时秀梅 大连外国语大学 栾 华 中央财经大学
随着跨国公司全球生产基地和研发中心的相继建立，跨国公司全球销售网络和服务渠道的陆续形成，世界各国之间经济相互依存性、互补性和影响性不断增强，资源配置、利用、整合效率不断提高，在全球范围内组织技术研发、产品生产、商品流通的跨国公司越来越多，国际经贸交流与投资合作空前繁荣。改革开放30多年来，中国政府坚持“引进来”和“走出去”并举，是中国跨国公司产生和发展的三十年。跨国公司的成长与发展离不开母国的支持，特别是金融政策的支持。世界主要的对外投资国家都相应建立起完善的金融政策支持体系，用以引导并支持本国跨国公司的海外投资与合作。美国在支持其跨国公司发展方面，早已建立了较完备的金融政策支持体系，中国在这方面也进行了卓有成效的实践。本文在客观梳理中美跨国公司受政府金融政策支持具体做法的基础上，客观分析比较两者存在的差异或不足，有针对性地提出对策及建议，以期推动中国跨国公司的快速成长。
一、美国政府在金融政策方面对跨国公司海外投资支持的做法
美国政府支持其跨国公司海外投资的金融政策主要表现为美国进出口银行和海外私人投资公司提供的贷款及担保支持，以及美国中小企业局的金融支持。
（一）美国进出口银行提供的对外长期贷款
美国政府的资本输出，除对外援助外，主要是通过美国进出口银行提供对外长期贷款。美国进出口银行是隶属于美国政府的一家金融机构，成立于1934年，它既办理对外短期贷款，也办理对外长期贷款，最长的期限可达30年。该银行提拱的对外贷款每笔金额均高于商业银行，而其贷款利率则通常比商业银行低，是典型的国家政策性银行。
美国进出口银行对于厂商对外贷款申请的审核，除与一般商业银行同样重视借方信用和偿还能力外，还着重考虑以下四个因素：一是政治因素，只有在符合美国国家利益的情况下，才能提供贷款；二是业务范围，对外贷款不得妨碍私营银行的业务，即不与商业银行抢业务；三是贷款性质，对外贷款主要是为了基础设施建设项目的需要；四是贷款作用，对外贷款要对美国出口贸易起到促进作用。
（二）美国海外私人投资公司的融资和担保
美国海外私人投资公司作为联邦政府中一家独立机构，不隶属于任何行政部门，在帮助美国企业拓展海外市场及实现美国对外政策目标中扮演着重要角色。该公司不与一般商业银行抢业务，所提供的金融服务都是一般商业银行所不具备的。该公司主要用金融服务来帮助美国私人企业扩大在发展中国家和新兴市场国家的投资。同时，以美国政府的名义和信用作担保，从多个方面帮助美国私人投资者进行融资，扩大海外投资与合作。该公司目前已经为世界140多个国家和地区的新建与扩建项目提供融资和担保，涉及农业、能源、自然资源、建筑、电信、银行等各个经济领域。
美国私人海外投资公司只对美国公民投资的新项目、私有化项目、现有工厂改扩建项目提供融资和担保，其客户只能是美国公民，或是完全由美国投资者拥有或控制的外国企业。如果属于外国拥有、美国也投资参股的合资企业，该公司只对其中属于美国投资部分提供担保。对那些可能增加美国潜在出口和就业机会的新的基础设施项目，该公司会设法给予美国公司在与外国同行的竞争中提供帮助，使其处于有利的竞争地位。此外，该公司还为美国中小企业在新兴市场的投资方面提供咨询服务，有针对性地帮助其向海外推销产品和提供服务。
美国私人海外投资公司所提供的融资和担保项目具有一定的前提条件，必须能对美国经济和就业有潜在的正面影响，自身财务状况良好，且对东道国的社会和经济发展能够带来明显好处。
（三）美国中小企业局的金融支持
美国的中小企业局成立于1958年，主要是为中小企业提供直接投资贷款及对外直接投资的融资。直接投资贷款主要是为了促进中小企业走向海外，帮助其对发展中国家投资。凡是经《财富》杂志评选出的1000家企业之外的中小企业都可以向中小企业局申请直接投资贷款，其金额从90万美元到700万美元不等。对外直接投资的融资主要是指为到友好的发展中国家投资的中小企业投资人提供担保或保险贷款或直接贷款。此外，美国中小企业局还特许和资助设立小企业投资公司，交由私人所有和自主经营，其业务主要是向具有较高风险而难于从一般渠道得到投资支持的小企业提供贷款和投资，进而扩大美国企业的海外市场占有率。
二、中国政府借助金融政策支持其跨国公司海外投资的做法
中国进出口银行和出口信用保险公司作为支持“走出去”的政策性金融机构，为对外工程承包和对外投资等业务提供了出口信贷、优惠贷款、担保和保险等政策性金融支持。此外，国家开发银行近年来对“走出去”的企业也提供了越来越多的融资支持。
（一）卖方信贷
中国进出口银行向中国企业开展的对外承包工程项目提供了卖方信贷支持，尤其是能够带动工程施工、施工机具、国产设备、材料、技术管理出口和劳务输出的境外工程承包项目。涉及的主要行业有石油化工、交通设施、电信、电力、制造加工等。表1是中国进出口银行2006-2012年发放对外承包工程贷款情况，反映了该行与企业“走出去”相关贷款的快速增长。
（二）对外优惠贷款
对外优惠贷款是指中国政府指定中国进出口银行向发展中国家政府提供的具有援助性质的中长期低息贷款，亦即进出口银行为业主方提供的买方信贷。自2000年以来，中国进出口银行为支持中国企业在海外开展工程承包业务，帮助发展中国家进行基础设施建设，推动双方企业合资合作，向发展中国家为主的业主方提供了数额巨大的买方信贷。
对外优惠贷款主要用于借款国开发和建设具有经济效益或社会效益的生产性项目、基础设施项目及社会福利项目，也用于借款国采购中国的机电产品、成套设备、技术服务以及其他物资。
（三）资源开发类投资合作法人贷款
国家开发银行向中石油、中石化、中海油、中国化工、五金矿产等大型企业提供了资源开发类投资合作法人贷款，用以重点支持这些企业集团在境外投资和并购业务对资金的需求。投资和并购的项目主要包括：能源（包括油气资源和国家紧缺金属矿产资源）、原材料、基础设施、农林业开发等，也包括与资源项目配套的基础设施项目等。
国家开发银行提供的法人贷款包括：向“走出去”的资源企业提供股本或软贷款；技术援助贷款，即项目前期费用贷款，最大规模可达到5000万美元，利率为0-3.5%，最长还款期为15年；向大型基础设施建设项目提供大额长期贷款，还款期为15-30年。
（四）境外投资贷款
中国进出口银行对本国企业在境外投资的各类项目所需投资发放的本、外币贷款被称为境外投资贷款，其对象是具有独立法人资格的中资企业或中资控股企业；其支持的项目主要包括：带动国内设备、技术、产品等出口的境外投资建厂项目和基础设施项目；提高国内企业产品研发能力和出口竞争能力的境外研发中心、产品销售中心和服务中心项目；开拓国际市场、提高企业竞争力的境外企业收购、并购或参股项目，以及境外资源开发项目等。表2是中国进出口银行2006-2012年近7年发放境外投资贷款的情况。
（五）对外投资合作担保
中国进出口银行对外投资合作担保业务为国际担保业务，其支持的范围包括：机电产品、成套设备和高新技术产品出口；对外承包工程、境外加工贸易、海外投资等项目。中国进出口银行总行自1996年开始开办对外投资合作担保业务，2003年以后，该业务全部交由经营性分支机构办理，没有经营性分支机构地区的对外投资合作担保业务由总行营业部办理。实际工作中，中国进出口银行通常以保函（含备用信用证）形式向境外债权人或受益人承诺，当债务人（被担保人）未按有关合同赔付债务或履行义务时，由中国进出口银行履行保函所规定的义务。该业务的管理部门为进出口银行总行国际业务部。
具有法人资格、有外经、外贸经营权，符合《境内机构对外地担保管理办法》要求的企业和机构均可向中国进出口银行申请办理对外投资合作担保业务。
另外，中国进出口银行和国家开发银行把国内资信程度较高的大型企业的授信额度（含外汇授信额度）延伸到海外投资与合作，允许这些企业总部对其子公司提供融资担保，但是能够获得授信额度的企业为数不多。
（六）信用保险和担保
自2000年开始，中国出口信用保险公司根据企业对外投资与合作业务发展的需要，积极为中国对外工程承包和海外投资企业提供信用保险和担保支持，并联合国内外商业银行开展信用保险项目的融资服务。表3是中国出口信用保险公司2008-2011年支持出口和投资规模。
（七）中非发展基金
2007年3月14日，中非发展基金由中国政府正式批准成立，国家开发银行股份有限公司出资和承办了首期10亿美元。中非发展基金总规模为50亿美元，存续期为50年。中非发展基金是国内第一只专注于对非洲国家投资的私募股权投资基金，其投资对象主要为中国企业在非洲投资的企业或项目，以及到非洲开展经贸活动的中国企业。其投资方式与业务范围包括：股权投资、准股权投资、基金投资、投资管理及咨询服务。对非洲国家恢复、发展具有重要作用的经济型农业和制造业、加快基础设施建设和基础产业投资、开展资源领域全方位合作，以及支持中国的企业在非洲开办的工业园区建设等，都是中非发展基金重点支持的行业和领域。
三、中美政府支持跨国公司海外投资的金融政策比较分析
（一）金融政策框架的系统性
从中国政府的金融政策实施主体来看，各种金融政策都出自政策性银行、专门的保险公司、基金等机构，似乎已经形成系统。但与美国相比，无论是美国的进出口银行、美国海外私人投资公司还是美国中小企业局，都是以政策性支持措施为主。美国进出口银行的资金大部分来自于财政部，因为其不以盈利为目标，所以不会产生支付危机，即便出现亏损，它仍旧可以尽最大可能为美国企业提供融资支持。美国海外私人直接投资的资金来源主要有三部分，第一是公司自有资金积累；第二是从银行或其他金融机构的借贷；第三是政府提供的廉价借贷资本，其提供的政治风险担保、有限追索权项目融资等都是以美国政府的名誉和信用做担保的。尽管中国支持跨国公司海外投的金融政策总体框架是完整的，但是系统性很差，主要表现为各项金融政策之间不够衔接，指向错位，难以达到聚势成力。例如，实施“走出去”战略以来，中国支持跨国公司海外投资的各项金融政策之间并未因为支持企业“走出去”而产生质的变化，没有形成新的凝聚力。
（二）金融政策内容的协调性
从中国目前执行的各项支持跨国公司海外投资的金融政策内容上看，一些金融政策措施协调性不足，甚至相互掣肘。由于国家战略导向不够明确，国务院尚未建立对外投资合作的常设协调机构和工作机制，相关金融政策出自多个部门，各项金融政策之间的协调性较差，不能形成合力，影响了金融政策的导向性和作用效果。一个监管部门简化的审批程序被另一个部门严格监管起来，这个部门鼓励发展的产业在另外一个部门的审批中却受到限制。这种情况导致跨国公司不知所措，审批成本很高，甚至贻误了跨国公司在海外投资与合作的商机。
（三）金融政策支持的侧重点
纵观中国现行的各种支持跨国公司海外投资与合作的金融政策，几乎都是侧重大企业，尤其是国有大型企业，对于中小企业的支持力度极为有限。而美国政府十分重视并大力支持中小企业的海外投资，美国海外私人投资公司为美国中小企业在新市场的投资方面提供多方位的服务，有针对性地帮助其向海外推销产品和服务，从而有效地促进了中小企业“走出去”。
（四）金融政策制定的出发点
中国是由计划经济、产品经济逐步转移到商品经济、市场经济轨道上来的，原有的行政、计划等观点对金融政策制定或多或少地带来影响。也就是说政策的制定者强调的是支持力度和带来的结果，而忽略了市场机制的自我调节作用。而美国一直以来强调市场的决定作用，政策的支持只是起到引导及辅助作用。
（五）金融政策实施的大环境
中国改革开放30多年来，金融基本上实行的是“分业经营、分业管理”的分离型经营模式，也就是商业银行、证券公司、保险公司分业经营，不允许混业，其业务分别由银监会、证监会、保监会监督和管理。而美国从上个世纪90年代起由混业经营取代了分业经营，任何一家金融机构都可以开展金融中介服务，法律上不再区分商业银行、投资银行和保险公司业务，这不仅极大地推动了金融业快速发展和风险管理机制的创新，而且还最大限度地弥补了政策性金融对跨国公司海外投资与合作支持的缺陷或不足。
四、中国加快并完善金融政策支持跨国公司海外投资的建议
第一，加强宏观规划和指导。政府应该在宏观层面上，加强对发达国家、发展中国家市场，以及全球跨国公司布局的研究，制定中长期发展规划；在金融政策实施过程中，强调互利共赢，淡化替代和对抗，强化与当地企业合作，增强利益绑定，通过高度“本地化”来弱化政治风险；重点支持研发增强型、品牌获取型的海外投资并购行为，鼓励中国跨国公司结盟，形成跨国公司产业集群，从而增强综合实力。
第二，创新对外投资合作方式。鉴于国际直接投资的主流方式是跨国并购，而且直接投资和间接投资的界限逐渐淡化，政府应该鼓励跨国公司创新对外投资合作方式，在原有绿地投资基础上，探索运用股权投资和跨国并购等新的对外投资方式；建好境外经贸合作区，实现优势产业转移；重点支持企业在研发、生产、销售等方面开展国际化经营，加快培育中国的跨国公司和国家知名品牌。
第三，防范对外投资合作外部风险。为防范国际市场社会治安、恐怖主义、地区冲突、战争和金融风险，要健全风险预警和快速反应机制，构筑包括立法、外交、金融等措施在内的风险防范体系。在金融政策上，加大政治风险和经济风险保障的力度；借鉴国外经验，建立风险基金，引导企业增强风险管理和控制意识；通过税前抵扣等方法弥补经营风险造成的损失，支持企业健康发展。
第四，规范跨国公司治理结构。在治理结构方面，首先要坚持以市场化为导向，引导企业完善治理，根据跨国公司实际运营管理需要，对其组织结构进行调整；其次，要强化跨国公司国际品牌建设，提升跨国公司社会责任意识，使其树立良好的国际形象；第三，要深化对国际规则了解，提高利用国际规则的能力，使跨国公司的发展适应快速发展的经济阶段。