张磊 祝婧
（江苏警官学院侦查系，南京210031）
摘 要：影子银行泛指游离于银行监管之外的类银行体系。次贷危机所引发的全球性金融危机时的各国将影子银行监管纳入紧急议程。而我国由于特有的国情与经济现状，影子银行具有对传统银行有依附性、集中度较低，普遍度高但规模小、表现形式单一、风险传递的家庭化的特点。针对目前的监管存在分业经营和分业监管的局限、立法制度的不健全、透明度过低等问题，借鉴美国、欧盟以及国际金融组织对影子银行监管的做法，我们应从部门协调、完善法律规制和推进信息透明化入手改进我国影子银行监管体制。
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关键词 ：影子银行；立法；监管
中图分类号：F724.6文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）31-0096-05
收稿日期：2014-10-20
基金项目：江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目《全球金融危机背景下的我国金融监管问题研究》（项目号：09SJD790016）。
作者简介：张磊（1977-），女，江苏泰州人，副教授，博士，研究方向：经济犯罪侦查；祝婧（1992-），女，江苏苏州人，学生，研究方向：经济犯罪侦查。
2014年5月9日最新发布的《金融监管蓝皮书：中国金融监管报告（2014）》中显示：中国影子银行体系已发展至银行业资产比例的19%，近27万亿元。早在2013年10月9日，国际货币基金组织就警告中国，称数据显示，中国影子银行的信贷暴增导致中国金融体系混乱，中国必须对影子银行加强重视，实施更严格的行业监督。与此同时，体现影子银行风险的信号也在中国经济进程中不断凸显。如江苏射阳农业商业银行挤兑事件、江苏泗洪曝光的疯狂高利贷事件案件、浙江温州民间借贷资金链断裂，企业主及担保公司老板逃走等事件。这些风险信号无疑是影子银行事件的冰山一角，但都体现出我国经济中存在的体系脆弱。2014年，正值各种理财产品到期兑付的高峰，一旦出现链条式经济危机，将导致社会各阶层的动荡和损失，以及较为严重的社会不稳定，所以在此次金融体制改革中，完善影子银行监管是一项较为紧迫的监管目标。
一、我国影子银行的现状
“影子银行”这一词汇最早出现在2007年次贷危机，是由美国太平洋投资公司的执行董事麦卡利提出的，指的是有银行之实但却无银行之名，游离于各类传统银行之外的具有金融功能的机构。而我国因经济发展状况、经济结构与欧美不同，影子银行呈现不同的发展状况，并具有以下特有属性：
1．影子银行产生发展具有依附性。
从总体上讲，中国影子银行体系中的主角本质上还是商业银行，影子银行的产生填补的是银行主营业务的小部分空白。任何银行体系的发展，除去基础业务，都极大受到产品开发、金融创新、证券化程度等的制约。而影子银行在这些业务上几乎不具有优势，加之居民存款意识强等因素影响，影子银行的发展名副其实具有“影子”的作用。就我国影子银行初级发展状况，很难同西方影子银行一样做到自成体系，相互交易。具体来说，从资金来源看，我国影子银行自有资金有限，仍需依赖商业银行体系的流动性支持，如源于银行资金的委托贷款、承兑汇票、银信合作、杠杆租赁，以及银行给予的股权投资和资金拆借等。从交易对手看，西方影子银行大多在非银行金融市场上以其他影子银行作为交易对手，而我国影子银行有很大一部分交易是在银行间市场进行的，以商业银行为主要交易对手。从资金投向看，西方影子银行早已跨过股权融资、信贷融资的范畴，多以金融市场为交易场所；而我国影子银行的资金使用与传统商业银行业务在性质上较为相似，资金多投向信贷市场。
2．影子银行集中度较低，普遍度高但规模小。
欧美发达国家影子银行发展规模几乎与传统银行相当，多以投资银行为主导，雷曼、美林等世界各大投行在欧美甚至是世界都占据比较重要的地位，影子银行的集中度程度较高。我国的影子银行多以民间借贷、理财产品等等形式在各地区分布，极大部分以新成立的小规模融资公司、典当行为表现形式。其规模、份额、影响力都不能和传统银行相提并论。实际上，影子银行的发展是和国家经济现状息息相关的，根据我国国情的客观要求，中国当前经济仍需扶持劳动密集型产业。劳动密集型产业一般指农业、林业、纺织、服饰等等主要依靠劳动力的产业，大多是中小企业。这些中小企业资金需求小，技术相对成熟，主要风险在于企业家的经营能力和道德风险，在我国经济体系中具有不可替代性。而小企业难以股票市场渠道进行融资，因为小企业普遍规模较小，要上市，成本太高。同时无抵押物、无足够的信息透明度，无规模效益且地域分散等固有特点导致小企业比较难从银行获得贷款。因此最适合为小企业提供融资的多为地区性的小银行或民间借贷，所以影子银行大多呈现小规模、地区分散的特点。
3．影子银行表现形式相对比较单一。
近期，国务院出台107号文，即《关于加强影子银行监管有关问题的通知》，将我国的影子银行定义为三类：一是不持有金融牌照，完全无监管的信用中介机构，包括新型网络金融公司，第三方理财机构等；二是不持有金融牌照、存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等；第三类机构持有金融牌照，但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。由此可以看出我国的影子银行还停留在股权融资、信贷融资的初级阶段。由于中国的投资银行和投资基金尚除初级阶段，所以中国影子银行的金融衍生品较少，设计、影子银行运作形式也较简单，像资产证券化、信用衍生产品交易等尚未全面开展，因此相关产品和金融工具的复杂程度要比西方国家影子银行低的多。从金融工具看，我国的影子银行基本上没有进入资产证券化的范畴，现阶段主要以银行理财产品为主，其它也包括如小额贷款公司的抵押贷款和信用贷款等。几乎没有像美国金融衍生品那样高的杠杆率。从我国影子银行的发展渊源看，我国影子银行大部分都是通过一些组织形式的变通，变成民间的直接融资行为，实际仍然局限于传统银行的间接融资范畴。
4．影子银行风险传递的家庭化。
就拿最为轰动的次贷危机看，次贷危机的投资者主要是金融机构。美国影子银行主要向机构投资者打包出售金融产品以融资，相比之下，中国的理财产品的投资者主要是个人，以零售向居民和企业融资。如果投资产品的价值下降，两种情况的投资者都会蒙受严重的亏损，并且有可能导致广泛的赎回。但是去杠杆化的后果是完全不同的。中国家庭并不存在高杠杆率，投资理财产品使用的是家庭储蓄。这种情况不仅适用于理财产品，还几乎适用于目前大部分影子银行体系的投资。所以当欧美地区影子银行风险会造成金融系统失灵时，我国影子银行危机引起的是广泛的家庭损失，其中以民间借贷最为严重。虽然就目前的情况还不会造成链条式经济危机，但是中国式影子银行会将危机散发到家庭，家庭将有巨大损失，反而会导致较为严重的社会和政治不稳定问题。
二、我国影子银行快速发展的原因分析
1．政府片面追求快速稳定的经济效益。
就中国式影子银行地区分散性发展的特点可以看出，影子银行发展程度不同和地区给予的不同经济政策息息相关。为保持较快平稳的经济增长，许多地区政府沿用传统的“依靠投资拉动经济增长”模式，盲目扩大投资，造成地方政府债务扩张快，增加财政金融风险。而地方债融资近70%来源于银行贷款和地方融资平台。地方融资平台，又称“地方城市建设投资公司”，就是指地方政府作为发起者、设立者，通过划拨资产的方式，如划拨土地、股权、国债等等，短时间内包装出一个资产和现金流均可达标的融资功能公司，以实现融资并应用于市政建设、公用事业等的平台。通过这些平台发行城投债，就可以向政府大量“输血”。从某种角度上说，城投债的实质上是政府融资的影子银行，在政府追求城市化建设业绩和经济发展效益的同时，这类影子银行自2009年以来迅速发展。加之政府鼓励创业，也出台了许多创业优惠政策，如2006年出台了《财政部国家发展改革委关于对从事个体经营的下岗失业人员和高校毕业生实行收费优惠政策的通知》以及各个地区根据各自情况出台的鼓励政策。创业虽然提高了就业率，但相应产生许多融资问题，除去银行的创业政策，不少创业者、小公司通过民间融资渠道获取资金，甚至有相应部分地区还出台政策鼓励小额贷款公司发展。在相应经济需求和政策的扶持下，影子银行得到了快速的发展。
2．金融抑制促进影子银行爆发式增长。
金融抑制通常是政府过多的对经济体制进行干预造成的。自2007年美国次贷危机以来，各国经济不同程度受影子银行过度扩张危机的波及，并采取了一系列补救措施。同样我国也为抵御金融危机的冲击、抑制房价过快增长等，对经济采取了硬着陆，进行了一系列宏观调控。央行为此采取紧缩性货币政策，不断提高银行准备金率，进而引起银行资金流动率下降，导致从银行贷款变得更加困难。这时民间借贷、表外业务等影子银行性质的融资补充作用在这时得到了体现。简化影子银行快速增长的原因，可以看做是供求关系变化中市场供给小于需求的结果。随着经济平稳高速的发展，社会对资本有着强烈的需求，这种需求在国家采取紧缩性财政政策下不能得到满足，与之相对的，银行因贷款等业务的限制，利润下降，而双方的需求都能通过影子银行解决，这就必然一定程度滋生影子银行的存在。这种由需求带来的社会推动力不是光靠监管就可以堵住的，堵得越多反而可能产生爆发性增长。影子银行的迅速崛起的确会造成许多负面效应，如冲击银行业财务稳健性、加大金融风险体系、降低宏观调控的作用率等。但换角度思考，影子银行可以满足市场的融资需求、减轻金融抑制的弊端、促进改革、促进金融行业的竞争。影子银行的出现对也社会经济的发展带来了比较强烈的推动力。
3．信息不对称性导致投资者盲目投资。
银行方面，一些目前处于监管范围内的影子银行业务，比如银行表外理财，创新理财产品，不仅趋于复杂的结构让投资人难以看清风险，银行向投资者公布的资产类别和比例也较为模糊。购买者方面，与国外理财产品购买人群不同，我国理财产品的购买群以家庭为主。他们总体上缺乏投资理财的经济知识，在无法了解资金具体投向、资产组合动态变化的情况下，无法知晓其中风险，仅基于对银行或银行职员的信任而购买，基于收益率的高低而进行选择。从最新的射阳挤兑事件看，本质上也是由信息不对称而造成的负面影响。小型民间借贷公司如雨后春笋，一批批冒出来，又在两年内一批批倒下去。光是盐城亭湖区东南村，大大小小的担保公司就有88家，2013年后只剩下20多家。当地农民缺乏投资理财知识，经常受高回报率引诱而将家中全部积蓄投入，造成巨大家庭损失。一旦有无法兑现的风吹草动，极容易在口口相传中造成大规模的恐慌，最终导致大规模对挤兑事件的发生。
4．刚性支付等政府补救措施为其成长提供了保障。
在我国长期的经济形态转变过程中，政府一直干预过多，导致民间对政府信用的严重信赖。部分机构和个人也一直相信，在“影子银行”发生较大风险时政府实施救助的必要性，从而一定程度上助长了冒险行为，扩大了风险发生率。同时我国的监管部门不知从什么时候开始，也形成了“底线思维”，即对于一些金融风险事件，总是习惯性的采取补救。每当出现涉及较大金额的金融违约，总是采取一系列措施让违约事件不发生，有的甚至拿纳税人的资金填补债务窟窿，这么一来许多影子银行产品就可以形成一种“刚性兑付”。监管机构为避免大规模金融的爆发而进行的补救措施反而从一定程度上保证了市场的无风险收益率。这样各类影子银行不免降低对金融风险的警惕性和认识度，对监管补救产生依赖性。这种高收益低风险的利益往往驱动投资者加大投资力度。双方在冒险与补救过程中造成影子银行发展愈发愈烈，恶性循环。这种后置性监管反而为影子银行的发展提供了保障。
三、西方影子银行监管体制的探析
1．美国的影子银行的治理。
美国作为经济发展走在最前端的发达国家，其经济的活跃性造就了发展扩张最为激烈的影子银行。为此美国先后出台《金融服务现代法》、《大宗商品期货交易现代化法》等。同时针对2007年次贷危机，于2010年7月通过并发布《多德—法兰克福华尔街金融改革与消费者保护法案》，这项法案被认为是次贷危机以来最全面最严厉的金融改革法案，其中重新修改的部分就有669条。分别针对华尔街金融系统风险进行监管和消费者权益予以保护。主要的监管内容有：（1）设立专门的监管部门实行统一监管。法案创设了金融稳定监督委员会，一个由“财政部主管并由财政部长担任主席、及10多家联邦金融监管机构组成”的一个综合性监管机构，对各个州的金融变化进行监管与防范；同时设立消费者金融保护局对于消费者权益进行全面系统的监管。（2）规定了沃尔克规则。该规制迫使银行限制其与对冲基金和私募股权基金展开的业务，减少自营交易数量，强度之大，不得不给银行一定的适应期，将最后执行期限被延长至2015年7月。（3）增强监管力度。该法案的实施加强了对场外衍生品交易的全面监管。规定对于符合条件的衍生品必须通过监管的中央清算机构进行清算，并须在受监督或互换交易便利上交易，同时对于主要互换参与者等市场参与者也进行监管；（4）扩大监管范围。新法案要求除风险资本基金以外的其他私募基金及对冲基金必须在及时在制定地点注册，必须保留记录及接受审查审计等。
2．欧盟的影子银行监管。
欧洲的影子银行规模约为24万亿欧元，占全球总规模的一半，在次贷危机与欧债危机中损失较为惨重。由于欧盟自身多国联合的特殊性，其影子银行监管改革议程较长并将监管力度放在影子银行范围界定与信息披露机制上。早在2010年欧盟就通过了一项新的关于泛欧监管体系的改革协议，该协议要求设立欧洲系统风险委员会，并将影子银行纳入其监管范围。2010年又通过《关于场外衍生品交易监管》，将衍生品纳入监管范围。后欧洲议会于2010年11月通过了《另类投资基金经理人指令》，对包括对冲基金、私募股权基金、房地产基金、商品基金等各类基金进行监管，扩大了监管视野。随后，欧盟又相继通过了一系列的法案，对于业务经营的透明度以及信息披露程度做出了更高的要求，同时也将众多的高风险交易品种全部纳入了监管框架之下，旨在约束影子银行体系的衍生产品交易规模，防范其交易活动中的潜在风险。2013年9月欧盟委员会发布了新的监管规则提案，称将设定新规针对影子银行的流动性标准、信息交流机制等方面，促进影子银行信息透明化，以维护金融市场稳定，对货币市场基金的流动性标准加以约束。
3．国际金融组织监管变革。
受2007年美国次贷危机的警醒，多国成员为应对全球影子银行发展所可能带来的危机，开始对全球影子银行监管进行研究和评估。2009年6月，为制订和实施促进全球金融稳定的监管政策和其他相应政策，解决目前积存的金融脆弱性问题，金融稳定理事会在瑞士城市巴塞尔成立。2011年4月理事会先后出台《影子银行：内涵与外延》、《影子银行：加强监督和监管》、《全球影子银行监测报告》等文件。由此可以看出，国际监督也是遵循“界定—监测—措施”的执行步骤进行监管建议。首先，设定好鉴别标准，将金融机构性质与实际数据信息相结合，综合识别影子银行；其次，统一监测方向。金融稳定理事会为各国当局如何监测影子银行提供了七项基本原则，内容涉及监测视野、监测过程、监测对象、监测重点、监管套利、专属管辖与信息交换等；最后，予以统括性监管措施建议。如针对依附于传统银行的影子银行活动，建议扩充传统银行资产负债表明细，将影子银行信息纳入其中一并进行审慎监管，限制传统银行对影子银行隐性支持；对于货币市场基金，建议出台流动性风险的管理细则，减少因挤兑事件的产生而造成系统性风险；针对证券化产品，建议从透明度和标准化程度入手提高证券化产品的监管力度，要求发起人明确公布自己与投资者的风险等等。这些监管措施建议并不在国际上具备法律上的效力，但作为多国讨论与现有经验的借鉴，是各国影子银行治理的风向标。
四、我国影子银行监管存在的问题
1．分业经营和分业监管的局限。
现在的银行监管坚持“分业经营、分业监管”模式，即银监会统一监管全国的银行业、信托投资公司、金融资产管理公司及其他的存款类金融机构；证监会集中统一监管全国证券及期货市场；保监会监管全国保险市场。而目前这种的“一线多头”分业监管的多为传统的较为单一的业务。随着新的金融工具的不断涌现，投资渠道愈来愈宽广，投资形式愈发灵活，综合性理财业务、非银行金融机构等在金融体系和金融市场中占据越来越大的份额，各类金融产品也逐渐脱离传统定义的边界。银行、证券、保险等各业机构的业务互相渗透、交叉、融合，并生成新产品，已是全球金融业务发展的趋势。面对形式新颖的影子银行，传统的监管极容易出现监管脱节，各监管部门也不能做到较好的监管衔接。金融创新与金融混业经营只会愈演愈烈，对于这些混合产品，以传统的一行三会分业监管较容易捉襟见肘，容易出现监管套利和监管真空。
2．立法制度的不健全。
我国对影子银行的监管控制存在一定的空白。我国的银行业监管主要法律有三，一为《中华人民共和国商业银行法》、二为《中华人民共和国中国银行业监督管理法》，三为《中华人民共和国中国人民银行法》。三者均在2003年进行更新修正，而2003年至14年间我国经济飞速发展，银行业发展更是日新月异，法律监管具有滞后性。其一，监管对象的滞后性。首先是原有的监管对象发生了变化。譬如作为原有监管对象的农村信用社、城市信用社纷纷改制为农村商业银行和城市商业银行；2003年以来，作为我国商业银行主力军的各国有独资商业银行从已先后进行了重组改制，成为国有控股上市公司。其次，新兴的监管业务也没有进行补充监管。比如现下各地新兴的小额贷款公司没有涵盖在《商业银行法》的适用范围内。也比如，11年来银行理财类、电子银行类、企业债券承销与投资等新兴主体业务迅速崛起，成为银行盈利的主要业务，超出《商业银行法》第三条对13种商业银行可以营业的业务规定，这些新兴业务种类都缺乏相应的界定与法律规制。其二，具体程序的滞后。《银行业监督管理法》规定，擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔。而实际操作中，既没有监管取缔标准，也没有相应的取缔程序、措施。其三，创新性实践制度更新的滞后性。《商业银行法》三十四条则明确指出不得进行综合化经营。而国家个批的金融控股集团、控股非银行金融机构的综合化经营实践，甚至银信合作都是突破分业运营需求的表现。
3．透明度过低造成的监管不力。
监管的进行是以对目前经济风险状况已知为基础的，而影子银行产生的特点之一就是隐蔽性，透明度低造成的数据的缺失，极大地掩盖了影子银行成长的速度与规模，监管部门无法进行风险控制，最终将会导致危机突然性爆发及补救困难。典型的银行监管一般从三个方面入手：风险水平、风险转移和风险抵补。而对于目前所规定的三种影子银行来看，很难从传统数据入手进行检测：（1）无牌照无监管的信用中介机构。这类机构在法律界定和规范上就属于真空，没有检测标准；（2）有牌照监管不足的信用中介机构，这类机构在影子银行中所占比例较大，呈地区性分布，具有规模小数量庞大的特点。在实际操作中，地区金融部门的操作量极大，造成透明度低下的现状；（3）有牌照监管不力的业务。这些金融业务不仅本身设计十分复杂，营业单位为了回避数据明细也产生理财资金池业务。同时，存在着大型企业利用的自己较高的贷款额度，通过财务公司、相互拆解、银行委托贷款等方式进行变相民间借贷从而获利的情况发生。
五、构建我国影子银行监管体制的有效路径
1．加强部门间协调。
金融经营方式显示出越来越综合、越来越相互渗透的必然性发展趋势，现有的金融监管模式也必须随之改变。从美国金融稳定监督委员会、消费者金融保护局，欧盟欧洲系统风险委员会，以及国际组织金融稳定理事会的设立这一监管潮流大方向中，我们可以看出想要进行有效的影子银行监管，必须要有统一集中的监管部门。我国影子银行监管应加强法律监管部门的协调，亟需打破原有的“分行监管，分业监管”限制。由于我国目前缺乏相应的法律授权的整体金融风险控制部门，所以近期不少专家学者认为，银监会、证监会、保监会合并监管的必要性开始凸显，“三会合一”成为预测热潮。的确，顶层设计和制度性改革的确容易从根源上解决影子银行发展的风险问题，但是如果现在三会合一，势必要造成金融模式的混乱与极大的阻力。自一行三会成立以来，不难发现分业经营与混业经营都有较为明显的优势与弊端。所以目前最现实最有可能的是，在一行三会之上建立统一更高效的协调机制。其实，中央政府也已经将加强金融统一监管纳入金融监管改革的考虑范围内。2013年8月国务院发布批复，同意建立金融监管协调部际联席会议制度，并交由人民银行牵头。建立统一监管部门，统一监管制度与操作细则是影子银行监管的必由之路。
2．完善相关法律规制。
影子银行的法律规制更新应从界定、责任、程序三重角度进行。其一，明确影子银行界限，修正法律监管要求。首先更新《商业银行法》、《银行业监督管理法》，扩大业务监管范围，将信托公司与银行的混合性新业务等纳入监管范围，同时，对表外业务予以明确的监管方法。其次，扩大监督主体，将原先只有《公司法》规制的小额贷款公司等纳入监管。此外，明确私募股权投资基金的法律地位，基金管理人的具体资质、市场准入、基金的运作方式和组织形式、基金募集的对象和方式以及信息披露等方面，并由国务院对私募股权投资基金的现有规范进行合并、调整或废止等。其二，明确责任。对《中国人民银行法》进行修订，明确基层央行对信贷规模的控制标准及相关惩罚性措施。同时，针对时下大企业利用其在大银行的贷款优势，将贷款资金用于与小企业间拆借的行为予以及时的处罚。对影子银行的规制需要加快立法跟新进程，探索好我国特有的影子银行体系，予以法律规制，减缓其过快过热的发展进程。其三，改进、细化具体程序步骤。对不正规或非法的银行业金融机构及业务，制定相应的细致的监管取缔标准、程序与措施。除此之外，加大地方的监管力度，明确对地方的典当行、小型借贷公司予以适时地监管反馈与处罚机制，由下而上统一监管。
3．逐步推进信息透明化。
信息透明化一方面降低了银行与投资者之间的信息不对称程度，减少违约风险；一方面有利于监管部门分析相关交易信息，防范风险。监管部门应与行业协会协调一致，促进信息透明化。借鉴欧美对交易信息要求及时披露、定期检查的经验，将信息披露作为我国影子银行监管的首要监管途径。信息披露进程的推进需要各地区的监管合力，建立和规范信息披露机制，依靠地方金融监察部门及时广泛收集、整理并及时公布与提交。同时对金融衍生品的标准做出严格规定，让广大投资者充分了解理财产品等，限制高风险业务的发展。除去行业与投资者之间的信息披露，各监管机构与各行业协会也须加强信息共享与披露，统一统计标准，定期协调汇报、分析发布相关数据。为增强透明度明确监管细节。针对当前各个金融机构开展的具有信托属性的资产管理业务可考虑制定统一的《资产管理法》，对监管细节也做好相应的规定。
我国的影子银行监管应牢牢把握我国所特有的经济现状与监管问题，有目的有依据的借鉴西方影子银行的监管手段，疏堵并重，综合管理。在加强监管的同时，合理引导其发展，让影子银行监管将走上一条介于市场自控与政府干预的中间道路。而自由发展与政府干预两者之间“度”的把握，则需要我们在一次次实践与理论中反复纠偏，不断探索下去。在不（下转102页）（上接99页）影响经济体系整体构架的基础之上，扩大“影子银行”存在合理性，充分发挥其在金融机构中的优势作用，建立更好的中国特色的风险可控的金融市场。
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（责任编辑：陈丽敏）