市，实现了职业转换和地域转移，却没有实现身份的转换，未能真正融入城市，实际处于半城镇化状态。传统的城镇化发展模式已经越来越不适应中国经济发展的实际，难以为继，新型城镇化正成为中国经济增长的新引擎。区别于传统城镇化，新型城镇化强调以人为本，其核心要求是人的城镇化，当务之急是切实解决农村转移人口在城镇的居住、就业、基本公共服务等问题，让城镇化的成果惠及广大农民，让事实上已经从农村转移到城镇的人口实现完全意义上的市民化。
１．２ 推进农村转移人口市民化是破解城乡二元结构的根本出路
由于自然、历史等原因，中国形成了典型的城乡二元结构。城乡二元经济社会结构制度下，农民和市民成了两个不同的社会阶层和利益群体，城乡差距不断扩大，“三农”问题突出，越来越成为阻碍经济社会总体平稳较快发展的重大社会问题。“三农”问题的主体是农民，农村转移人口市民化涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁，涉及几亿农村人口生产、生活方式的转变，不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到城乡二元结构的消解以及工业化、城镇化的持续、健康、稳定发展，是实现工农、城乡发展良性互动的根本出路。
１．３ 推进农村转移人口市民化是增加农民收入的主要途径
国家统计局公布的２０１３年中国国民经济运行情况数据显示，２０１３年，农村居民人均纯收入达到８ ８９６元，实际增长９．３％，延续了快速增长好势头，城乡居民收入比虽为１０年来新低，但依然高达３．０３：１，城乡居民收入的绝对差距仍然很大，农民收入仍处于低水平，城乡居民收入差距过大依然是制约全面建成小康社会的重要因素。人多地少是中国的基本国情，富裕农民必须减少农民。转移农村富余劳动力，推进农村转移人口市民化是解决农村富余劳动力的根本出路。事实上，在2014年农民收入构成中，从事非农产业所得的工资性收入增长一直是农民增收的主要来源（２０１３年，农村居民工资性收入比上年名义增长１６．８％。）。推进农村转移人口市民化，一方面使转移出来的农村劳动力通过从事非农产业快速增加收入；另一方面随着农民数量的逐步减少，农业劳动力人均土地资源占有量和农业劳动生产率则不断提高，从事农业生产的农民的收入也随之不断提高。
１．４ 推进农村转移人口市民化是构建和谐社会的必然要求
必须正视的是，长期城乡分割的二元体制下，中国的城镇化进程以流动就业为主要形式，长期工作、居住、生活在城市的农民工群体无法在城市安居乐业。虽然事实上农村转移人口已经成为中国工业化不可或缺的生力军，但是他们依然被排斥在体制外，游离于城市和农村之间。尽管许多人已经习惯了城市生活，对农村也日渐陌生，尤其是逐步成为主体的新生代农民工群体中许多人不愿意甚至无法回到农村，其身份处于“农民”与“市民”之间的尴尬以及残酷现实与较高期望值之间的明显反差，使他们很难形成自我认同和社会认同，对社会现实的不满随之不断加剧并积聚下沉，越来越成为影响社会和谐的不稳定因素。有序推进农村转移人口市民化作为我国城镇化进程中面临的现实而紧迫的问题直接关乎城乡社会的稳定乃至国家的长治久安，是建设社会主义和谐社会的必然要求。
１．５ 推进农村转移人口市民化是加快农业现代化的客观需要
农业的根本出路是通过规模化经营，发展现代农业。在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务，也是中央实施城乡一体化的重要部署。将农村富余的大量劳动力转移到城镇二、三产业是顺利推进农业现代化的必然要求。长期以来，中国人多地少、分散经营的现实国情阻碍了农村经济的发展。随着农村转移人口市民化的快速增长，大量农村富余劳动力向城镇转移，农民人均资源占有量不断增加，为推动农村土地适度规模经营创造了条件，为农业现代化提供广阔空间。而农民进城打工、创业等的历练，使其在价值观念、思维方式、心理结构、市场意识、竞争意识、法律意识等发生深刻变化，他们中的许多人也正成为促进农业产业化经营、提高农业劳动生产率最具活力的人力资本，不断推进新型城镇化与农业现代化齐头并进。
２ 推进农村转移人口市民化建议
２．１ 切实转变理念，不断提高对有序推进农村转移人口市民化重要性的认识
长期以来，社会对农村转移人口市民化的认识存在诸多误区。认为农村转移人口市民化带来城市基础设施、公共服务的紧张，就业、交通、住房、治安等压力加大，对城市的承载能力带来巨大考验，城市建设、管理成本加大等。城市对进城农民长期持漠视、排斥态度，由此引发的社会矛盾和问题逐步累积并呈激化之势，严重制约了城镇化的健康可持续发展，影响社会稳定。国家统计局最新发布的数据，２０１３年度全国农民工总量２．６９亿人，其中外出农民工为１．６６亿人，占全部城镇人口的２２．７％。城镇化进程中，农民贡献了重要力量，创造了巨额财富，为城市和工业发展做出了巨大贡献和牺牲，现在已经到了城市反哺农村、工业反哺农业的时候了。农村转移人口市民化是经济社会发展不可回避的问题，政府必须紧跟新形势、面对新变化、增强责任感、探索新路子、拿出新举措，建立对推进农村转移人口市民化的资金投入和稳定增长机制，理性面对、积极解决农村转移人口市民化过程中面临的各种问题，积极推进农村转移人口市民化。
２．２ 坚持以农民为本，不断推进符合农村转移人口利益的市民化
近年来，随着城镇化进程的加快，因征地拆迁引发的矛盾日益突出，成为影响农村社会稳定和发展的首要问题。农村转移人口市民化进程实际是一个资源重新配置、利益不断调整的过程。新型城镇化要坚持把农民的根本利益作为出发点和落脚点，立足经济社会发展，综合大多数农民生产生活实际，突出建设重点，量力而行，有序推进城镇化，不搞一刀切，不搞形式主义。要充分尊重农民的选择权，切实处理好市民化过程中的各种利益关系，保护农民合法土地权益，考虑农民的长远生计，维护社会稳定，坚决避免违背农民意愿，急功近利推进城镇化，让被征地农民享受实实在在的市民待遇，不断提高农民对新型城镇化的参与度、认可度和支持度，不断增强农民市民化的吸引力，稳步推进土地城镇化和城区城郊农村人口市民化。
２．３ 多管齐下培育载体，不断拓展农村转移人口市民化空间
第一，根据经济社会发展实际，坚持市域一体化、规划一体化和城乡发展一体化，科学编制城镇建设规划，统筹构建城市核心区、周边镇街和新型村（居）相衔接的城乡构架； 第二，因地制宜、分类指导，形成城镇化发展新格局。坚持做大做强中心城市，加快提升县城，优先发展重点中心镇，将小城镇建设作为经济增长的“新引擎”，加大基础设施建设投入，完善公共服务功能，提高综合承载能力，打造宜居住、便出行的人居环境和创业环境；第三，坚持产城融合，强化产业支撑，以产业集聚带动人口集聚。抢抓产业转移机遇推动产业集聚，立足自身区位优势、资源优势、产品优势，按照“竞争性强、成长性好、关联度高”的原则，在小城镇优先发展城乡关联产业和劳动密集型产业，促进小城镇产业发展与农村市场体系建设、农业产业化经营和社会化服务有机统一，更好发挥小城镇吸纳农村剩余劳动力的便利和优势以及小城镇连接城市经济与农村经济的桥梁纽带作用，吸收更多农村转移人口就近或就地就业，促进农村转移人口“就近市民化”或“就地市民化”。
２．４ 优化制度环境，不断拓宽农村转移人口市民化通道
第一，加快改革步伐，加大改革力度，逐步消除阻碍农村转移人口市民化进程的土地制度、城乡二元户籍、社会保障、医疗、教育等制度，逐步探索推动相关保障制度的并轨。分期分批采取措施逐步解决长期在城镇就业、生活的农业转移人口的定居落户问题，放宽直至完全放开农民工落户城镇的限制；第二，进一步拓宽住房保障渠道。放宽经济适用住房保障范围，让经济适用房保障制度惠及更多长期工作生活在城市的农村转移人口。研究探索公共租赁住房、租赁补贴等多种方式多渠道逐步解决进城农民的安居问题；第三，针对农村转移人口的高流动性，加大与就业相关的养老、医疗、工伤、失业保险等在城乡、地区间的统筹力度，切实解决因城乡、地区之间分割造成的转移接续现实难题，提高其参保积极性和参保率；第四，加快土地制度改革创新，按照“依法、自愿、有偿”原则，积极探索土地“有序流转、集约经营”新路子，在保证农民土地权益前提下，鼓励农民通过抵押、转包、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权，赋予基层更多的政策灵活性，妥善解决城镇建设用地和工业发展用地矛盾，确保城镇基础设施建设用地不受影响，为城镇扩容创造条件。同时建立健全流转和有偿使用转让制度，促进农村土地流转，为发展适度规模经营、农业结构调整创造条件，为农民市民化拓展空间、创造机会；第五，完善吸引人口落户城镇的政策措施，为农村人口逐步向城镇有序集中创造有利的体制条件，鼓励和支持农业转移人口在城镇创业、安家，构建有利于城乡居民有序自由流动的良好环境，在城乡统筹中稳步推进农村转移人口市民化。
２．５ 着力提高农民素质，不断顺应农村转移人口市民化的内在要求
农村转移人口市民化过程不仅仅是职业的转换、居住空间的转移，更是农民社会文化属性与角色内涵的转型过程和城市社会生活再适应的过程，包含了外在资格和内在素质市民化两方面。农民内在素质的提升依赖于自身科学文化素质、思想道德素质和技能水平等的提高，涉及其思想观念、价值理念、行为方式、社会交往等的转变。提高农民素质，推进农村转移人口市民化要突出从两个方面入手：第一，要突出市民意识培养，不断适应农村转移人口市民化的内在要求。多形式、多渠道通过丰富多彩的文化生活和市民化教育，加强法律、法规和政策宣传，努力提高农民文化素养、文明程度，加快生活观念和生活方式的更新，增强农村转移人口城市适应能力；第二，要加强农民职业技能培训，提升农民就业技能。相对稳定的就业和相应的收入来源是加快农民生产生活方式转变、推进农村转移人口市民化进程的重要保证。近年来党和国家高度重视农民职业技能培训，连续出台一系列政策予以支持，取得了很大成效。当前，在不断加大农民职业培训力度的同时，要努力在提高农民参培积极性以及培训的针对性、实效性上做文章。
２．６ 坚持分类指导，不断健全社会管理服务体系
第一，统筹城乡生产力布局，推进城乡融合。以推进农民居住向城镇集中、工业向园区集中、农业向规模经营集中为突破口，统筹城乡经济社会发展，实现土地集约、产业聚集、人口集中，使城乡劳动力按照社会主义市场经济规律流动，逐步适应城乡一体化、新型城市化、农业现代化、农民非农化的新要求；第二，积极探索村居一体化管理模式，提高居民归属感。近年来，随着城镇化的快速推进，农民集中居住的拆迁安置小区作为就近就地城镇化新载体的农村新型社区迅速增长的同时，也出现了一些问题。当前，要顺应农村新型社区快速发展的实际，高标准建设的同时，针对农村新型社区人户分离现象普遍、管理混乱、矛盾多发等，要重点加强原有的以村为单位的行政管理、经济利益事务等与社区管理有效衔接，结合城镇化进程中新型社区规模、人员结构、管理体制等的新变化、新要求，积极探索村居一体化管理模式，最终由村居管理一体化模式转为城市社区管理模式，促进农民变居民；第三，以“一站式”平台为依托，大力推进社区社会管理服务体系建设。按照服务平台的架构建立公共管理服务中心，建立融低保救助、解困帮扶、平安法治建设于一体的统一、高效的“一站式”服务平台， 进一步深化开展面向包括外来人口的覆盖不同层次、 满足各类需求的人性化管理与便捷化服务。创新以民生需求为导向的社区服务模式，进一步细化服务内容、 深化服务内涵、创新服务方式，在服务中实施管理、管理中体现服务。在外来人口比较集中的社区推广建立融居住登记、 就业、 社保、 租房、 教育、 计生、 心理健康咨询等多种服务功能于一体的外来人口服务窗口，为外来人口提供全方位服务。同时， 以社区文化建设为载体，引导城市居民以包容的心态接纳进城农民的同时，增强农民工对社区和城市的归属感，促进他们融入城市。
（责任编辑 梁 工）