侯永雄，程圳生
（华南师范大学学生工作部(处)，广东广州，510631；华南师范大学文学院，广东广州，510631）
[摘要] 鼓励创业是促进就业、推动经济可持续发展的创新型途径。鼓励创业的关键在于通过制定行之有效的政策形成有利于创业的创业生态。通过梳理回顾我国自改革开放以来近三十年的创业政策演变，认为政府有关部门、高校要充分重视“新常态”下开展大学生创业教育的重大意义，健全创业政策支持体系，大学生创业应与社会其他群体（如农民工、下岗失业人员等就业困难群体）的自主创业区分开来，应强调大学生创业在促进产业结构升级战略中的重要作用，引导大学生创业服务于地方经济转型发展，走自主创新道路。通过环环相扣的政策形成一个能改善创业生态的政策体系，“授人以渔”式地鼓励创业。
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关键词] 创业政策；创业教育；经济发展
[中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号] 1674-893X(2015)02?0005?04
[收稿日期] 2014-10-30；[修回日期] 2015-02-04
[作者简介] 侯永雄（1981-），男，广东韶关人，华南师范大学讲师，华南师范大学经济与管理学院劳动经济学（人力资源配置与管理）专业博士研究生，主要研究方向：大学生就业创业，劳动力转移与配置；程圳生（1992-），男，广东潮州人，华南师范大学文学院学生.
经过30 多年来高速不辍的经济发展，我国已跃居为全球第二大经济体。然而，在感受到经济高速发展所带来的无上荣光的同时，我们更应洞察到高速发展背后所隐匿的大量资源、廉价劳动力的消耗。尽管我国社会已普遍意识到资源密集型、劳动密集型等产业并非可持续性发展产业，并开始积极地探索经济转型的方式与途径，但这个转型的过程无疑是漫长而伴随隐隐阵痛的。本研究认为鼓励更多人进行创业活动、提高全社会的创业活动水平是推动经济增长，优化产业结构，促进就业行之有效的途径。2014 年9月，李克强总理在2014 年夏季达沃斯开幕式上指出：“要让创新、创造的血液在全社会自由流动，让自主发展的精神在人民当中蔚然成风。”“掀起一个大众创业、草根创业的新浪潮。”“创业”一词已成为时代重要的主题之一。事实上，创业活动是多种因素共同作用的结果，其中良好的创业环境、政策是保障以及促进创业顺利进行的基础与关键。良好的创业政策不仅能营造适合创业的优质外部环境，还有利于鼓励开展创业教育，由此刺激个人创业意向最终影响个人背景因素，提升创业、就业率。因此，回顾与反思中国三十多年来创业政策跌宕起伏的流变，并由之思索和展望接下来创业政策的走向，对于我国经济的发展与转型实际深有裨益。
一、创业政策的本质
学界对于创业政策的概念及其范畴事实上一直存在分歧。根据Lundstrom 和Stevenson 在2001年的定义，其认为创业政策实际上是影响一个国家、地区创业水平的战略手段，通过制定一定的扶持、优惠政策，从动力、技能以及机会三个维度让创业者在创业开始前阶段、开始阶段以及开始后阶段这42 个月创业艰苦期内得到扶持，并最终帮助创业者进入创业的幼儿期[1]。而创业政策的衡量框架又由创业融资、创业教育、创业促进、创业环境、创业支持和目标群体战略等六个维度形成。Degadh在2004 则指出创业政策本质之义在于激励更多人投身到企业的创建中，通过创业政策的扶持提升社会初创企业的生存率，由此进一步营造优质的创建新企业的环境及成长机会[2]。
我们以为，创业政策的本质就在于通过建立符合市场规律的优惠或扶持政策使社会群众产生创业意向，在改善社会制度、环境以及文化的方法下支持创业活动。创业政策包含创业教育、创业资本、创业优惠政策等。
二、我国创业政策的流变
在1978 年以前，我国以国有经济为主，片面强调发展单一的公有经济，非公有成分在国民经济中所占的比例微乎其微[3]。随着十一届三中全会的召开，我国经济进入改革开放的春天，出现了第一个创业高峰，各种创业政策也开始应运而生。总的来说，依据各个时段我国创业政策实施的政治、经济环境及其实施后产生的效果，我国的创业政策大致可划分为以下四个阶段。
（一）第一阶段：1978 年12 月—1992 年9 月前
十一届三中全会明确指出“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分，任何人不得乱加干涉。”党的十二大报告则认为国家应允许多种经济形式相互存在。第七届全国人大又通过修宪正式将私营经济纳入我国合法经济范畴。此次修宪正式确立了私营经济在我国经济中的合法地位，私营企业由此进入快速发展的阶段。1988 年我国又开始实施高新技术产业化发展计划——火炬计划。1991 年国务院颁发《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》开始着手建设国家高新技术产业开发区。
在这些政策的鼓励和支持下，我国出现了第一个创业高峰，包括经济特区在内的东部地区出现了大量的创业企业，如珠三角地区的顺德的众多私营企业家就是这一次创业高峰中的典例。
（二）第二阶段：1992 年10 月—1997 年8 月
1992 年，在我国体制改革出现隐约“疲软”态势的时候，邓小平同志发表了重要的“南方谈话”，“南方谈话”使得我国改革开放冲破了长期以来的思想束缚，理清了经济体制姓“社”还是姓“资”的问题，思想的解放使得私营经济进入了备受关注与支持的阶段。同年，党的十四大报告明确指出允许私营经济与公有制经济共同发展，私营经济是我国经济结构的重要组成部分。翌年，党的十四届三中全会明确指明国家鼓励私营经济的发展并会加强管理。因此，在非公有制经济日益受到肯定与重视的宏观背景下，一系列有利于发展私营企业在内的非公有制经济法规、政策陆陆续续出台并实施。1993 年12 月通过的《中华人民共和国公司法》就对有限责任公司以及股份有限公司的各种行为都做了详细的阐述和规定。
在此阶段，我国出现了第二次创业高峰，上世纪九十年代为人称赞的“全民下海”宏大景象也就在这一阶段中如火如荼地展现，其中包括很多公职人员，甚至高级官员“下海”经商。私营企业的数量以及规模在此阶段得到了前所未有的发展，全国各省市区私营企业呈现出“遍地开花”逐年增长的宏观态势。
（三）第三阶段：1997 年9 月—2007 年
进入第三阶段非公有制地位得到了进一步的巩固，党的十五、十六大报告对于非公有制经济的鼓励态度日趋坚决，提出了“毫不动摇”的方针。1999 年《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》指出要通过各种机制加大对成长中的高新技术企业的支持力度。随后科技部等七部委局联合制定了《关于建立风险投资机制的若干意见》。风险投资机制的成立，在一定程度缓解了企业在艰辛创业中的巨大压力，随着有关法律的出台，我国出现了风险投资热潮。2002 年《中华人民共和国中小企业促进法》生效，这部法律为中小企业的创立和发展创造了一个有利的环境。在十届全国人大会常委会第十八次会议对《公司法》进行了修订以后，创办公司尤其是有限责任公司的门槛逐渐下降，各中小企业进入了蓬勃发展时期。2007 年8 月通过的《中华人民共和国就业促进法》明确提出要以创业带动就业，鼓励自主创业。
在这个阶段，我国经历了第三次创业高峰。在2002-2004 年，私营企业的户数增长率再次跃上20%的阶梯。实施积极的就业政策，有利于激发劳动者的创业热情，有效地促进创业带动就业。
（四）第四阶段：2008 年—今
2008 年开始，全球金融危机爆发，全球经济进入衰退境地出现了严重的萎缩态势,受国际经济宏观环境影响，国内中小企业也遇到了一定的问题而陷入一定的困境。为帮助我国中小企业渡过难关，中央及各地方政府都积极地出台了一系列政策及措施，十七大指出要“以创业带动就业”，接着十八大提出要“促进以创新引领创业、以创业带动就业”“实现高质量就业”“支持青年创业”。基于中央鼓励创业的风向标，各有关部委也陆续出台了支持和鼓励创业的政策，这些政策涵盖了创业教育、创业资金、创业税收等方面，实实在在地为初创企业提供了优惠及扶持。
如创业资金方面，人民银行等于2008 年发布《人民银行财政部人力资源社会保障部关于进一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促就业的通知》，翌年，财政部等发布《财政部人力资源社会保障部人民银行全国妇联关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的通知》。通过改善创业资金配套政策积极推动金融产品及服务的创新，减轻创业者的金融负担及束缚，鼓励创业最终达到以创业带动就业的目的。截止到2014年，国家及31 个省市自治区设立的与大学生创业相关的创业基金约有72 支。
又如创业准入方面，2013 年末，我国自中央至多省市区政府皆开始放宽注册资本等级条件，对于有限责任公司和股份有限公司的最低注册资本限制都一并取消。多地实行“非禁即入”的宽松准入机制，即凡国家法律法规未禁止的行业和领域，一律向各类创业主体开放，严禁在法律、法规规定之外设置限制条件。对自有住房者从事电子商务、软件开发、设计策划等经营活动，在不影响居民正常生活、依法取得有利害关系业主同意的前提下，允许将其住所申请登记为经营场所。
在推动创业教育发展，支持大学生自主创业方面。自2008 年以后，中央越来越重视鼓励大学生创业，通过创业带动就业。在这样的时代风向标影响下，对于大学生创业的扶持政策及配套措施也越来越详尽周密，辅助体系越来越成熟。在传统的提供创业技能培训的基础上，还进一步出台了涵盖培养大学生创业意识、创业风险识别技能、创业基地建立等在内的配套创业教育扶持政策，旨在通过创新实用的创业教育推动大学生自主创业进而带动就业[4]。2010 年教育部下发《教育部关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》，认为高校创新创业教育是服务产业转型升级、建设创新型国家、深化教育教学改革、提高人才培养质量，以创业推动就业、促进毕业生充分就业的重要途径。 2012 年教育部办公厅又印发了“关于印发《普通本科学校创业教育教学基本要求（试行）》的通知”（教高厅[2012]4 号），对普通本科学校创业教育的教学目标、教学原则、教学内容、教学方法和教学组织作出明确规定。该项通知推动了高校创业教育科学化、制度化、规范化的建设，切实加强了高校创业教育工作。2010 年人社部又连续发布了《关于实施2010 高校毕业生就业推进行动大力促进高校毕业生就业的通知》和《关于实施大学生“创业引领计划”的通知》两项政策，对大学生创业扶持政策作了新的安排。这些文件都释放出了这几年来中央希望通过鼓励大学生创业带动就业的信号，也正是在这些文件陆续出来的背景下，国内关于创业教育的研究、政策以及体系皆日趋成熟，大学生开始具备一定的创业意识、创业技能以及风险判别能力。
除了以上几个方面外，我国也出台了诸多创业行政收费减免政策，正式实施涵盖如加大金融支持、放宽准入条件、加强创业教育以及行政税收减免等在内的多方面、多维度政策，这一时期涌现出了许多投身创业大潮的大学生。
三、对于完善我国创业政策体系的思考
基于上文对我国近三十年来创业政策的回顾及梳理，我们发现不同的创业政策在不同的时段都会对社会发展产生深刻的影响，积极、健全、可持续的创业政策有利于鼓励社会群众投身于创业大潮，形成创业风尚，最终推动社会的发展。
就业乃民生之本，在当前日趋严峻的就业环境下，如何安置好应届毕业生的工作是关乎国家、各省市区稳定的重要大事。因此，通过大力鼓励劳动者自主创业，由创业带动就业事实上也就意义重大。基于以上对我国创业政策流变的梳理，笔者以为实施积极的创业政策有利于鼓励创业，通过创业带动就业。而积极的创业政策基础能完善我国的创业政策体系，故笔者认为可从以下四方面进行完善：
（一）追根溯源，巩固政策，形成体系
我国的创业政策不可谓不多，但其实施后所产生的功效并非条条都如意，其根源在于这些政策并未形成有机统一的创业政策支持体系，很多政策本意在于促进创业，但其出台后配套的机制尚未形成，以至于难以落到实处，有时甚至于“为难”起创业者。事实上，创业政策体系包含了财政扶持、金融扶持、税收减免、创业意识培养、风险评估技能培训等等方面。如在融资方面，当前诸多中小企业仍然受困于融资难的问题，政府则可出台政策鼓励发展适合创业企业特点的小额贷款公司、村镇银行等机构，通过改善融资环境解决融资难的问题。通过环环相扣的政策形成一个能改善创业生态的政策体系，“授人以渔”式地鼓励创业。
（二）完善创业教育体系，加强创业教育，从意识上注入“创业”基因
创业环境的好坏固然是影响创业效果的重要因素，但是这只是外部生态问题，而创业的成功与否归根到底还要受到人的意识的影响。有再好的投资环境若无人的巧妙运用，创业也终归徒劳无功，而人的“创业意识”的养成最终还是要依托行之有效的教育。这就要求我们要完善创业教育体系，加强创业教育。新型的创业教育体系应该挣脱以往的只教授创业技能的单一模式，而应该包含培养学生创业意识、风险评估能力、创业技能等在内的能实实在在为学生注入“创业基因”的教育。政府有关部门、高校要充分重视“新常态”下开展大学生创业教育的重大意义。创造条件开展好创业教育：
（1）扶持和鼓励高校成立创业教育专门机构，如创业学院、创业教育中心等，配备专职管理人员和教师，负责高校创新创业教育的开展。国内包括“985”“211”工程名校在内的众多高校普遍缺乏专门的落实创业教育工作的机构，其管理创业教育的专职人员也非常有限。大部分高校的创业教育管理人员多为“身兼多职”式，而创业教育的授课师资也非常匮乏，专业程度有限。所以要改善创业教育环境首先需要通过设定专门的机构使得“事有所管”，依托专门的机构能及时地对创业教育工作进行规划和管理。
（2）制定激励机制，规范化建设创新创业师资队伍，建设理论与实践结合的高水平创业教育师资队伍。“师者，传道授业解惑也”，要创造开展创业教育的良好环境一个重要的环节是使师资“专业化”“高水平化”，事实上通过对多所高校的调研我们也发现现行高校创业教育的师资同样多为“身兼多职式”或“临时性”，也就是为学生开展创业教育课程的老师多为“临时性”的，他们本职多为行政人员或其他领域研究人员。因此我们需规范建设创新创业师资队伍，通过专门的、有水平的师资来教育学生，解答学生的疑难问题，为学生进行长远的指导。
（3）整合高校和社会资源，将创新创业人才培养纳入高校人才培养目标，坚持创新创业人才培养与专业课程相结合，构建多层次、立体化、针对性强的创新创业教育课程体系[5]。事实上我国高校对于创业教育的认识仍然存在或多或少的“偏见”，创业教育课程少之又少，即使部分高校有所开展也只是作为选修课进行，而学生及其家长也因传统的观念束缚而认为创业教育非“学术正道”，因此选修人数亦少。所以我们应该通过整合高校和社会资源，将创新人才培养纳入到高校人才培养的应有课程中，为学生在创业教育中植入“创新创业意识”。
（4）政府和高校建立创业教育实践（孵化）基地，开展创业团队孵化和实践教学，打造创业教育实践平台。学校课程教育归根到底还是要落实到实践中，政府和高校应该创造实践基地让学生通过实践检验自己的想法，这样一方面可以促进学生参与到创业中，另一方面又可以让学生在实践检验中不断创新。
（5）组建大学生创业教育联盟，整合资源开展创业教育。在对学生进行创业教育及推动学生进行创业实践的同时，我们也应该注重引导学生的“创业交流”，通过组建大学生创业教育联盟，能够提供学生交流的平台，让学生通过“朋辈教育”实现知识的学成与运用，同时也能通过这样的平台学会合作与沟通。
（三）加大力度鼓励大学生创业
鼓励大学生创新创业是国家转变经济发展方式、建设创新型国家和人力资源强国战略的迫切需要；是落实以创业带动就业发展战略，促进青年大学生充分就业的重要途径；是深化高等教育改革，推动高校教育教学、科学研究、社会服务三大功能有机融合，培养创新型人才的重要手段。大学生创业应与社会其他群体（如农民工、下岗失业人员等就业困难群体）的自主创业区分开来，应强调大学生创业在促进产业结构升级战略中的重要作用，引导大学生创业服务于地方经济转型发展，走自主创新道路。大学生创业引领，不应该仅仅在于扶持已有创业意识的创业者和具有创业项目的创业者，而在于依托创业教育、良好的创业生态为学生植入“创业意识”“创业基因”，最终促进人的全面发展，使越来越多的大学生“想”创业、“敢”创业，并过渡到“能”创业。对部分有意愿创业的大学生，加大力度在扶持创业的政策方面下功夫，逐步建立普惠性的大学生创业扶持政策体系：一是健全创业基金和小额担保贷款制度，提高小额担保贷款额度，并简化贷款流程，为大学生创业者提供创业启动资金；二是简化大学生创业的工商注册手续，降低对注册地点、注册资本的要求，降低大学生创业门槛；三是完善税收扶持等政策，切实减轻大学生初创企业负担；四是健全公共服务体系，逐步实现全方位的大学生创业服务。
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参考文献：
[1] Stevenson, Lois, lundstrom, Anders. Entrepreneurship Policy For The Future[J]. Swedish Foundation For Small Business Research, 2001(1):123-138.
[2] Degadh Jan. For a more effective entrepreneurship Policy:perception and feed back as preconditions[C]//Research center for entreprenurship. KUB/EHSAL,Brussle, Belgium:Rencontes de sainte-Gall,2004.
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[4] 夏人青,罗志敏,严军.中国大学生创业政策的回顾与展望(1999-2011 年)[J].高教探索,2012(1):123-127.
[5] 黄兆信,王志强.论高校创业教育与专业教育的融合[J].教育研究,2013(12):61-69.
[编辑：汪晓]