引言
自1979年以土地承包为核心的农村改革以来，中国农村金融体制改革几乎与整个经济改革同步，至今35年。期间经历了专业银行体制的建立和商业化、专设农发行等政策金融改革、农信社独立经营和商业化改革、增设新型农村金融机构改革、农业银行股改上市与服务三农改革等5轮。期间交织着土地改革和财政体制改革，折射出中央与地方财政金融关系的变迁，经历了以包干为主的财税改革、中央与地方的分税制改革、以住房商品化为中心的土地改革、保护私有财产“入宪”、土地供应“招拍挂”等改革。然而，受部门利益、认识等因素的影响，对农村土地所有权和生产关系以及财政与金融的政策性、可持续性等关乎新一轮改革成败的核心问题，缺乏系统性改革思路和措施，从而导致中央与地方财政金融关系问题一直未得到有效解决。
2013年中国共产党十八届三中全会通过的重大改革决定涉及完善土地承包经营权和同地同权等内容，这成为新一轮土地改革的底线和起点。土地改革牵一发动全身，事关城镇化推进和经济转型，也事关公平正义和社会稳定。而农村土地流转与金融资源配置则是中央与地方财政金融关系调整和优化的重要议题，也是检验经济金融改革是否有效的课题。本文从中央与地方财政金融关系演变出发，提出和运用地方财政—金融系统的理论，回顾中央与地方财政—金融系统变化的得失，以中部六省为例，研究农村土地流转与金融资源配置存在的问题及其原因，提出围绕土地流转与金融资源配置等系统性改革的政策建议。
一、农村土地流转与金融配置机制的理论基础：地方财政—金融系统
(一)中央与地方间分权式威权体制
1950年以后，中国中央集权体制经过1952年“五马进京”强化了中央的集权力量。1956年毛泽东《论十大关系》提出中央和地方两条腿走路的主张，要调动地方积极性和向地方大规模分权，是“大跃进”和人民公社运动的理论基础，也是20世纪70年代全国县域“五小”企业遍地开花的政策依据。1979年以后，不断推行的“自下而上”的经济体制改革是逐步向地方分权的过程；1994年分税制后，形成向地方分权的“经济联邦”制，被称为“分权式威权制”，其特点是中央对政治、人事控制高度集权，而在行政和经济控制方面向地方高度放权。其中财政与金融关系一直是“大财政，小银行”的格局，分为两阶段：1978~1994年，在“放权让利”原则下，形成“弱财政、强银行”的特征；1994~2007年，形成“强财政、弱银行”的特征。而2004年以后，尤其是2008年“四万亿”振兴基金出台后，由原先“大中央财政，小中央银行”的格局，转换为“大地方财政，小商业银行”格局。
(二)分权式威权制下的地方财政—金融系统
大量理论和国际经验研究表明，除非有良好的基本治理体制，联邦制或分权制也并不能确保经济发展。中国经济改革及经济发展的成功，其原因是在经济上中国不是典型的中央集权制，而是实行经济地方高度分权的，但中央通过人事制度对地方进行严格的控制和有效的激励。中央任命省级官员，各级地方官员则逐级自上而下任命；实行省市级官员在不同省市间轮回任职制。这种地方经济分权早在秦汉时期就逐步形成了雏形，宋明清时期达到一个高度，而改革开放以后起到决定性作用并得到完善和加强。
1.基本概念。在威权式地方分权制中，地方政府直接控制或影响土地、企业、金融资源、能源和原材料等资源，并借助这些政策渠道和掌控的资源有效影响公司和市场。这些政策渠道既可以在中央政府的授意或授权下，以推行改革、政策、规则和法律的方式进行，也可以从自身利益出发篡改或抵制中央的命令。如此，就可以形成基于“政策的制订和颁布———土地、能源和原材料等要素的掌控”的地方财政—金融系统。通过这一系统，地方政府可以驱动、影响或者阻碍本地乃至全国的经济发展和社会稳定。
2.健康的地方财政—金融系统应具备的要素。一般地，政府是一个集合概念，政府不是单个行为主体，而由多种权力部门组合而成，多级政府分布于全社会。在威权式地方分权制中，从省级到地市级、再到县级地方经济是一组相对自给自足的、完整性逐级降低的“财政—金融”系统。地方政府全权负责发起和协调地方改革，对地方经济发展负责，在管辖范围内负责立法与执法等工作。在地方经济分权下，治理结构健康或具有良性循环的地方财政—金融系统应具备的要素：
一是以省级政府为一个较为完整的系统。既然称之为系统，就应当是多元的、多层次的，地市级、县级政府可以成为一个相对的系统。不同投融资主体均能在系统中寻找到自身的定位，分享城镇化发展的果实。农村土地改革是政策性强、牵涉面广而具体操作复杂的重要改革，要求省级政府建立系统性规划，需要农业、土地、财税、金融、教育、就业、司法等部门参与到整个政策的调整和协作。
二是扎实的地方财税基础与富有效率的金融系统。地方财税基础包括自然资源禀赋、产业发展状况等提供财税基础，是地方财政—金融系统循环的重要基础。只有在扎实的财税基础，且相关配套政策措施到位的条件下，金融系统才能对地方某一项政策资源或其组合作出积极响应，发挥盘活地方资源的作用。
三是预算规划的公开与执行，能有效推行的政府首长预算责任制。这一要素是规范财政预算，约束地方政府“一把手”，保证财政与金融良性循环的重要制约机制。它可以适当防止地方“一把手”滥用权力，确保地方经济健康持续发展。
四是中央和地方管理责任和支出责任的划分。财政体制中上下级政府收入权利和支出责任的划分过程，实质上是政府间财政权益的独立过程。中央和地方间关系直接影响各级政府的行为，财政分权能直接刺激政府执行适当的政策。合理的管理责任和支出责任的科学划分，是确保地方财政—金融系统相对独立而正常运行的外在框架。这涉及国家治理体系和治理能力现代化，需要通过立法来解决。
五是政府部门科学政策服务体系，包括政策的科学制定和执行，以及跨部门间良好协作等。这是地方财政—金融系统正常运行的必要条件机制。
六是相对独立的司法系统和运行良好的金融生态系统。法律执行等方面的法律环境问题，是地方财政—金融系统公平运行、持续健康发展的必要条件和机制。
在类似锦标赛的政府间竞争环境中，改革初期中央政府为各地政府规定了GDP增速等衡量地方官员政绩的单一目标，要求各地不断增加财税基础，地方会拼命发展经济，甚至违反上级规定而大胆改革。如此，地方财政—金融系统的关键要素建设，如预算规划体系、部门政策服务体系、司法系统和金融生态系统等均会被忽视，甚至遭至扭曲。如存在地区保护主义、资源滥开发、环境恶化、安全事件频发、房价上涨过快、非法侵占农用土地等问题。但是，随着市场经济的发展，民营企业和产权保护的发展，地方控制经济资源的格局发生了基本变化，地方的基本任务已从经济增长单一目标转变为经济发展、保护产权、维护市场秩序和保护环境等多重目标，健康性地方财政—金融系统建设问题变得紧迫。
(三)优化地方财政—金融系统的事例
在经济分权体制条件下，中央政府将更多自主权下放给了地方政府，鼓励地方改革尝试以推动地方经济发展，鼓励地区间经济竞争。地区官员的升迁机会同地区的改革及经济发展绩效挂钩。在地理优势、信息沟通与信息处理和实验成本等方面，地方政府尤其是省级政府具有中央政府难以替代的优势，可以了解更多本地区情况，可以便捷与地方信息交流，可以较小的试验成本取得更大的改革成功。如“项目银企对接”政策，是在信贷银行经历政府干预信贷、商业化改革后企业逃废债务之后，地方政府改变原先行政命令方式处理企业与银行关系，采取推介企业和项目、信贷银行自主选择的做法。这是信贷管理体制、银行监管体制变革下，地方政府创造性调整政府、企业与银行关系，转变政府角色的先例。笔者对近十年间中部六省省级政府优化地方财政—金融系统的政策措施、经验和做法，进行了梳理和总结，发现林权抵押贷款、政策性保险等政策试点均是完善政府服务功能、以市场机制培育税基的政策理念的体现。改革开放以来，采取地方试验在先、中央采纳在后，并通过地方竞争有效推广而成功的改革模式。
二、农村土地流转与金融资源配置机制的大背景：地方财政—金融系统的历史演进
改革开放以来，中国地方政府在取得一定程度的财政产权之外，借助土地、企业等大量资源，还通过不同程度的地方对金融业分权与中央政府分割金融租金。在中央监管下，大多数经济活动由至关重要角色的地方发起、协商和执行涉及改革开放的相关政策法规，调整其方向或选择抵制。地方对经济的影响是广泛而深入的，或推动、影响或阻碍了地方以至全国的经济发展，影响宏观经济、环境和社会等问题。因此，中央与地方在处理与银行等金融关系上，反映在处理土地、财政等问题上，大体经历了三个阶段，原先由中央政府高度集中的货币控制权，由于地方强有力的参与出现了区域金融化特征，形成了以中央—地方政府对金融(银行)所有权特征的二元金融结构的格局。
1979~1994年阶段：推行土地承包改革，鼓励乡镇企业等非国有组织的发展；实行计划分配信贷，地方干预银行经营和贷款。银行信贷则是地方财政收入、企业亏损的提款机，形成大量银行坏账，银行商业化经营难以为继。
这一阶段，率先推行以土地承包(家庭联产承包责任制)为核心的农村改革，以企业包干为主的财税改革，以及推行与之相配套的建立专业分工的金融体制和“拨改贷”信贷制度。20世纪70年代末推行的“家庭联产承包责任制”是在一些县级政府发起施行并取得成功之后，中央政府才予以承认并推动扩大改革试点的范围，1984年废除了人民公社制度。土地承包改革解放了劳动力，提高了农村的生产率和储蓄率，也为乡镇企业“异军突起”提供了丰富资源。
1984年人民银行专门行使央行职能，1979年起农行等四大专业银行则陆续组建和发展，实行经营商业化改革。尽管已处于向市场化改革的起步阶段，但地方政府仍拥有相对稳定的较大的经济资源，其中国有“五小”企业遍布全国县域。在银行高度垄断体制下，实行计划分配信贷指标，地方将专业银行视为所属国企进行指挥和管理。以干预专业银行经营和贷款方式的金融资源配置，成为这一阶段地方财政—金融系统的运行法则。银行与财政“连裆裤”机制得到强化，货币发行成为弥补中央财政赤字的“出纳”。银行信贷则是地方政府的财政收入和企业亏损的提款机，造成大量银行坏账，银行商业化经营难以为继，地方财政—金融系统无法正常运行。构建新的地方财政—金融系统是以1994年分税制改革、人民银行法和商业银行法的颁布为突破口的。
1994~2002年：商业银行改革撤并/销县域及农村网点，涉农贷款剧减；地方自办金融机构，开发区模式成为地方财政—金融循环系统的核心。地方和企业借改制大肆逃废金融债务存在“两非”活动，地方财政—金融系统陷入新的僵局。
1994年中央与地方的分税制改革之后，地方政府的税收在全国税收的比例随之大幅下降。但是，地方政府仍然主导着地方经济事务，如为企业分配土地、能源和信贷等关键性资源，处理合同执行和产权保护等。这些经济事务权力，为地方政府进行国有企业和集体企业私有化改制、出售辖区内的土地、逃废银行债务等经济事务提供了“合法”平台。
随着市场化改革，1996年“九五”计划提出加快推进专业银行向商业银行转变，地方政府在分配信贷方面的作用已经大幅削弱。1997年“十五”大之后，国企私有化改制在操作上合法地推开。1998年国务院转发《关于国有独资商业银行分支机构改革方案》，国有商业银行开始撤并/销县域及农村网点，涉农贷款剧减，“三农”贷款难问题加重。因此，地方政府大量自办投资信托、城市信用社、农村合作基金会等金融机构，以弥补银行商业化带来原先干预信贷便利性减少；以土地招商引资的开发区模式成为地方财政—金融循环系统的核心，土地逐步成为地方财政收入重要来源。
这一阶段，各地方政府借企业改制逃废金融债务，形成大量银行呆账；非法创办金融机构、非法经营金融业务的“两非”活动泛滥成灾，导致地方财政—金融系统运行陷入僵局。以1997~1998年全国性金融整治为起点，以1998年始住房改革，放开城市住房和土地市场为着力点，规范金融秩序，培育地方经济增长点，重构地方财政—金融系统。1997年央行对各地农村合作基金会运行情况进行了检查。1999年，国务院宣布取缔农村合作基金会，分类并入农信社或者清盘关闭。
2003~2012年：城市商业银行股改、整合信托投资公司和国有商业银行与地方性银行上市阶段。土地供应方式改革形成的土地财政、地方金融和类金融的迅速发展，创新的融资平台，是这一阶段地方财政—金融系统的“三位一体”特征，也是影响系统正常运行的要害隐患。
在法治建设上，2004年宪法修正案首次明确规定要保护私有财产，随着民营企业的发展，私有财产观念逐渐普及。在土地政策改革上，推出“招拍挂”土地供应方式，土地出让金完全归地方所有模式的土地财政，成为这一阶段地方财政—金融系统循环的核心。在金融体制改革上，以2003年农村信用社改革将管理权限移交省政府为标志的农村金融改革，实际上是新一轮地方金融体系构建的开始，地方政府整合财政等地方性资源，积极参与城市商业银行股改，推动信托投资公司改造和地方性银行上市。地方金融机构则是地方财政—金融系统循环的重要主体。2007年以来小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等类金融组织迅速发展，在满足社会多元资金需求的同时，诱发新“两非”金融(非法集资、非法放贷)，潜伏着巨大风险隐患。“招拍挂”土地制度在增加透明度和公开竞争、抑制贪腐的同时，助长了肆意侵占农地、非法拆迁，推动了城镇房价上涨过快，城市创业成本过高，群众意见较大。在2008年中央政府“四万亿”振兴基金推动下，地方政府凭借未来的收入，通过融资平台为市政建设筹集资金，并在应对金融危机的过程中，获得了大量的银行贷款。而融资平台积聚了巨大风险，直接危及地方财政—金融系统的正常运行。
三、农村土地流转与金融配置失衡状况：以中部六省为例
近年来，中国中部六省农村土地承包经营权流转(简称土地流转)呈现面积增加，规模扩大，价格趋升，流向农村大户、合作社和龙头企业的良好势头。2013年十八大三中全会关于土地承包经营权可抵押可担保等重大改革措施为农村土地流转注入了新活力，成为新的地方财政—金融系统的重要突破口，但实践中发展机遇与转型挑战并存。
(一)农村土地承包经营权流转的例证：中部六省情况
1.土地流转规模逐年扩大，合同流转占比提高。2013年中部地区土地流转总面积达6842.95万亩，占承包经营面积的25.3%，其中河南27%，安徽27%，江西20.3%，山西14%。流转总面积比2011年增长53.0%。合同流转面积占比逐年提高，江西由2011年末的46.5%上升至2013年末的57%，河南合同流转面积达68%。
2.流转价格各地差异较大，均在逐年提高。中部地区地域广，物价水平差距较大，土地流转价格不一，但在逐年提高。2013年江西流转价格为300~550元/亩，同比增加8%~12%。山西寿阳县土地流转价格，由2011年300元/亩涨至2013年600元；介休和榆次等县也由600元/亩涨至800~1200元/亩。
3.流转形式以转包和出租为主，股份合作形式流转加快。目前中部地区土地流转的形式有转包、转让、互换、出租、股份合作等6种形式，以转包和出租形式为主，占65~70%。其中江西78%、河南66.9%。但以土地入股形式增长较快，平均以8~12%的速度增长，由简单出租向股份合作更高级形式转变。
4.流转去向以大户为主，流向合作社与龙头企业增长较快。目前中部地区农村土地流转有60%流向农村大户，尤以流向粮食或蔬菜种植大户为主，但2013年专业合作社、龙头企业流转面积增长较快，分别比2011年增长120.68%和94.03%。其中江西分别比2011年增长了93.33%和114.81%。
5.财政扶持土地流转政策各地相继出台，落实到位不一。2010年起，中部地区一些省份出台财政扶持土地流转政策，其中山西、江西等省出台加大土地流转的财政扶持力度和促进规模经营的政策，但是由于受一些地方财政状况的影响，很大部分地区扶持资金未落实到位。2013年山西仅有晋中市、太谷县等三个市县实际到位。湖北天门市对不可抗力造成土地承包权抵押贷款损失按30%予以财政补贴。
(二)农村土地流转与金融资源配置缺位的“地方财政—金融系统”样本分析
1.从以省级辖区为一个系统看，农村土地流转涉及农业等众多部门的政策协调和支持，但是由于缺乏系统性规划和部门协作缺失，相关职能部门的政策引导不足，配套措施落实缺位，导致土地流转发展不平衡、组织化程度不高。
一是从中部试点省份看，安徽、山西、湖南和湖北等列入全国首批省份试点地区先后以省政府文件出台了相关意见，在统筹组织推动下，2012年~2013年土地流转的速度迅猛增长。但是，在农村土地所有权和耕地使用方向不得改变的法律体系框架下，由于农业、土地、财税、金融、教育、就业、司法等相关部门缺乏系统性规划，部门主体定位不准，部门间协作缺失，导致中部六省地区间或本地区内发展不平衡、组织化程度不高，而出现流转不规范、配套措施落实不到位，以及产权制度关系难明晰而产生的融资难等问题。
二是从非试点省份看，农业部门往往孤军作战，涉及再流转、流转交易规范平台构建、流转后的新型经营体系需求、财政金融支持等相关政策超出单个部门职能范围，导致本身难以落实到位，效果远不及试点省份。如未列入正式试点的江西，仅有省农业部门出台的操作指南，而随着土地流转的深化，出现的许多新情况和新问题，已超出部门的管理范畴，亟需制度层面对土地流转进行系统规划和部门协作。
2.从地方财税基础看，支持非农产业发展、扩大工业和服务业领域就业，腾挪空间接受农民进城，增加土地流转，间接促进城镇化的财政金融支持机制正面临弱化的趋势。
一是非农产业比重进一步提高的空间已经越来越有限，未来难以像过去增长财政税收和吸收农民进城以及提供相应的补贴。以中部六省为例，2013年末二、三产业产值占GDP比重平均89.26%，较1978年上升了28.27个百分点，第一产业产值占比仅为10.85%。若按照二、三产业产值占GDP比重年均上升0.88个百分点的速度计算，中部六省二、三产业产值占GDP比重将在10年内接近2011年美国的水平。
二是增加人口在城镇就业的比重正面临越来越大的阻力，未来农民进城和扩大土地流转的空间在进一步减少。目前农村劳动力正由总量绝对过剩向结构性过剩转型。据调查，2013年中部六省农民工中18岁~50岁青壮年劳动力的比重为92%~96%，男性的比重在68%~73%，而未来城镇化的主体将转变为农民工家属，这部分人很难对城镇就业增加有显著影响。同时，农村居民城镇化包括住房、交通、医疗、教育等成本迅速提高，超过绝大部分农民工的收入水平和支付能力。据调查，2013年江西省商品房销售均价5100元/m2，同期全省农村居民年人均可供储蓄收入3189元，即使按人均住房面积20m2计算，一个农村家庭进城购买商品房也需要35年时间。
三是城镇化建设资金来源缺乏可持续性，直接制约了未来农民进城和扩大土地流转的财政金融支持力度。中部六省人口、自然资源禀赋差距不大，比较优势相近，以税收为主的预算收入有限，“吃饭财政”特征明显，城镇化建设资金严重依赖土地和融资平台。但这种土地财政—金融模式已难以为继。中部六省的土地出让收入增长从2010年的95%~110%降至2013年的1.6%~2.1%，增速已明显趋缓；受相关政策控制越来越严格，融资平台贷款总量已减少，仅2013年四季度融资平台贷款平均减少300~350亿元/省，占各项贷款余额之比已从2011年三季度的18%~22%降至2013年四季度的10%~12%。
3.从金融系统的效率看，地方财税基础薄弱，相关部门政策缺失，银行信贷管理未能顺应农村土地流转的发展实际，尚未建立相应的信贷操作流程和利率政策框架，导致财政—金融系统对农民进城和土地流转的信贷支持缺位。
一是从总体上看，“大一统”的信贷管理体制难以适应农村土地流转带来金融支持的需要。当前中国信贷管理体制是一种主要面向大型企业和项目的政府主导型信贷管理模式，尽管吸收了现代金融管理经验，但兼具计划经济时代资金供给性信贷管理的“大一统”特征。如大型国有银行或按行政指令被迫放贷，或为节省信贷运行成本而围绕大项目竞相“降价”，导致大量信贷积聚政府项目和大型企业。这种信贷管理体制缺乏弹性，基层行缺乏上级授权，就无法授信开展新业务，难以适应农村土地流转带来对土地经营权抵押贷款的需要。据调查，2012~2014年9月中部六省省级层面涉农银行机构尚未建立面向农村土地改革的信贷管理模式及相应的信贷管理框架，仅少数基层机构在各自摸索。
二是从操作性上看，还不适应土地流转带来新型经营体系贷款需求的实际。首先，贷款流程尚未转型。省级层面主要涉农银行机构尚未把土地经营权贷款纳入统一信贷操作流程框架，未建立专门的贷款流程和管理办法。其次，信贷管理过于讲究“一刀切”。如对超龄及非本地户籍农业经营主体资格审查较严；仅对流转期在20年以上的流入户授信，授信额度控制欠灵活性；对流入的种植大户、合作社的授信比照小额农户贷款流程执行，难以适应新型经营体系的需要。第三，期限管理与现实需求不匹配。涉农基层行发放的土地流转相关贷款期限1年的，占98%左右，而流转土地大多用于规模化特色种养，资金投入大、回报期长，存在贷款短期化与需求长期化的矛盾。第四，贷款利率定价不合理且较高。对流转土地经营大户的贷款实际利率普遍较高，迫使农户转向融资成本较高而手续简便的民间借贷。第五，适应农业金融产品与服务的创新准备不足。据调查，中部除安徽省探索信托融资工具外，其它省份尚未将信托融资工具运用于土地经营权。对土地规模集约化和组织化带来的金融服务需求缺乏创新准备；农业科技、农产品开发与营销、水利等设施等方面的金融服务也处于空白。
4.从预算监督看，由于地方人大对同级政府发展经济的进程及结果缺乏监督，政府可以不受监督地追求征地补偿成本的最低与市场化出让价的最大，便捷弥补预算收支缺口；而过低的征地补助让农民陷入低保障、低就业与低消费的境地，制约农民对城镇化和土地流转的积极性，影响地方财政—金融系统的良性循环。
一是对地方政府以土地为中心的发展经济进程及结果缺乏有效制度化的监督，形成“三位一体”政府运作机制，是导致地方财政—金融系统扭曲的制度性缺陷。尽管地方人大对政府预算监督有一定的配套措施，地方人大名义为省委省政府的同级监督机构，但实际上处于十分次要的地位。自1999年起，地方一级党委书记兼任同级人大主任逐渐成为惯例和传统。据统计，除京沪津渝直辖市、粤藏疆等省区省委书记与人大主任分开任职外，20013年底全国24个省(区)的省委书记兼任人大主任，占77%，这些省份的地市县也存在类似党委书记兼任人大主任。这样，就造成了地方政府在预算收支平衡要求下多次调整收支结构和规模，却很少启动预算调整程序，编制调整方案的也很少，也不报经人大批准，大多只是在“两会”上笼统报告事后执行情况。因此，由于地方人大对公共预算缺乏有效监督，地方政府常以“特事特办”的政治名义，随意规划土地和矿产资源开发、低成本征地用于招商引资、房地产开发，搭建政府融资平台，诱逼银行增加以财政和土地为担保的信贷投放，形成以行政权威为机制、以政治为统合手段，以土地资源为中心公司化的“三位一体”政府，偏离了原先基于企业的财政—金融系统的正常循环。
二是由于缺乏有效的监督，可以便捷追求征地补偿成本与市场化出让价间差价的最大化，以土地抵押融资进行城市建设，造成征地补偿过低，农民无法积极参与城镇化，工业用地粗放利用，经济结构转型艰难，是地方财政—金融系统的“扭曲逻辑”。政府为土地一级市场垄断者，农用地转为城镇建设用地由政府采取征收的方式，仅承担《土地管理法》所规定土地补偿费和安置补偿费，以及开发等较低的成本，再由“价高者得”方式出让给用地方；借助土地抵押融资，将金融绑架进来。2012年全国土地出让收入2.89万亿元，地方土地财政性收益占地方本级财政收入的比重超过65%。2008年~2011年土地出让收益用于城市建设、土地收益基金和保障性安居工程的占60%~70%。
在这种机制下，必然导致对农民的征地补偿过低。由于目前法律对土地征收只规定要按照土地的原用途给予农民土地补偿和安置补偿，而对社会保障、农民住房拆迁补偿等并未作出明确规定，使农民无法主动参与工业化、城镇化并享受其发展带来的好处，反而因补偿过低、社保缺乏、就业困难等问题制约农民对土地流转和城镇化的积极性，影响地方财政—金融系统的良性循环。而且，在这种机制下，工业用地粗放浪费，土地市场价格扭曲，发展方式难以为继。采取各种返还出让收入形式，以低于开发成本或零地价招商引资，工业用地粗放低效；不断推高房地产用地的出让价格，以弥补工业用地出让的亏空，从而导致市场要素比价失调，经济结构难以转型升级。2014年2季度中国主要监测城市商业服务业、住宅和工业的地价分别6475元、5214元和722元/m2，商业服务业和住宅用地价格分别是工业用地价格的9倍和7.2倍。
5.从政策服务体系看，顶层设计优化缺位，跨部门协作难，配套政策法规缺位等问题，直接影响土地流转及其金融资源配置的效率和地方财政—金融系统运行的定位和质量。
一是宏观层面，新的政策框架已出台，但还存法律障碍。虽然十八届三中全会和2014年中央农村工作会议对农村土地承包经营权赋予了抵押担保权利的新政策框架，即依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权的抵押担保权利。但目前《农村土地承包法》和《物权法》都对土地承包经营权抵押进行了限制，即仅局限于转让、出租、入股、抵押等形式。这些限制阻碍了土地的要素市场化和资本化。《物权法》未对农村产权抵押登记问题做出系统明确的要求，存在交叉登记管理和多头管理的问题，增加登记难度，降低抵押登记的公示效果，给土地承包权抵押融资等交易行为带来安全隐患。
二是微观层面，土地确权登记工作跨部门协作难，土地流转市场基础设施缺位。据调查，中部六省农村集体土地确权和登记工作进展缓慢，时间已过40%，却未完成相应的任务，大部省份完成确权登记任务不到25%，仅有江西、安徽等省完成了30%~40%。主要是县、市、区的土地确权工作涉及跨部门协作，协调难，存在农民土地产权不清、权利主体不明、界限和面积不准等现象，确权登记成本较高，涉及环节较多，手续繁琐，直接影响土地流转收益保证贷款的推广和实施。
土地流转的评估机构不够健全，也缺乏科学的评估标准。据调查，中部六省地区尚未建立完整的土地流转交易的市场基础设施，农村产权抵押试点县大多没有组建专业化的、市场认同的第三方评估机构。尚无专业的土地承包经营权价值评估机构和专业人员，没有相对独立的评估价值作参照，抵押物的价值由农民和金融机构协商确定，或由政府部门有关人员进行评估。缺乏科学的评估指标和明确的评估标准，评估操作随意性和主观性较大，加大了土地流转及其贷款操作的难度。
农村土地流转服务体系不健全。从调查看，2012年底以来，中部六省农村土地流转面积以年均30%左右的速度增加，但是存在流转服务跟不上、合同签订和签证率不高、流转价格变化较大、监管不到位等问题。如江西有近30%的流转土地和近20%的流转农户未签订规范的流转合同。有的地方过份追求连片规模和整村流转，尊重农户意愿不够，以致产生了不必要的矛盾和纠纷。
6.从司法系统和金融生态系统看，司法公正和土地流转市场基础设施缺失，直接影响土地流转及其金融资源配置的公平效率和地方财政—金融系统运行的正当性和有效性。
一是司法系统的独立性改革任重道远。十八届三中全会关于深化司法体制改革的部署和2014年中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，决定在上海等6省市先行增强省以下司法系统独立性的改革试点。但是长期以来，法院、检察院、司法局等司法部门的人事组织关系、职称评定晋升和财务收支等隶属同级政府管辖，不具有相对的独立性。因此，即使稳步推进省以下司法系统独立性改革，但是在传统社会利益关系的影响下，司法系统可能还是地方经济“保驾护航”的传统部门。司法系统在土地规划、征收、储备、招挂拍和重组等环节，涉及土地、林地、房产产权和金融债权的司法纠纷，偏袒政府部门或具有“深刻背景”的企业和个人，作出侵害农民和企业的判决，或不作为、推委，参与征地拆迁执法。据中部六省调查反映，目前领导干部不是通过批示、督办等正式途径，而是借助隐秘而泛在的私人关系网络影响案件处理结果。如此，司法系统难以持续有效维护地方财政—金融系统公平公正运行。
二是土地流转保证贷款涉及金融生态系统建设问题。首先，银行面临土地经营权抵押权处置存在基础设施缺失等问题。由于目前土地确权、流转市场的信息平台、调解仲裁体系等基础设施尚不完善，加之存在大量口头协议或不规范的协议，一旦借款人出现违约，有效调解仲裁也较为困难，可能导致金融机构不能及时收回贷款，直接影响银行土地流转收益保证贷款业务的可持续性。其次，存在土地经营权抵押权处置的法律障碍。法律对集体土地对外流转有严格程序要求，即对农民土地由本集体组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意和乡镇政府批准，才能对外流转；对何为农业用途、农业建设的定义也缺乏法律界定，客观上增加了银行对抵押物处置和变现的难度，难以及时收回贷款，制约银行开展土地流转贷款的积极性。第三，流转抵押贷款的风险分担机制不完善。据调查，中部地区对经营权抵押尚未建立专门的担保机构托底和互保的连结机制，对流转抵押贷款的风险补贴尚未纳入财政补贴范围；对涉农保险的财政补贴不到位，保险机构难以经营。
四、基本结论与对策建议
基于上述分析，可以得出基本结论：在国家层面缺乏综合改革措施的情况下，农业主管部门和各涉农金融机构推出相应的改革和举措在一定的时期和范围取得了一定成效，但是在偏离服务三农的政策性和土地改革、财政改革的统一性、市场性和公平性原则，以及农业生产关系和土地所有权改革尚未启动到位的情况下，仅仅靠部门的单打独斗，而缺乏顶层设计和部门协作，以农村土地流转与金融资源配置的一系列改革创新难以取得全面持续的成效。改革开放以来中央与地方财政金融关系的演进得失，交织着金融改革、土地改革和财政体制改革，反映地方财政—金融系统的平衡、扩张再到破坏、再平衡和扩张的循环，而中部六省例证则从微观反映农村土地流转与金融资源配置普遍存在一种系统性问题。因此，提出以顶层设计、部门协作和综合改革为主的几点政策建议，以一揽子方式解决当前农村土地流转与金融支持问题和地方财政金融问题。
第一，尽快修改相关法律，出台优化顶层设计的系统改革实施方案。要以十八大三中全会决定精神为指针，坚持整体推进与适度超前相结合原则，加紧对宪法、土地管理法、物权法、城市房地产法等涉及农村土地改革的相关法律进行全面修订；要将实现集体土地和国有土地“同地同权”作为今后制订土地政策的基本取向。取消对农村产权抵押的不合理限制，在坚持“不改变土地用途”、“不改变土地所有权性质”的前提下建立符合现阶段国情和土地制度的农村产权抵押机制。稳步推进系统性改革，着重对政府机构、司法体制、财税体制、户籍制度、投资体制、不动产统一登记、干部考核等已经或即将出台的改革措施作进一步完善，抓紧推进实施，形成综合改革效应。
第二，加快推进农村产权融资的基础工作。要以地籍信息化建设为先导，加强农林水交科等部门协作，落实农村产权确权登记工作。对所有农村集体土地深入开展地籍调查，全面查清每宗土地的情况，尽快完成确权颁证工作，建立具有社会查询功能的农村产权数据库。要建立农村产权统一抵押登记制度。探索土地入股、土地预流转、土地银行等模式，建立农村土地股份合作组织，推进农业适度规模经营。
第三，加快农村产权交易市场建设。要建立“村—乡—县—省”的立体服务平台，加快农村产权交易的中介服务平台建设，要研究制定统一、科学、公开的交易规则，明确监管部门的职责和手段，为金融机构提供抵押权运作规范的集中场所。要以降低处置成本为原则，规范抵押品处置变现程序，在赋予原权利人、集体经济组织或其成员优先购买权的同时，适当扩大受让方范围。建立集体土地回购制度，设立农村抵押融资风险基金，以降低融资风险，提高抵押物的处置效率。
第四，加强跨部门协作，加快土地经营权贷款的基础设施建设。要建立农村产权价值评估机制，建立农村产权评估准入和评估指标体系。鼓励由地方制定辖区土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋的基准价格或最低保护价，作为当地农村产权交易的基础指导价。要建立土地经营权流转贴息基金，将分散于各个涉农部门的支农资金进行整合，部分用于土地承包权抵押贷款利息补贴。建立风险补偿专项基金，财政要按照上年土地承包经营权抵押贷款规模的一定比例筹集资金，对土地承包权因流转、担保、保险、贷款等环节产生的风险予以适当补偿。大力发展农村社会救助、社会保险和社会服务业，建立农民最低生活保障与医疗、养老保险制度，真正解除融资创业的后顾之忧。
第五，加大金融对农村土地改革支持的创新力度。要建立土地承包权抵押贷款的联动支持工作机制，研究出台农村土地经营权抵押贷款试行办法，由农业主管、金融办、金融监管等部门联合成立土地承包权抵押贷款工作小组。要把流转经营权抵押贷款纳入银行信贷系统常规流程。根据贷款对象的不同，实行不同的贷款模式，逐步缓解农村贷款难等问题。鼓励保险机构参与土地承包权抵押贷款保险，由财政出资与经营业主按一定比例的费率予以保险扶持，逐步破解农业保险覆盖面小等问题。建立县级物权融资公司，推行现金流支持型涉农信贷资产证券化，扩大涉农贷款，破解农民贷款难问题。
第六，大力培育地方财税的产业基础，发展新型规模经营主体。要在建设大型工业化项目的同时，大力发展吸纳大量农民进城务工的劳动密集型产业和企业，为城镇化腾挪空间和积累财政资金提供便利。采取多种补贴、优先安排政策性服务措施等办法，鼓励龙头企业、农业科技人员和农村能人，创办专业合作社、家庭农场和新型服务性经营主体。妥善解决新型经营主体建设仓储、晒场、机械仓库、养殖小区等农业生产性建设用地问题。
第七，深入持久地开展农村金融生态基础设施建设。要完善农村地区信用体系建设，建立农户电子信用档案，推进农村征信工作，优化农村信用环境。要发展多元化农村信用担保机构，引导乡镇组建互助担保协会，培育农户联保、商户联保、小企业联保等信用共同体。推动设立农村商业性担保机构，由各级地方财政出资设立政策性担保机构。加快县级农村融资担保公司组建，对符合产业化发展方向、具备经营规模、资信状况良好的新型农业经营者提供贷款担保。加快司法改革，确保基层司法机构人财物的独立性，将打招呼者和被招呼者纳入“领导干部干预司法的记录通报制度”的责任追究和考核的范围，组建农村金融专业法庭，为农村土地改革服务、维护农民和金融利益保驾护航。
作者：曹军新