文 邹德萍
盼望已久，酝酿已久，自发自还地方债，终于正式开闸啦！经国务院批准，2014年地方政府债券自发自还试点工作，将在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛启动。为加强对这项工作的指导，财政部制定了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。自发自还地方债，立刻引起资本市场的强烈关注。
地方债开了明渠堵暗道
地方债就是债券的一种。2009年,国务院批准，并经全国人大审议后，我国开始公开发行2000亿规模的地方政府债券，由财政部代理发行，统一操作并纳入省级预算管理，经过几年代理发行的试水，无论是总规模还是发行的风险，都在可控范围内，并为自发自还积累了经验。但是，每年发行的政府债与地方政府所需的资金缺口差距太大，无法满足城市基础设施建设的需要。
于是，地方政府卖地依然冲动，多种融资平台风生水起，地下融资扰乱资本市场，暗道监管越来越难。2013年，地方融资再创新高，全国省、市、县、乡四级政府累积债务超过20万亿。在此情况下，地方债的自发自还被寄予厚望，在千呼万唤中终于正式开闸放水，用专家的话说，这叫做为地方政府融资开辟了一条明渠，有望能堵住地下资本的暗流管道。
财政部《2014年地方政府债券自发自还试点办法》明确，自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。试点地区发行政府债券实行年度发行额管理，全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2014年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2014年政府债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4：3：3。
办法规定，试点地区按照有关规定开展债券信用评级，择优选择信用评级机构。试点地区与信用评级机构签署信用评级协议，明确双方权利和义务。信用评级机构按照独立、客观、公正的原则开展信用评级工作，遵守信用评级规定与业务规范，及时发布信用评级报告。
办法要求，试点地区应及时披露债券基本信息、财务经济运行及债务情况等。信息披露遵循诚实信用原则，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。试点地区应当以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准、采用承销或招标方式确定债券发行利率。试点地区政府债券资金收支实行预算管理，试点地区承担债券还本付息责任。应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。要求将本地区政府债券信用评级、信息披露、承销团组建、发行兑付等有关规定及时报财政部备案。政府债券发行兑付过程中出现重大事项要及时向财政部报告。
地方政府自主权和责任共担
这次经国务院批准，上海、浙江、广东等10省市试点地方政府债券自发自还。较之过去，不仅试点范围有所扩大，而且地方政府的自主权也明显扩大，自发自还意味着债券发行和本息偿还工作均交由地方政府具体负责操作。我国各级地方政府承担了大量的公共事务，做事离不开花钱，地方政府也需要融资，但长期以来，出于保障财政金融安全的考虑，预算法等法律法规一直未将举债权赋予地方政府。因此，不少地方政府便在法律授权之外以隐形方式举债。债务数额和偿债的保障程度处于不透明和缺乏有效监管的状态，地方债务风险也因此而明显上升，国家审计署公布审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元、负有担保责任的债务29256.49亿元，承担一定救助责任债务66504.56亿元，政府总债务率113.41%，中国各级政府负债额占年GDP比重超45%。权威部门宣称，仍在可控范围内。过去由财政部代理发行的债券，虽说纳入预算管理，但实际操作中仍还有监管难度，主要体现在地方政府责任上。
从最早财政部代理发行地方政府债券，到开展部分省区自行发债试点，再到现在的地方政府债券自发自还试点，这是一个大的突破。整个推进过程用了5年时间，表明国家对于地方政府发债还是相当谨慎、力求稳妥。“根据2014年预算报告，今年地方财政收支差额为4000亿元，将由地方政府债券弥补，并列入省级预算管理。试点地区自发自还政府债券是包含在这4000亿元里面的，但具体数额是多少虽还未明确，但债务总规模4000亿元可以预期。”5月26日，江苏省拟发行174亿地方政府债券，其中55亿元由省级直接使用，其余主要用于增加地方铁路、水运、机场等交通设施建设投入。广东省拟发行148亿元地方政府债券，有78亿元转各市县使用，但都需要“自发自还”，也就是谁用谁还。财政部财科所副所长白景明认为，地方政府债券自发自还，有利于地方政府根据本地区实际情况募集资金，并做出偿债规划和安排。同时，少了中央财政的“保驾”，地方政府成为债券的真正债务人，资金的责任主体和使用主体更加明确。这意味着，地方政府在获得更大自主权的同时，也要相应地承担更多的责任。
建立机制有效防控风险
要堵住后门就必须打开前门。地方债发行改革在很大程度上也是出于这种考虑。但改革过程同样充满不确定性。发行权放开之后公众会担心一些地方政府不顾偿还能力滥发债券，滥用债务资金，从而导致国外城市破产的乱局在中国上演。这种担忧并非空穴来风。在不少领域，我国在过去都曾出现过“一管就死，一放就乱”的困局。试点时需坚持渐进有序的原则，需要多预计到各种潜在风险，并在积极推进改革的同时高度重视风险的防范和化解。
首先，这次试点办法做了一个顶层设计，明确规定了对全部试点地区债务总量实行额度控制的原则。在确定额度总量时，既要照顾到全部试点地区融资的需要，又要充分考虑偿还能力审批。中央政府主管部门在额度审批上需严格坚持每个省市的额度与其偿还能力挂钩的原则，这就需要留有余地，避免发行过头债，审批不能再变成“行政审批”的翻版，更不可变为权力寻租的土壤。
其次，对于每个拿到额度并已经发行了地方债的省市，中央政府主管部门应监督其按申请额度时的资金用途使用债务资金，避免资金被擅自挪用到其他领域或用于重复建设。财政部则需加强对有关地方政府偿还能力的监管，对于偿还能力保障程度明显下降的地区及时予以警示。
第三，不难预计，纳入试点的省市均存在明显的额度最大化动机，希望自己享有的额度能逐年增长。中央主管部门则可以此为基础开展动态管理，根据每个试点省市上一年资金筹集、使用和偿还的具体情况科学确定下一年的额度。也就是说，自发自还地方债的额度可增可减，也可以不发行，如何掌握需要有个可操作又管用的规矩。
“试点办法对发行规模、期限结构、利率水平都是有严格的规定，这在相当程度上降低了发债的风险。”白景明解释说，地方政府债券自发自还，不是想发多少就发多少，想怎么发就怎么发。比如，规模必须控制在国务院批准的发债规模限额内，就是为了防止举债过度；债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4：3：3，主要是考虑资金用于公益性基础设施建设，项目大多周期长、见效慢，发行中长期债券可防范资金错配风险，使政府在资金安排上更加稳定。规定利率以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准，则是为了保持金融秩序稳定，防止试点地区因争抢资金而出现抬高利率、恶意竞争现象。
“当前，我国正处于城镇化加快和基础设施建设的高峰期，资金需求量大。在确保风险可控的情况下，地方政府适当举债筹措资金是合理的。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，基础设施建设投入大，但公众的受益期也很长。政府通过适当举债来建设，前面的纳税人出了钱，后面的纳税人还了债，大家共同受益、共同分担，更有利于资金有效利用、民生的改善和生活水平的提高。
王雍君认为，从今年的预算报告，到日前国务院批转的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，都释放出一个明确的信号：进一步深化地方管理体制改革。其中一个主要内容，是对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以及地方政府信用评级制度。“制度健全、信息披露充分，投资者在购买债券时就有了参考依据，买不买、买多少更好作出判断和决定。这些举措相当于开明渠、堵暗道，有利于有效控制地方债务规模和风险，推进地方政府信息公开。”
自发自还地方政府债券，中国向发展健全地方政府债券市场迈出重要一步。