李丽平 张 彬 陈 超 环境保护部环境与经济政策研究中心
跨太平洋伙伴关系协议（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）是由美国主导，12个成员参与的自由贸易协定，其谈判成员国内生产总值（GDP）总和约占全球的40%，贸易额约占世界三分之一，协定一旦达成将对亚太地区产生重要影响。
美国主导TPP谈判后，试图通过“全面覆盖”原则将TPP塑造成为一个“新的改进型的FTA”，借此打造“21世纪FTA新模式”。因而，TPP谈判一致对外宣称坚持“高质量和黄金标准”，将农业、环境、劳工标准和知识产权等“新加坡议题”纳入谈判范围。由此，国内一些专家和舆论认为，TPP不仅仅是贸易协定，更是美国牵制和遏制中国影响力的新砝码和新工具；美国主导设置的环境议题及其反映的趋势，将成为中国今后自贸协定谈判的“绊脚石”。
那么目前TPP中环境议题到底涉及什么内容，这些内容又将给中国带来怎样的影响和挑战，环境议题是否会成为中国今后难以逾越的障碍？本文将结合目前TPP谈判及成员已对外公布的材料进行分析。
一、TPP中可能涉及环境内容的分析与判断
目前尽管TPP文本对外保密，无法获得具体详细的信息，但是据美国USTR2014年1月15日发布的公告，美国在TPP谈判中环境保护问题的立场是：环境保护是美国的一个核心价值观，美国将坚持TPP必须包括一个强有力的、可全面执行的环境章节，否则美国将不会达成协议。
另外，结合2013年11月24日发布的TPP环境章节主席报告，TPP领导人2011年公布的谈判概要、美国贸易促进法案、美国贸易代表办公室（USTR）公布的相关文件、美国历年签署的自贸协定以及最新签订的韩美自贸协定，可以认为：TPP中已确定设立单独环境章节，而且将是“高标准和高质量”。根据2013年11月24日发布的TPP环境章节主席报告提供的关于环境章节的合并文本，TPP包括大约18个条款。谈判方已经达成一致的条款包括：目标、总体承诺、程序性事务、公众参与机会、公众提交、公司社会责任、促进环境绩效的自愿性机制、合作框架、机构安排和外来入侵物种等。但仍然存在分歧的条款具体描述如下：
1.“定义”分歧。协定环境章节适用范围只包括中央政府层面还是也包括省等地方政府；是否在一国领土范围；是否与多边环境公约等挂钩。
2.“多边环境公约”分歧（主要分歧）。美国提出如果TPP缔约方没能有效采取相关措施履行《关于消耗臭氧层的蒙特利尔议定书》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《防止船舶造成污染的马波尔协定》则会受到争端解决机制惩罚。澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡和越南都予以反对，认为这是两个体系，不应捆绑在一起。
3.“磋商/争端解决”分歧（主要分歧）。美国提出磋商要与争端解决过程相关联，争端解决要设立仲裁法庭，但其他11个国家都表示反对。
4.“贸易和生物多样性”分歧。美国不同意此条款，因为美国不是生物多样性公约的缔约方。其他国家没有反对设立此条款。
5.“贸易和气候变化”分歧。美国和澳大利亚不同意该条款。越南、秘鲁和马来西亚不希望将化石燃料补贴纳入。
6.“海洋渔业捕捞”分歧。分歧主要围绕渔业补贴是否并入多边环境协定条款《防止船舶造成污染国际公约》中等展开。美国认为海洋渔业在此条款中是必要的。
7.“保护”分歧。美国提出TPP谈判方在违反外国法律情况下应采取措施禁止野生动植物贸易。澳大利亚、文莱、智利、日本、墨西哥、马来西亚、秘鲁、新加坡和越南反对现有条款。
8.“环境产品和服务”分歧。文莱、越南、日本、马来西亚和智利反对现有文本中的某些说法。
根据以上内容和谈判分歧点分析，可以看出TPP中环境内容几乎涵盖了与贸易相关的所有政策与措施，除了对环境保护水平、贸易与环境公约关系、争端解决机制、公众参与、机构及制度安排等方面做出规定外，还涵盖了渔业补贴、生物多样性以及环境产品与服务等多个方面。TPP环境章节可能对其执行能力、争端解决机制以及透明度等方面全面加强，相对目前其他已经签署的自贸协定而言，TPP中环境章节更加强调可操作性、解决问题的能力、约束性以及标准的一致性。换句话说，相比目前的自贸协定版本而言，TPP环境章节将是一个加强版本。
TPP尽管只是一个贸易协定，但是在美国亚太“再平衡”战略下，已经成为美国实现其政治、经济等目标的工具和抓手，环境内容不仅仅是来源于环境保护本身，其背后还隐藏着产业、经济、贸易和政治利益。美国认为在自由贸易环境下，协定一方降低环境标准变相等同于对产业进行补贴，使得降低环境标准一方更能获得竞争优势，从而增强了其产业国际竞争力。因此，TPP中环境内容除环保本身外，更是一个经济、政治、贸易以及环境利益的综合。
二、TPP突出设置环境内容的原因分析
尽管目前有12个国家参与TPP谈判，但是主要由美国主导，特别在环境议题设置上更是美国的意志体现。因此，分析TPP中设置环境内容的原因，也主要是分析美国的动机。美国在TPP环境议题上核心关注包括：环境公约的执行；制定渔业补贴禁令；野生动植物贩运；非法伐木；争端解决机制；环境产品和服务。
（一）表面原因及依据
1.美国的自贸协定传统和历史上都包括环境章节。美国在自贸协定框架下讨论和设置环境议题已有30多年的历史。1992年美国在NAFTA框架下开始尝试设置环境议题，作为NAFTA附属协定，签署了NAAEC。此后，美国签署的自贸协定均包含环境内容。根据美国贸易代表办公室（USTR）公布的相关数据统计，目前美国签署并已经生效的自贸协定有14个，除美国-以色列自贸协定外，其他13个均设置环境章节或环境技术合作章节或附属环境合作协定。详见表1所示。
2.美国贸易法案要求在自贸协定中设置环境章节。2002年美国国会通过的贸易促进授权法案（Trade Promotion Authority, TPA）第2102段——贸易谈判目标中提出“……确保贸易与环境政策相互支持，寻求保护环境和国际合作的方法，优化使用世界资源……”，并在原则性谈判目标中设定了具体的环境目标。这成为美国日后在自贸协定谈判中设立环境章节的法理依据，以及美国在自贸协定谈判中所开出的要价。这也就是为什么2002年之后美国签署的所有自贸协定都设有单独环境章节。尽管TPA法案在2007年授权到期，但美国在2008年开始TPP谈判的时候仍然遵循该法案设定的自贸协定模式，并且将2002年TPA法案中设定的贸易谈判目标更新为2007年《两党贸易协定》（2007 bipartisan trade deal）中所设立的贸易谈判目标，将环境章节所要实现的目标，和具体的实现过程做了更进一步增强。
3.美国环保局（EPA）和USTR职能安排是自贸协定中设置环境议题的保障。美国EPA全球事务和政策办公室设有专门的贸易和经济组，其职能是处理国际贸易、投资协定与国内环境关系。在自贸协定的环境议题谈判、对自贸协定开展环境影响评估、环境议题实施中与USTR共同发挥核心作用，例如在NAAEC实施中发挥牵头（leading）作用。美国USTR是国会授权专门开展贸易谈判的机构。USTR专门成立了环境资源办公室（USTR’s office of Environment and Natural Resources，ENR）。该办公室不仅关注美国签署的双边、多边贸易和投资协定中的环境议题，也关注国外影响美国贸易利益的环境措施。
4.美国自贸协定的环境影响评估制度要求设置环境章节。美国2002年后签署的自贸协定，签署之前均开展了环境影响中期和（或）最终评估。制定了贸易政策环境影响评估指南，目的是预测贸易政策对环境的影响，并纳入贸易政策最后制定中，有利于审查自贸协定对环境的不利、有利影响，对于自贸协定的实施有积极的指导作用。在评估中，一般都会涉及到以下几个方面：执行概要、相关法律和政策框架、背景、自贸协定、公众意见及咨询委员会意见、由经济因素造成的对环境潜在影响、对管理制度造成的潜在影响、环境合作、评审范围确定以及FTA对经济造成的潜在影响等。该评估成为美国国会通过和签署自贸协定的必要条件。
5.美国最新公布的双边投资协定范本是美国推动环境章节的具体实证。2012年4月，美国公布了其新修订的《双边投资协定范本》（BIT2012），该范本对环境保护等条款进行了修订。在投资和环境章节（第十二条），项下条款从2004年版本的2条增加至目前的7条，对双边投资与环境保护列出了更为明确和具体的要求。从政策目标一致性角度看，同时按照其一贯做法及落实2007年《两党贸易协定》，美国必定多管齐下从各个领域全面推动其加强环境章节的主张，并最终体现在TPP中。
（二）深层次原因
一是安抚国内民众和政治需要。在美国看来，贸易对环境的影响是不言而喻的，例如贸易可以增加经济效率、产出，进而促进增长，然而经济增长很可能对不可再生资源更多地消耗以及对环境更大的破坏，如空气污染、水质下降等。为此，美国民众以及NGO强烈呼吁否决或抵制不进行任何环境考虑的贸易协定，为使国会顺利签署自贸协定，美国必须设置相应的环境章节，以避免贸易对环境的不利影响。
二是刺激经济和扩大出口的需要。美国在WTO、APEC及双边自贸协定中都力推环境产品和服务的贸易自由化，其核心目的就是扩大环境产品和服务出口。环境产品和服务是全球未来新的经济增长点及竞争力反映，美国在环境产品和服务方面具有绝对优势。根据相关数据，2010年美国环保产业产值占全球环保产业产值的40%，是最大的环境产品和服务贸易顺差国，2009年环保产业出口额达405亿美元，占全球环保产业贸易额的31%。在自贸协定中设立环境章节，推动环境产品和服务贸易自由化无疑会对美国的环保产业、经济发展和就业起到积极作用
三是抢占全球道义制高点的需要。美国不签署包括《京都议定书》在内的多项全球环境公约，广受世界各国诟病。为了抢占全球道义制高点，在自贸协定中加入环境章节，提倡绿化贸易协定一方面意在部分抵消其环境保护方面的不作为；另一方面是为了深化环境合作。后者具体体现在：一是环境章节中强调履行全球环境公约中的义务；二是加强多边环境合作中的对话；三是在自贸协定谈判过程中，签署了环境合作协定。
三、 TPP对中国环境的影响分析
（一）TPP环境议题和谈判可能对中国产生的潜在环境影响
TPP对中国环境的影响，需要从TPP区域自由贸易协定的性质、环境内容、本质和背景等多方面考虑。考虑TPP及其环境内容，可以从环境质量、环境法律法规以及环境决策地位三个方面分析TPP对中国可能的环境影响。
1.只要措施得当，不会导致环境质量恶化。NAFTA对墨西哥的环境影响以及加入WTO对中国的环境影响两个例子清楚地表明：如果措施得当，贸易自由化不会使环境恶化。其实，TPP中的环境内容宗旨和出发点还是保护环境，例如所提出的“成员方应该申明不会因为鼓励贸易而降低各自国家环境保护水平”，“为确保各国有效实施环境保护，TPP各成员应承诺不会因为贸易而贬损各自国内的环境法律、措施、政策等”。即使由于贸易变化对环境产生一定压力，中国可以通过制定绿色贸易政策、寻找国外资源、技术替代等措施来缓解或抵消这些压力。另外，环境产品和服务贸易自由化将有助于我国环境技术变革并减少环境投资。
2.有利于完善中国环境政策，提高执行力。由于TPP对环境保护水平、环境法律法规的执行力度、公众参与与透明度都有着较为详细的规定，同时对发生环境争端之后也有一系列的解决程序，因此对于健全中国的环境法律法规、增强其执行力度、促进公众参与都有着较为积极的影响。与中国入世类似，TPP较高的环境要求有利于中国修订和更新与国际规则不符的环境法律法规、增强既有环境法律法规的执行力度。从长远来看这种由外而内的倒逼机制也是与我国改革大方向一致的。
3.有利于提高环境在经济决策中的地位。NAFTA设立了环境委员会，美国环保局在该委员会中起牵头作用。其他自贸协定也都设立了专门环境委员会。此外，美国环保局和USTR还联合主办了贸易和环境政策咨询委员会（TEPAC），对国际贸易和投资协定中的环境问题提出意见。这种制度化的安排将对环保部门参与经济和贸易决策提供发言权和参与决策机会，提高了环保部门在综合决策中的地位。
（二）对策建议
第一，深化对自贸协定环境议题认识，积极推动自贸协定环保议题的谈判。通过对TPP环境议题的分析和评价，认识到环境议题并不是我国不能逾越的“鸿沟”，相反对于我国环境保护以外促内有积极作用。因此，相关主导部门特别是环保部门应表明立场和态度，适时对外释放积极信号，推动自贸协定环境议题谈判，树立我国重视环境、保护环境的良好形象。
第二，开展贸易协定环境议题的顶层设计，制定示范文本，在中韩自贸协定中先行先试。通过对TPP文本的分析，可以看出在贸易中设定环境议题或章节已经是大势所趋，目前面临的问题已经不是要不要在自贸协定中涉及环境议题，而是我国如何应对环境议题。因而我国需要提前谋划，做好顶层设计：一是，尽快制定我国自贸协定环境章节示范文本；二是，在中韩自贸协定中先行先试，发挥“试验田”作用，中韩自贸协定已明确设立单独环境章节，且预计在不久的将来签署，因此有些条款可以在中韩自贸协定中先“试水”；三是，积极推动在亚太自贸协定（FTAAP）和区域全面经济伙伴关系（RCEP）中环境章节的设立，通过FTAAP和RCEP抗衡TPP是我国重要战略部署，在这些自贸协定中设立环境章节将具有重要意义。
第三，尽早谋划国内相应政策调整和机制安排。TPP及其他自贸协定中都涉及环境公约履约和执行，争端解决机制适用，设立环境合作委员会机构等问题，自贸协定实施需要国内机构安排和政策予以调整，应未雨绸缪。一是，设立环境合作委员会秘书处，指定专门专家进入环境合作委员会；二是，对某些调整的政策提前进行调整，例如TPP和中韩自贸区已经确定对服务部门实施负面清单模式，那么环境服务的负面清单就需要提前制定；三是，对环境公约国内履行进行梳理和分析，分析其适用于争端解决机制的可行性。
第四，尽快建立自贸协定环保示范园。开展自贸协定环境谈判不能脱离实际，做空中楼阁；自贸协定环境条款实施需要最终落实，落地，不能重谈判，轻实施。建议建立自贸协定环保示范园。自贸协定环保示范园将具有自贸协定环保谈判的基础研究、政策、谈判支撑和实施等功能。从内容上可以包括承担环境合作的相关职责、开展环境服务负面清单的制定、环境产品和服务关税和非关税壁垒削减的影响分析等。
注释：
①这12个成员是美国、文莱、智利、新西兰、新加坡、澳大利亚、秘鲁、马来西亚、越南、日本、墨西哥、加拿大。