刘立善LIU Li-shan
（兰州大学第一医院，兰州730030）
摘要院目前我国地方政府债务情况复杂，规模庞大，产生了一定的债务风险。地方政府债务风险是指地方政府债务在各种不确定因素的影响下，对包括其自身在内的社会经济各方面造成损失的可能性。即不仅指地方政府难以履行其偿债责任发生偿债危机的可能性，还包括由其引起的经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。当前，我国地方政府的负债数额不断增大，债务风险逐渐显现，较高的负债率严重破坏了社会经济秩序，成为地方经济发展中的一大隐患。地方政府债务已成为制约地方经济和事业发展的消极因素，如不积极防范和化解，将会严重冲击地方财政的稳固运行和财政的可持续性发展。
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关键词 院地方政府债务；债务风险；融资平台
中图分类号院F812.7 文献标识码院A 文章编号院1006-4311（2015）27-0053-04
0 引言
地方政府债务风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是在一些不确定性因素影响下，财政的正常支出发生困难而导致政府难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的情况。我国地方政府性债务是在社会经济发展过程中逐渐形成的，合理的负债率不仅有助于改善社会民生，并且有助于调节地方经济发展速度，确保基础设施建设稳步推进。此外，从国民经济发展水平、地方政府负债情况以及资产与负债的相互关系来看，我国政府性负债率运行状态良好，债务风险始终可控，只有部分地区存在一定的风险隐患。
1 地方政府债务现状
1.1 地方政府债务数目庞大
在一系列中央和地方的财政与金融关系中，地方债务是最可能构成系统性风险的问题。
中国社科院财经战略研究院2014 年8 月3 日发布中国政府资产负债表。根据该报告，截至2013 年底，中国政府负债超过56 万亿元，与此同时，中国政府2013 年资产总额111.9 万亿元，中国政府的资产约为债务总额的两倍。虽然中国的资产规模大、情况良好，足以应对政府债务，但是2013 年政府债务同比增幅近两成，地方政府债务的攀升是重要因素。
1.2 地方政府债务管理中存在的主要问题
淤地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013 年6 月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05 亿元，比2010 年底增加38679.54 亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。
于国际货币基金组织（IMF）最新发布的中国经济评估报告显示，中国地方政府债务在今年年末占到GDP 的45%。在“政府债务总额”一项中，中国债务占GDP 的比重较为乐观，特别是按照当今的标准来看。此外，如果只看中央和地方政府的负债总额占GDP 之比，这一数值仅略高于20%。因此，如果不将地方政府融资平台（LGFV）债务计入在内，那么中国债务占GDP 的比重将会被严重低估。
盂地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012 年底，11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66 亿元的37.23%。
榆部分地方和单位非法融资，并且对政府债务资金使用不当。审计发现，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95 亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15 亿元。
虞地方政府债务日渐趋向隐性化。地方政府举债是我国法律所不允许的。有的地方政府在举债过程中，把直接债务转为间接债务，显性负债变成了隐性负债，用这种操作手法来规避法律责任。
城市建设负债是隐性负债中最典型的负债项目，它主要包括三种负债形式：1）通过组建城市建设投融资公司进行筹资；2）通过委托建设、经营等途径使显性负债转为隐性负债；3）政府委托其下属的企业、公司出面融资。这三种融资形式均以政府信用为筹码进行融资，因而所有负债均由地方政府承担。
愚地方政府债务具有地域结构特征。地方政府债务其实还有地域性分布不同的特点可循。目前，我国中部地区乡镇政府负债率比较低，但是东、西部地区相对较高，着实令人担忧[1]。
公开的数据只是一方面表现地方政府债务的方式，由于中西部没有东部地区发达，所以地方政府的隐性债务较之少了很多，但是隐性债务比东部地区多很多。据调查显示，中西部地区主要的隐性债务有拖欠教师工资、拖欠民工工资、挪用工程款项等等。例如以前年度新闻报道的甘肃省的一个贫困县，中央政府每年向该县提供1.4 亿元的款项，但该县每年的财政收入只有2000 万元[2]。这样巨大缺口从何而来？其实正是由于挪用转款资金造成的。由于我国幅员辽阔，中央管辖范围太广，虽然每年会划拨转款资助贫困地区发展，但是地方政府的财政管理其实是与中央脱节的，造成很多款项都落实不到真正需要的项目上去，官员作风腐败，贪污转款专项已成为欠发达地区一个较普遍的现象。
舆地方融资平台风险。
地方债是风险因素聚集最多之所。过去，地方债主要通过地方政府建立融资平台发行城投债形成，尽管表面看地方债务不会直接涉及地方政府，但实际上地方政府还得担当偿债之责。
首先，地方融资平台的认定标准尚未统一，统计数据之间存在不小的差异，使得融资平台存在运营风险。就债务总额来看，不同部门的统计数据也存在差异，政府机构并未对此予以重视。
其次，地方融资平台定位模糊。地方融资平台是地方政府为公共产品筹资而建立起的融资机构，从某种意义上讲，它是地方政府职能的延伸，与地方政府关系密切。但现实情况是，许多地方融资平台为了拓展融资渠道，自建立起就极力摆脱“地方政府融资平台”的名号。
再次，融资平台的基础设施融资杠杆率过高，引发地方政府偿债风险。
2 地方政府债务形成原因
2.1 经济发展不平衡
我国幅员辽阔，要想使经济全面发展是需要长久的时间的。目前在我国存在的经济问题之一，就是经济发展不协调，中西部较东部地区发展速度慢，发展基础薄弱。这些地区地方政府财政资金难以使社会经济正常运转，因而不得不通过举债的方式来缓和社会经济发展与资金紧缺之间的矛盾，所以这些地方政府债务庞大。
2.2 财政体制因素
各级政府的财权、事权界限模糊，且没有一套统一的划分标准，直接造成事权与支出责任相互脱节或事权错位，加之地方政府缺乏偿债意识，转移支付不到位，最终形成了繁重的财政负担。
2.3 政府行为不规范
在社会经济发展中，政府应该在市场失灵的领域进行宏观调控，但我国地方政府对市场过度干预，在财政吃紧的情况下，地方政府习惯将举债所得资金投入竞争领域，这就严重干扰了市场本来的竞争原则。另外，对社会发展需求而言，政府职能转变速度较慢，有些地方政府还乐于做形象工程，造成地方财政负债累累。
2.4 债务管理制度不完善
现阶段，我国地方政府的债务管理制度存在一些问题，比如：
淤缺少一个规范严谨的债务管理机构。目前，中央和地方政府之间的转贷业务以及国债贷款业务均由财政部门统一执行，而地方政府各职能部门之间的债务来往尚未建立专门的债务管理机构进行统一管理；
于缺乏对举债主体的约束措施。对举债主体缺乏约束机制，使得举债主体缺乏主动还款意识，还有一些举债主体考虑到地方财政对债务兜底，负债之处就没打算还款；
盂债务资金使用不科学。地方政府职能部门负责管理地方债务资金。由于各职能部门相互独立，职权分散，使得财务部门对债务资金的使用缺少一个科学统一的规划，投资前不严格审查，分析论证也是走形式，使得部分债务资金要么超预算，要么“大材小用”，资金利用率始终维持在一个较低的水平，以至于利润回收率低，无法偿还债务。另外，有的地方政府债务未被纳入预算管理体系中，政府无法准确把握债务资金的运行情况，致使投资超预算的情况时有发生。
3 对策与建议
政府负债增加属于经济发展中的常态现象，无需过于担心，但是也不能过于乐观。只要政府负债率始终可控，就能对社会经济发展起到推进作用，但如果超出限度，就需要做进一步调整。
3.1 努力完善现行分税制财政体制
淤按照市场经济运行原则和公共产品理论进一步明确各级政府机构以及政府内部上下级之间的财权范围、事权等的管理范围。中央政府与地方政府之间应该基于现行法制管理体系，按照受益与付费相对称的原则，对政府债务进行严格、高效的管理，积极推进跨辖区的基础设施、江河治理等管理任务。
于进一步健全完善政府间转移支付制度。中央政府和地方上级政府应加大对下级政府尤其是经济欠发达地区转移支付的力度，保证地方政府的最低服务水准，合理调整由于财权与事权不对称而造成的地方政府债务，使地方财政对债务资金有更多可操控的权利，从而有效防控债务危机。另外，还需要进一步调整转移支付形式，适当增加一般性补助数额，规范专项补助。针对当前秩序混乱的专项拨款，应建立统一的管理体制，逐步把专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入一般性转移支付范畴，使地方政府能够根据发展需要自由支配财政资金。基于公共服务水平均等化发展目标改革现行财政资金运行体系，调整财政支付转移方式，打破现时维护既得利益的分配格局，逐步采用因素法确定转移支付数额。
3.2 完善地方政府债务管理体制，确保地方政府债务风险始终可控，权利保障地方政府债务体系稳步运行
淤完善政府性债务管理政策体系，明确政府债务举借权限。经批准，市政府可以适度举债，或者代替县级政府举债。另外，还应该建立一套政府举债融资机制。政府可以通过发型债券的方式适度举债，债券发行由市财政局按照财政部相关规定组织实施。
于对政府债务规模实行限额管理。市政府对市本级和县级政府债务实行规模控制，一般债务和专项债务均纳入限额管理。此外，还要加强政府或有债务监管，并推广采用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，优化政府债务结构，创新公益性项目投资运营模式。完善政府与社会资本合作模式相关制度和政策，合理确定补贴金额，规范项目运作，合理分配风险，依法严格控制政府或有债务，提升资金使用效益和公共服务水平。
盂各级政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规；除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。各级政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。
目前，政府的债务确实出现了一些新的情况，第一，保险公司加入影子银行体系，这是一个新的动态，保险业已经成为基础设施建设最大资金来源，2014 年保险业对基础设施投资增长57%，到1.1 万亿人民币，保险资金大部分投向政府融资平台的债务。
第二我国财政收入大幅回落。今年经济下行以来都导致不少地方财政收入出现了负增长，全年完成财政收入增长的目标有很大困难。
第三，中国债市违约的趋势已经出现了，过去有一些中小型企业发行的债券有一些违约，目前较大型的企业发行的债券也有一些违约，大家都从广泛的新闻报道中已经了解到这种情况，而且债市违约慢慢变成常态化，违约不一定是坏事，因为它向人们提醒着债事是有市场风险的，换个角度看也是一个好事。但是违约趋势已经出现了，债市的走势和风险，关系到改革和发展的大局，怎么来应对呢？政府想到应该考虑一个“有序的去杠杆”，为了有序去杠杆，社会主义有制度优势，发达国家市场经济条件下的去杠杆，是无序的去杠杆，我国有制度优势，可以集中力量办大事儿，可以想办法进行有序的去杠杆，避免无序去杠杆导致剧烈的波动。
从欧债危机的应对来看，我国在应对债务危机时，可以借鉴的地方也很多，笔者认为应该适当扩大财政自治，并增加发行长期国债，当然这是中央政府统一来发债，国家债务占GDP 比重相对比较低，有很大空间，可以考虑以这种方式进行发债。
7 月24 日，中国社会科学院编制的《中国国家资产负债表2015———杠杆调整与风险管理》（下称“报告”）在北京正式发布。其中，地方政府资产负债表是报告中重要的组成部分。报告称，中国的资产负债表总体上相对健康，但结构上仍存在局部风险，其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。与之对应，中国的居民部门以及中央政府都还有加杠杆的空间。基于这种结构，在去杠杆过程中，尝试通过杠杆调整与杠杆转移来化解局部风险，就成为一个可行的政策选择。
目前，我国地方政府杠杆率为42.7，而中央政府的杠杆率仅为15.1%。因此，政策当局的调整思路是：地方去杠杆、中央加杠杆。报告称，这种转移存在客观可能性。地方债务置换就是适例。此外，从地方融资平台贷款转向政策性金融机构负债（如国开行），也是另一种形式的由地方向中央转移杠杆的形式。
榆完善地方债务管理的法律框架，修改和完善我国的法律规定，强化地方政府的举债约束和债务管理，使其与我国经济发展的现状相适应，并尽可能与国际接轨。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进，修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来。
如河南省2014 年提出的利用“三项机制”做好地方政府债务监管工作，河南省专员办认为，加强地方政府债务监管工作，是深化财税体制改革的重要构成，是贯彻落实国务院要求的重要举措，是更好履行财政职能的重要手段，是防范化解债务风险的重要保障。河南专员办主动开展调研，积极研究探索，提出加强地方政府债务监管工作应建立三项机制。所谓三项机制，指的是建立信息共享的沟通协调机制、建立全程覆盖的动态监控机制、建立跟踪问效的长效管理机制。这三项机制，将河南省的地方政府债务问题的监管落到了实处。
4 建立健全地方政府债务风险预警系统袁加强风险预测和监测
淤地方财政负债问题由来已久，解决起来也绝非一日之功。为了进一步控制债务风险，必须根据我国地方政府财务运行情况建立健全财政监控体系，把地方债务资金管理纳入监控管理范围，并对地方债务风险进行全面的预测分析。财政部作为债务管理职权部门，应该具体分析政府债务风险指标，选择一批（开始选十几个，五年内逐步扩大到近百个城市）偿债能力达到标准（比如债务余额与财政收入加转移支付之比例，利息占经常性收入之比等）的城市，允许发行市政债。
于构建政府债务风险预警机制，设定债务风险防控范围。地方债的风险症结不是要如何解决，而应该重在防御。借新债还旧债，会使债务规模越来越大，这才是值得重视的问题。地方政府发债前，要遵循谨慎原则。不管地方政府一把手是否更换，要立足当地经济发展需要和支付能力量力而行，避免超前发展，超发债券。要给后人留下一些空间和余地，不能本届政府借债，下届政府偿还。
5 加快地方政府职能转换袁强化地方债发行的市场机制
首先，要增加地方债发行的透明度。地方政府应该按照有关规定，充分披露债券发行的相关信息。同时，应加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面准确反映地方政府整体财务状况、运行情况。
其次，要发挥信用评级等机制的作用。要强化信用评级的独立性与专业性，使评级机构能够客观、公正、准确地对地方债发行进行评级，为投资者决策提供科学参考。
第三，要消除对债券发行的行政干预。地方政府应规范债券发行的组织管理，力避财政存款挂钩、关联交易等显性或隐性的行政因素影响，使政府债券的发行、定价、交易等最终由市场因素来决定。