陈 侠 外交学院 张 慧 郝晓伟 中国互联网协会
美国当地时间2014年3月14日，美国商务部下属的国家电信和信息局（NTIA）公共事务办公室发布声明，宣布将放弃对互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)的主要管理权，并为相关职权移交设立了严格的前提条件，即移交给“多边利益相关方”，不会接受“由政府或政府间机构主导的解决方案”，移交方案必须遵循保持互联网开放性等原则。
由于ICANN负责全球互联网域名系统、根服务器系统、IP地址资源的协调、管理与分配等职责，对其拥有管理权即意味着对“全球互联网中枢”的控制。因此，此次相关管理权的转移必将带来国际互联网治理格局的重大变革，也必将给我国的互联网治理工作，乃至我网络信息安全带来重大影响。
一、移交：美宣布将放弃ICANN互联网域名主要职权
NTIA在公开声明中写道：为支持并加强在互联网政策制定及管理方面的多边利益相关者模式，美将向全球“多边利益相关方”移交互联网域名主要职能。作为第一步，NTIA已要求ICANN召集全球利益相关方草拟有关NTIA转交目前在域名解析系统（DNS）相关职能方面的建议书。这些相关方包括互联网工程任务组(IETF)、国际互联网架构理事会(IAB)、互联网社会(ISOC)、区域互联网注册管理机构(RIRs)、顶级域名运营商、互联网基础设施服务提供商VeriSign以及其他全球利益相关方。NTIA还对ICANN制定相关移交计划提出了以下四点原则：一是要支持并加强多边利益主体模式；二是要确保互联网DNS的安全性、稳定性和灵活性；三是要符合全球用户和承担ICANN互联网地址资源分配具体职责的互联网数字分配机构（IANA）合作伙伴的需求和期望；四是要保持互联网的开放性。
对于美政府宣布的这一决定，NTIA在声明中评价道：由于历史原因，NTIA扮演着类似DNS“管家”的角色，相关职权的转交，标志着美政府在1997年制定的拟将DNS私有化的工作规划进入了最后一个阶段。美商务部负责信息通信事务的副部长劳伦斯·E·斯特克林（Lawrence E. Strickling）则评价称：“这一转型的时机符合时宜。我们期待ICANN能够召集国际社会的利益相关方共同制订出稳妥的移交计划。”
二、动因：美移交ICANN管理权动机分析
美利用互联网发源地的绝对优势，长期掌控互联网的核心技术和国际互联网的生杀大权。ICANN即由美政府于1998年10月授权成立，专司互联网根服务器管理。目前支撑互联网运转的根服务器共有13台，其中1台是设在美国的主根服务器，另有12台辅根服务器（其中9台设在美国，另外3台分别设在英国、瑞典和日本）。由此可见，美国互联网技术霸权、资源霸权地位早已确立。另外，美国防部发布的《网络空间行动战略》明确将网络空间列为与陆、海、空、太空并列的“行动领域”。据此，业界及国际舆论普遍质疑美政府此时做出的移交ICANN主要管理权的决定，认为美相关做法并不会动摇其在国际互联网治理领域“实际掌控者”的地位。相反，通过该决定，美政府更是可以“以退为进”，转移各方压力以图重新布局。
第一，在“棱镜门”丑闻的巨大冲击下，美在互联网治理方面实施的双重标准昭然若揭，包括谷歌、脸谱网在内的美国众多互联网企业，以及国际舆论均对美监控丑闻表达强烈不满和批评。中国社科院信息化研究中心秘书长姜奇平指出，“棱镜”计划曝光之后，美国深陷道德漩涡，为了摆脱监听丑闻，美国不得不搁下互联网管理权。在巨大的国际舆论和业界压力下，美此时主动表态释放ICANN管理权实质上是一种政治姿态，意在弥补“棱镜门”丑闻对美一直展现的所谓“互联网自由”形象带来的损害，进而缓解国际社会在全球互联网治理方面对美施加的压力，并扭转当前不利的国际舆论。此外，承担ICANN互联网地址资源分配具体职责的互联网数字分配机构（IANA）和美商务部的合约将于2015年9月30日到期，美此时宣布将移交ICANN主要管理职权的决定有“顺势做态”之意图，借此以缓解国际压力。
第二，美两党在参众两院作出了共同决定（参议院S.Con.Res.50号文件和众议院H.Con.Res.127号文件），即重申支持互联网多方共治模式，不接受由一个政府主导或者政府间国际组织替代NTIA角色的提议。鉴于美国互联网霸权是建立在其长期的技术优势之上，只要美在未来ICANN的多方共治体系中占据优势，或美国的公司在最终的“多边利益相关方”模式中占据优势，那么它继续主导国际互联网的管理权也就顺理成章。美有关转交ICANN管理权的消息实质为“以退为进”，意图以此换取更加隐蔽的互联网主导权。另外，有关ICANN移交机构的选择、确定，移交方案的讨论、商定等都是难题，可能需要很长的时间，而在这一期间，美更是可以借机布局，再图国际互联网治理霸权。
第三，美在所谓放弃ICANN管理权上“留有余地”。美虽然宣布将移交ICANN主要管理权，但这并不能真正触动美国在域名、IP资源分配等方面的强有效的控制，因为主根服务器放置在美国，而12个辅根服务器中也有9个在美国。此外，美国自2010年以来大力部署域名系统安全扩展（DNSEC），进一步加强对根域名服务器的控制:一是根区密钥的更新需征得美商务部批准，美为根区控制权再加一把锁；二是美国互联网基础设施服务提供商VeriSign在美政府授权管理A根之外，同时负责管理根区CA（Certificate Authority），控制能力增强；三是美政府也未承诺，将放弃美国国家航空航天局、国防部、陆军研究实验室对e、g、h三组地理域名服务器的实际管理。由此可见，美政府力量在国际互联网治理中依然强势。
第四，即使美国真正移交ICANN的管理权，凭借其在互联网领域的核心技术和长期统治地位，一样可以达到在国际网络空间中称雄称霸的目的，仅仅凭借出让ICANN的控制权并不能解决其他国家的网络信息安全问题。更为重要的是，在放弃ICANN管理权的同时，美国同时也转移了压力，对他国互联网安全的威胁、对他国网络主权的侵犯势必将更为隐蔽、更加肆无忌惮。考虑到美国长期将意识形态对抗纳入到针对我互联网管理的态度之中，美前国务卿希拉里曾多次高举“互联网自由”大旗对我互联网管理措施施予无端批评和指责，国际互联网治理格局的变化势必对我网络信息安全构成更大的挑战，也对我网络管理工作提出了更高的要求。
三、影响：美相关决定给我国带来的机遇与挑战
美宣布将放弃ICANN主要管理权将在一定程度上改变国际互联网治理的格局，也必然会引起更为激烈的互联网利益纷争。此次美作出的决定，也会给我国的互联网行业及管理带来影响。应该说，美相关决定对我中文域名的推进工作，我参与根域名服务器管理及增加国际话语是一次重大的机遇，但同时也会给我互联网治理及网络安全施加挑战。
其一，美相关决定对ICANN来讲是一次“松绑”，在我积极参与国际化域名推动工作的背景下，我中文域名的推进速度将大大提高。一直以来，我国在互联网技术的发展中始终扮演着“分享者”、“二次加工”的角色，我在互联网资源分配上始终处于被动。ICANN总裁兼首席执行官法迪·切哈德在接受《环球时报》记者采访时明确表示，ICANN致力于让自身变得更加全球化。为了加深与各地互联网社群的融合交流，增进相互理解与信任，共同推动互联网发展，ICANN已决定在全球建立多个合作中心，近年还加快了包括推出中文域名在内的域名国际化步伐。因此，在美政府移交出相关管理权后，ICANN受到的束缚将大大减少。考虑到我国网民数量多、网络发展速度快、网络基础设施升级换代、网络应用程序发展日新月异等特点，在获得更多的网络资源的情况下，包括中文域名在内的域名国际化进程由此也将加快，国内围绕中文域名的相关产业及创新必然迎来一个新的机遇。
其二，有利于打破美对根域名服务器长期垄断的局面，增加我把握“网络领土”的主动性。根域名服务器是全球互联网的基石，其稳定性与安全性直接关系着互联网的正常运行，因此负责管理全球互联网根域名系统的ICANN也被称为全球互联网的“母巢”。由于互联网诞生于美国，加上强大的信息科技实力及创新力，美国一直把持着全球互联网的控制权，即通过监督职能间接掌握着对构成网络地址的数字分配和将数字地址转换成知名网站名的域名分配这两个重要职责。可以说，美政府控制着互联网世界的“咽喉”。2014年1月21日，中国互联网出现罕见的公共安全事故，全国约2/3的网站域名服务器解析失败。据粗略估算，受到影响的国内用户超过2亿，平均受影响的时间约在3小时左右。分析发现，这次事故是由于全球的两个根服务器遭到污染，使得国内通用顶级域的根域名服务器出现异常，由此导致国内大量网站无法正常访问。网络安全被称为“没有硝烟的战争”，只有参与根域名系统的管理，才能从根本将我国的“网络领土”牢牢把握在自己手上。随着下一代互联网IPv6的逐步推进，目前根域名服务器仅为13个的数量已具备了突破的技术条件。在美放弃ICANN主要管理权，以及我国积极参与ICANN相关事务的双重背景下，美国对根域名服务器的垄断现状有望被打破。
其三，美相关做法有利于我国推动国际互联网治理新体系的形成，在国际社会积极参与国际互联网治理工作的背景下，我国话语权将不断提高。虽然美政府宣布将放弃ICANN管理权的决定目前来看“前景不明”，但其做法毕竟是打开了互联网世界共治的一道“口子”。而从长远发展来看，类似做法更是为国际互联网空间创造“公开”、“透明”、“平等”的环境提供了更充分的保证。时至今日，全球各国对互联网安全的重视程度日益加深，利益诉求不断扩大，参与全球互联网治理乃至顶层设计的愿望也越来越迫切。2014年3月23日，在第49届ICANN新加坡大会上，来自中国的技术专家在ICANN管理权移交、新通用顶级域名等议题上作为中国互联网社群代表发出声音，深度参与国际互联网新规则的制定。作为世界上网民数量最多、网络推进速度最快的国家之一，全球互联网治理格局的变化必然给我国带来机遇，我国要实现互联网强国之梦，就必须积极参与国际互联网治理工作，积极构建有效的国际互联网治理新体系。
第四，国际互联网治理格局及相关市场可能发生的变化，也考验着我国互联网管理工作。当前，在全球各国大力重视及利用互联网促进经济社会发展的大背景下，国际互联网管理权的转移必然导致各国对互联网资源的争夺进一步加剧。美政府为移交方案设立了严格的前提条件，即移交给“多边利益相关方”，明确表态不会接受“由政府或政府间机构主导的解决方案”。显然，美国意图将各方力量纳入最终出台的新方案中，致使相关治理工作松散无序，进而通过实力再度对国际互联网治理保持最大影响力。另一方面，美国提出的“多边利益相关方”究竟和谁的利益相关，各相关方之间如何展开博弈，中国如何与各相关方开展战略互动，深刻考验着中国的互联网管理能力。
当前我国网络安全形势严峻，2013年上半年，我国境内被篡改的网站数量增长了63.6%，而被篡改的政府网站数量增长了153.1%。境外黑客组织如“匿名者”、“反共黑客”等也频繁攻击我国政府网站。2013年，仅“反共黑客”就对我境内 120 余个政府网站实施篡改。国家级有组织攻击也显著增多，我国面临大量境外地址攻击威胁，给国家关键基础设施和重要信息系统带来严重威胁和挑战。应该清醒地认识到，美政府提出的“多边利益相关方”其治理能力尚未可知，加之经验不足，其管理能力也无法保证，因此管理权转移中可能出现的漏洞，势必将成为不法组织及个人从事有害网络行为、发起网络攻击的“契机”。
四、对策：我国应积极应对并多方面入手应对美方相关决定
随着信息革命的深入，互联网对未来国际关系的影响也越来越大，国际间围绕“互联网霸权”的斗争也必将更加激烈。在后发优势的规律作用下，加之技术本身的扩散性和不确定性，互联网霸权图谋必将很难实现。从长期来看，美国的互联网霸权地位必将被打破。在此过程中，我国应多方面入手，积极应对挑战，牢牢把握机遇，不断增加我在互联网空间的主动权和话语权。
第一，要从宏观层面加快制定我互联网国家战略，强化国家网络空间安全领导协调机制。互联网战略是一国总体战略的重要组成部分，世界主要国家也积极制定和调整互联网国家战略，设立专门的网络安全领导协调机构。韩国和日本早在2004年就提出了u-Korea和u-Japan战略，着力发展泛在网络，出台了具体的措施并公之于众接受国民监督。美国则连续出台了《网络空间国际战略》、《网络空间行动战略》，相继设立了“白宫网络安全办公室”、“白宫网络安全协调员”、“国防部网络司令部”。作为互联网大国，在党中央已将网络安全上升至国家安全层面，成立网络安全和信息化领导小组的积极背景下，我国要尽快制定出具有一定统筹性和前瞻性的国家互联网战略，强化国家互联网治理体制，增强网络主权意识，确保我网络边疆安全。
第二，在技术层面上应坚持走科技创新道路，增强网络信息安全技术抵抗能力，积极培育互联网产业创新。互联网的开放性与延伸性决定了不会有哪一个国家能够在这一领域永远“称霸”。不论美国“放弃”ICANN主要管理权背后有什么样的意图，我国走网络强国的必由之路即是走好科技创新道路，并应以保持“一个身位”的领先为最终目的。一方面,应持续加强网络信息安全技术抵抗能力建设，积极防范未知风险，及时堵住ICANN管理权转移等国际互联网治理格局变动可能带来的风险漏洞，构建出积极的网络安全防范体系。另一方面，应加大科研投入和关键技术项目支撑力度，通过技术驱动带动业务、产业发展，扭转我计算机操作系统、核心芯片、关键通信设备长期受制于国外技术的局面，持续提升我互联网技术产业自主创新及走持续发展能力。此外，还要重视大数据、云计算等互联网新技术新业务前沿发展趋势，积极扶持移动互联网、下一代互联网、物联网等新兴领域发展，培育打造由国内企业引领和主导的产业链和市场。
第三，应积极参与、融入国际互联网治理体系及国际互联网新秩序构建工作，不断累积我在国际互联网空间的话语权。在此次ICANN管理权的调整之中，我国应秉持开放与合作的态度，主动提出我国治理需求，积极抛出我国治理看法及观点，参与相关治理规则的制定和讨论，从确定基本原则、法律基础、组织架构等各个方面入手，积极参与构建国际互联网治理新秩序。在获得更多的话语权和参与权的情况下，争取在未来国家互联网共治体系中占据一席之地。另外，“棱镜门”事件推动了各国加强对互联网的管理和国际诉求,世界各国应积极商讨，在国际网络空间的组织架构方面达成共识，利用这一有利时机为国际互联网新秩序的构建打下坚实的基础。欧盟正在积极推动全球互联网管理革新，欧盟委员会负责数字议程的副主席尼莉·克罗斯表示，欧盟将在推动国际互联网管理改革中扮演重要的角色。俄罗斯、德国等更是积极在联合国等多边场合中积极倡导由联合国负责管理国际互联网。在这一背景下，我国可顺势而行，积极联合各方继续对美施压，推动其改革互联网管理，逐步推动互联网国际共治新局面的形成。
第四，应从加强国际合作和加大技术部署两方面，积极构建有利于我根域名服务器的安全机制。2013年10月7日，全球负责协调互联网技术基础设施与技术标准的国际组织领导人在乌拉圭蒙得维的亚举行会议，并签署《蒙得维的亚声明》，建议加快ICANN和IANA职能的全球化，营造一个所有利益主体（包括所有政府）都能平等参与的环境。2014年2月20日，ICANN战略专家组发布报告《ICANN在互联网监管生态系统中的职责》，表示多利益主体模式是国际互联网监管的首选模式。结合我国目前在国际互联网空间的实际地位，积极推动国际根服务器多利益主体管理模式，敦促美等各方制定详细说明、规则并加以巩固应该是最佳选择。从技术部署方面，可从建立应急根服务器系统、根域名镜像服务器系统和引入根服务器等方面入手,争取掌握部分根服务器的主导权。可以说，有了根服务器，中国就有了与美国博弈的对等力量，有助于形成更好的互联网治理体系。
总之，美国移交ICANN主要管理权的最终结果虽然还有待观察，但这一做法对国际互联网治理来讲至少是一种积极的姿态，进一步还原了互联网资源本来的公共属性。随着2015年9月美商务部和ICANN签订的合同的即将到期，美国势必将逐渐移交出一些针对ICANN的监管功能。我国应积极准备、未雨绸缪，在打铁还需自身硬的情况下，借助国际舞台加强国际合作，不断拓宽我国在国际互联网治理方面的话语权，积极构建有利于全球共治的国际互联网治理新秩序。