龙盛良 LONG Sheng-liang
（广西经济管理干部学院，南宁530007）
（Guangxi Economic Management Cadre College，Nanning 530007，China）
摘要： 本文通过介绍国外政府服务效能的发展，在阐述国外先进政府绩效管理研究方法基础上，分析了广西政府服务效能管理存在的突出问题，并提出了提高思想认识、拓宽资金渠道、规范管理机制、推动简政放权、深化政务公开、推进市场化改革、加强信息技术支撑、创新干部任用制度等八项有效措施。
Abstract： Through introducing the development of foreign government service efficiency， based on expounding the research methods of foreign advanced government performance management， this paper analyzes the existing problems of government service efficiency management in Guangxi Province， and puts forward eight effective measures such as improving ideological understanding， broadening the financing channels， standardizing the management mechanism， promoting administration streamlined and power delegated， deepening the publicity of government affairs， promoting the reform of marketization， strengthening information technology support， innovating the cadre system and so on.
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ： 政府服务；效能管理；政府改革
Key words： government service；efficiency management；government reform
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）18-0027-04
作者简介：龙盛良（1981-），男，广西桂林人，经济师，讲师，研究方向为人力资源及工资政策。
0 引言
提升政府服务效能是当前政府机关转变职能、提高工作效率的基本要求。长期以来，政府在效能管理普遍存在一些问题：①思想观念偏差，认识不到位；②主体不明，职能不到位；③财政紧张，经费不到位；④利益驱动，授权不到位；⑤缺乏协调，技术兼容性差。
为了改进国内政府服务效能，提高政府办事效率，本文以广西政府机构为研究对象，结合国外先进政府绩效管理研究方法，运用矩阵分析模型，分别从改进政府行为、加强体制机制建设和培养管理人才三个维度来提升广西政府服务效能，为我国政府改进服务管理质量建言献策。
1 国外政府服务效能的发展简述
效能是我国特有的概念，在国外与之相对应的是政府绩效管理。政府绩效管理的研究开始于20 世纪初，绩效一词最早被泰勒的应用在他的著名的《科学管理原理》一书中。而绩效管理首先是在企业的人力资源管理中得到运用，当时主要采用的是技术效率的研究方法，例如 20 世纪初美国学者哈林顿·埃默森提出 12 条效率原则。随着 20 世纪 50 年代在美国兴起的行为科学的发展，绩效管理的研究转变了其的视角，逐渐开始关注人的因素，但是在这一阶段绩效管理仍然没有脱离传统行政模式依旧受其的束缚，在政府绩效的改进和绩效评价方面仍然存在着诸多困境。在 20 世纪 80 年代，随着英国一场以追求经济、效率、效能为目标的新公共管理运动以及美国政府再造运动的兴起与迅速蔓延，新公共管理理论成为指引西方行政改革的重要指导思想，将经济学和私营部门的管理作为新公共理论的理论基础，它将传统的官僚制模式摒弃，将市场的竞争机制引入政府管理中，借鉴私营部门的管理技术与激励手段，在公共服务中以顾客为导向，在这种思潮的引领下，这一时期关于绩效管理的研究取得了长足的发展。
2 国外先进政府绩效管理研究方法综述
国外学者对政府绩效评估的方法的研究可以分为以下四类：第一类是“3E”评估法，即经济（Effectiveness）、效率（Efficacy）、效益（Efficiency）。经济指投入成本的降低程度；效率是反映工作成果和工作过程中资源消耗的对比关系；效益是用来描述政府进行的工作及提供的服务达到政府目标和满足公众需求的程度。这个评价法在一定程度 上达到了其的实施目标，但是由于政府所追求的价值理念和“3E”强调的经济性之间存在矛盾，这就暴露了其的不足，因此，后来又加入了 Equity——公平发展成为“4E”。第二类是 GPP 模型。它是由锡拉丘兹大学麦斯威尔学院、乔治梅森大学 Mercatus 中心等以第三方的身份对一些特定的政府做了系统研究，并同时进行了评价而提出的。GPP 模型是以领导才能为驱动、以信息为连接的，其中包括了财政管理、人力资源管理、资本管理、信息技术和面向结果的绩效考评模型，并成功实施了各项考评。第三类是平衡计分卡。平衡计分卡从顾客、财务、内部业务、和内部业务四个角度来管理组织的绩效，是一种新颖的绩效管理工具，它既注重当前发展又关注长远战略的评估方法。第四类是目标管理。目标管理是由素有管理学大师之称的彼得·德鲁克在他的经典著作《管理实践》中提出的，目标管理是以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，而使组织和个人取得最佳业绩的现代管理方法，它可以保证考核的公平与公正，没有目标是无法考核员工的。在实施目标的过程中要掌握SMART原则即明确性（Specific）、衡量性（Measurable）、可实现性（Attainable）、相关性（Relevent）、时限性（Time-based），制定工作目标必须遵循这个原则，缺一不可。
3 广西政府服务效能管理存在的突出问题
突出问题以南宁市民到南宁市房产局房产交易中心开具“无房证明”为例。
当市民要购买首套住房，需要开具“无房证明”以获得贷款优惠利率时，人们会惊讶地发现，要想拿到这张能证明“没有房子”的薄纸，不但需开销60元，而且还得承受漫长的4个窗口的重复排队，同一个部门不同的窗口居然有不同的程序和要求，业务员的低效率更是导致人们浪费大量的时间和精力。这是政府服务部门观念偏差，服务效能低下的体现。
据了解，2012年初，有市民到南宁市房产交易中心开具房产证明，被收了60元的“查档服务费”。他认为不合理，提起行政复议。经相关部门协调，房产局退还了对他的收费，但此后却继续向其他市民收取。行政事业性收费是中央减政放权的重点，但中央明确下文取消档案部门“利用档案收费”一年多，南宁市民众仍然没有享受到免费的服务。档案收费被取消后，却穿上了“经营服务性收费”的马甲，换了个方式收“查档服务费”。这是政府服务部门主体不明确，职能不到位的表现。
公共信息查询证明收费，本质上就是权力寻租，中央已经禁止，既然有当地物价部门批准，就要追问批准的合理性、合法性。档案服务费利用的是独家占有的公共资源进行收费，依附的是行政部门权力，收费应体现公益性，然而却出现60元一次的收费高标准，仅仅是查一下数据库、打印、盖个章这么简单的工作，凭什么收这么多钱？这就是利益驱动，政府授权不到位的体现。
房产交易中心是事业单位，但其下属的服务部却是企业性质，然而房产信息具有个人和公共信息双重属性，此前按照财政部的规定，市民在住房买卖时要缴纳每次80元的登记费给政府，怎能让百姓再重复交钱给企业？每天都有三五百人来到这里开具一纸证明，房产交易中心每天可以收益三至五万元，此类“糊涂收费”很容易成为部门随意支取、脱离监管的“小金库”，用于单位职工加班补助费、福利费、电话补助费等。
“无房证明”与百姓生活密切相关。要享受中央颁布的银行首套房贷款最低7折利率优惠、地税局的首套普通住房个人所得税率1.5%等价值数万元的优惠政策，都需要这张证明。在一些限购城市，“无房证明”更是必不可少。然而要出具这纸证明，只能在房产交易中心的内部系统里办到，其他政务服务及监察通用软件系统均无能为力，从而规避了电子效能监察系统的监管。
3.1 观念偏差，认识不到位
一些地方和部门的“一服务两公开”工作还存在不少突出问题，这归根结底都是思想认识不到位、思想不够解放，领导重视不够的问题。包括：部分市、县（市、区）仍有个别部门和领导对“一服务两公开”工作的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性认识不足、重视不够，推进“一服务两公开”工作力度不够；少数部门没能从大局出发，瞻前不顾后，不愿意进驻政务服务中心集中办公，不愿意公开，不愿意接受社会监督，不愿意创新；个别中直部门认为本部门“一服务两公开”属于中央事权，不配合、不支持地方工作。
3.2 主体不明，职能不到位
一些市、县“一服务两公开”政务服务管理机构设置不规范，认为政务服务中心既不是依法产生的行政执法机关，也不是政府委托授权的行政管理机构，没有按照中央和自治区相关文件要求，落实机构、编制、人员。一些部门对窗口建设重视不够，把窗口当作行政审批事项的“收发室”，不按相关要求选派高素质人员到窗口工作。
3.3 财政紧张，经费不到位
通过评估显示，广西的“一服务两公开”资金投入仍然不足。中央财政预算中没有相应的政务服务中心建设专项资金安排。自治区层面在出台了《规划》后，也没有在自治区本级财政预算中安排各级政务服务中心基础设施建设配套资金。一些市、县（市、区）由于财政比较紧张，投入政务服务中心的建设经费和运行经费不足。
3.4 利益驱动，授权不到位
审批权力和利益相关，审批事项和审批权力进入政务服务中心实行阳光操作，必然会影响到一些部门的既得利益，必然会引起一些部门的抵触情绪。因此，有的部门对一些重要的审批事项仍未做到应进尽进，存在“小权进、大权不进”，将重要的服务项目、关键的办事环节，仍放在原单位办理，这也是造成审批项目“体外循环”和授权不到位的根本原因。
3.5 缺乏协调，技术兼容性差
以“二次录入”现象来说，导致“二次录入”这一现象的原因可以归结为两个方面：一方面，自治区开发的“政务服务及监察通用软件”在技术设计上不够先进，兼容性低，功能不够强大。比如在承办有些部门的审批业务上不如部门的系统软件方便，操作步骤和流程相对复杂，且数据库不能导入部门系统数据，不能实施即时转换等，加上绝大多数地方对业务人员缺少软件使用方面的培训，导致政务中心中不少部门不愿意采用这一软件。另一方面存在故意规避监察的嫌疑，不少单位借口本部门工作的特殊性，不按照自治区政务服务“三项制度”的规定，不通过电子监察系统在现场给办事人员出具咨询报告书、受理通知书和办结通知书，而是采取事后补录方式。在一些办件量比较大的部门，窗口工作人员先采用本系统软件进行办理行政审批，然后再在“政务服务及监察通用软件”上进行补录或二次录入。许多中直、区直单位以与部门本系统内部专网不能相互导入、重复录入数据麻烦为理由，在办理行政审批事项时，经常是先使用本部门本系统的业务软件，然后再在“政务服务及监察通用软件”进行“二次录入”，从而规避了电子效能监察系统的监管。
4 应用矩阵分析模型提高政府服务效能（详见图1）
提升政府服务效能的矩阵分析模型如图1所示。
5 提升广西政府服务效能管理的具体对策
5.1 提高思想认识，明确推进规划各项任务的责任要求
各级各部门要进一步提高认识，把政务服务体系建设作为各项改革的突破口，采取有力措施，狠抓落实，圆满完成规划各项工作任务。政务服务中心作为未来服务型政府建设的雏形，目前全国各地推进程度不一，实际情况不一，中央还不可能实行“一刀切”，需要各级各部门要破除“等靠要”的思想，明确工作任务，坚定信心，抓好落实。各级党委、政府要将其列入重要议事日程，统一研究部署，实行先行先试，及时解决工作中的重大问题。主要领导要作为第一责任人，分管领导要亲自抓督促、抓协调、抓落实。
5.2 拓宽资金渠道，加快政务服务中心建设
各级政府要把加强政务服务基础设施建设作为“十二五”规划的重点建设工程，把政务服务中心所有经费列入财政预算，资金投入优先用于政务服务中心建设，实施有利于“一服务两公开”建设的财政、土地等政策，统筹推进各级政务服务中心的硬件建设，从根本上解决政务服务中心场地不足、配套滞后、功能不全、管理不到位的问题。探讨引入第三方资金渠道，共建各级政务服务中心基础设施。
5.3 规范管理机制，优化人员队伍的配置
进一步明确权责，完善制度，理顺“一服务两公开”管理体制机制，全面规范“一服务两公开”管理模式。建议推动中央明确国家层面的政务服务工作主管机构，并从国家层面对各级政务服务管理机构的人员、编制、职责进行推动落实，更好推动政务服务的发展。自治区层面研究改革与制定出台规范全区政务服务中心资源、人员、编制等规范化建设政策文件，做到定员、定编、定岗有据可依和有章可循，用以指导和规范全区各级政务服务中心建设、运行和管理，全面提升政务服务规范化、标准化水平，推动政务服务工作健康有序开展。各级政府要按照中央和自治区相关文件要求，解决好政务服务和政务公开管理机构设置、人员编制等问题，合理调整与配备适应工作需要的工作人员。
5.4 推动简政放权，实现政府职能的转变
一是按照应减必减原则，进一步取消和调整行政审批项目。结合贯彻落实国家取消和调整行政审批项目的有关决策部署，深入开展全区第六次行政审批事项清理工作，进一步清理、减少和调整行政审批项目，该取消的取消，该调整的调整。
二是按照“应进必进”原则，积极推进行政审批“三集中”。 原则上各级政府实行一个窗口对外，凡与公民、法人和其他组织密切相关的行政审批事项，包括行政许可、非行政许可审批、公共服务事项和相关收费都要纳入当地政务服务中心办理。
三是按照该放就放的原则，继续做好扩权强县工作。进一步理顺各级行政管理的职权分配问题，下决心扩大下放审批权限，进一步下放投资、生产经营活动的审批事项简化程序，缩短时限，提高质量，做好服务，优化环境。
四是按照该管就管的原则，进一步加强政府监管。对取消和调整的行政审批事项，要明确监管责任，制定后续监管措施，强化工作衔接，避免出现监管真空，彻底解决“明进暗不进”、“体外循环”等问题。要深化行政审批公开，推行“阳光审批”，充分利用好行电子监察系统，严肃查处利用审批权违纪违法案件。
5.5 深化政务公开，提高行政权力运行的透明度
全面落实《中华人民共和国政府信息公开条例》要求，把政务公开作为政府施政的基本准则，把政务公开与行政管理体制改革、经济体制改革、行政审批制度改革、人事制度改革和扩大民主结合起来，将政务公开作为政务服务体系建设的重要内容，统筹规划，突出重点，形成政务公开的综合效应，实现从部分领域、部分环节向全方位、全过程延伸，从办事层面向决策、监督等领域延伸，促进常态化、规范化建设。
5.6 推进市场化改革，规范公共资源交易中心建设
由自治区统一规划各级政府设立公共资源交易中心，实行管理体制、机制，以及专业技术人员配置和专家团队等资源配置一体化管理，实现自治区、市、县（市、区）、乡镇（街道）四级公共资源交易网络互联互通，信息资源共享。各级公共资源交易中心的职能要逐步拓展公共资源市场化配置的实施范围，为工程建设项目招投标、国有土地使用权及矿产权出让、政府采购、国有产权交易、药品集中招标和医疗器械采购等公共资源交易活动搭建规范化平台，使公共资源交易活动“统一交易、统一管理、统一监督”。大力推进公共资源市场化改革，将部门的招投标和交易活动从原主管部门中剥离出来，整合到公共资源交易平台，实现监、管、办“三分离”和交易场所、信息服务、交易规则、运作程序、专家评委库“五统一”。建立公共资源交易电子实时监督系统，对项目招投标与采购等容易发生问题的领域，实行交易前、交易中、交易后的全过程监督，有效推进公共资源交易可持续发展。
5.7 加强信息技术支撑，完善政务服务信息化平台建设
一是继续做好标准化应用和自治区层面统筹推进重大项目建设技术支撑工作，进一步推进“一服务两公开”基层信息化应用平台和政府信息公开统一平台向基层延伸和部署，构建自治区、市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）五级电子联网的政务体系。二是依托电子联网的政务服务体系，加快行政审批网上办事大厅建设，推进全区行政审批项目标准化工程建设与应用，推动信息共享和扁平化工作，把审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等在网上公布，逐步试行网上预约、咨询、审核、审批，提高行政审批效率。三是整改异构系统二次录入问题。建立全区数据交换和数据管理平台，以中间件模式对接垂直部门管理系统与专有管理系统，使异构的系统与电子政务系统进行数据同步，做到数据无差异化与同步化。四是加快全区政务服务数据中心建设，建立云计算、云存储与灾备一体化的全区“一服务两公开”云平台，集中提供网络通信、数据存储、信息处理及系统运行服务。五是加快全区“一服务两公开”有线电视信息发布平台建设，依托广西广电数字电视系统和广西党员干部现代远程教育平台，整合全区“一服务两公开”信息资源，为公众提供高效、便捷的政务服务信息。
5.8 创新干部任用制度，实施政务服务人才培训工程
一是创新政务服务干部选任、激励制度。推动党委和政府创新政务服务干部选用任用制度，出台相关政务服务中心窗口人才激励政策，使得政务服务中心真正成为吸引人才、锻炼人才和培养人才基地，增强干部群众观念、优化工作作风的基地。二是强化政务服务人才培训工程建设。以培训基地建设推进政务服务人才培训继续教育工作，以及业务能力提高工作。建议各级将“一服务两公开”培训纳入干部教育培训规划统筹安排，每年举办“一服务两公开”教育培训班，分层、分类、分批进行培训，使“一服务两公开”成为领导干部的“必修课”。三是建议实施政务服务人才培训工程，与高校建立“校政企”三位一体学科与专业建设，政务服务部门为学校提供政务服务相关课程体系建设、学校为政府提供专门化人才培训、学校为企业提供专门化的中介与测量等人才培训，为政务服务提供智力支撑。
6 案例分析
广西壮族自治区针对政府服务效能低下的现状，提出了“三服务”“四清理”的政治措施，解决了一批基层、企业和群众反映强烈的问题。同时深化政务公开，推进网络问政和政务服务体系建设，集中进行排查整改，重点排查行政审批执行情况、惠民政策执行情况、服务窗口服务情况、部门对群众的承诺执行情况，进一步压缩“三公”经费，同时针对群众性的行政复议案件，广西政府严肃要求相关单位认真听取审判机关、检察机关对行政复议案件的质量的评价，收集社会及相关部门对复议机关的办案办理意见，并邀请行政复议案件监督员进行监督，通过改进行政办事效率提高群众满意度。改进行政服务质量后，自治区本级压减一般性支出1.3亿元，调整用于改善民生，停止新建政府性楼堂馆所，严格控制财政供养人员。2013年，广西为节庆论坛展会活动“瘦身”，共取消121项活动，减少了大量财政支出。
7 结论
通过矩阵分析，进一步明确了政府在服务效能建设方面存在的问题。同时，矩阵分析导图从改进政府行为、加强体制机制建设和培养管理人才三个维度，为广西政府提升服务效能、改进服务管理质量提供了一套脉络清晰、合理可行的思路，确保了八项改进措施的有效性，建议进一步推广应用到政府效能管理领域，使本方法发挥更大的效能。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献：
[1]迟福林.全面理解“公共服务型政府”的基本涵义[J].人民论坛，2006（05）.
[2]庞金友.国家与社会：政治文化研究的另一维度[J].中共宁波市委党校学报，2004（05）.
[3]郁建兴，徐越倩.从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案[J].马克思主义与现实，2004（05）.