任学强
（上海政法学院，上海201701）
摘要：保障房项目监督是检察监督范围的扩展，也是司法实践的制度创新，它超出了检察监督的法定范围。在议行合一宪政体制下，监督制度的历史传承、分权制约的制度设计为检察监督范围的扩展提供了理论依据，行政权内部监督不足又为检察监督的介入提供了现实舞台。检察监督范围的扩展是在政府的推动下，以社会综合治理的名义，采取“职务犯罪预防”或“合作协议”的形式而展开。“权力监督”的实质合法性与“旧瓶装新酒”的技术化策略，较好地应对了监督范围扩展的形式违法的质疑。鉴于宪政框架内“以权制权”的制度设计、监督能力的局限，检察监督范围应以公权力监督为限，相对克制地保持权力的边界，既要达到监督公权力的目的，又要遵循检察监督的规律。
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关键词 ：检察监督；监督范围；权力边界；保障房项目
中图分类号：DF83 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2015)03-0038-09
保障房项目是一项民生工程，又是一项政治任务，备受社会各界的关注。保障房项目涉及资金量大、环节多，监控的难度大，是腐败高发领域。每个保障房项目的腐败，总能刺痛人们敏感的神经，给社会带来深远的伤痛。为了保障房项目的正常运行，党和政府想方设法，采取了各种监督措施，检察监督便是其中的制度创新，在实践中也收到了良好的效果。按照法律规定，检察机关的监督范围主要是诉讼监督，什么因素促使检察机关超越法律规定，在诉讼程序之外，介入保障房项目的监督？其理由与依据何在？检察机关以何种策略应对违法越权的质疑？检察监督范围扩展的边界在哪里？本文将对上述问题予以探讨。
一、检察监督的法定范围
《宪法》规定了检察机关的法律监督地位，但对于监督的范围并没有予以明确。《人民检察院组织法》在检察机关职权中明确规定，检察监督的范围为诉讼监督，而且仅限于刑事诉讼程序的监督。由于检察院组织法对监督范围的限定，此时检察院成为了刑事检察院。此种观点，在彭真讲话中可以得到印证：“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”随后，检察机关刑事诉讼的监督权力在《刑事诉讼法》得到确认。此外，《人民检察院组织法》还规定了检察机关的对于法院判决、裁定的抗诉权。条文中抗诉对象——“判决、裁定”，仅指刑事判决、裁定吗？是否包括民事判决与行政判决呢？或者进一步追问，检察监督是否适用于民事、行政诉讼活动呢？问题在《民事诉讼法》与《行政诉讼法》颁布后，得到明确的解答：检察机关不仅可以对行政、民事判决、裁定进行抗诉，而且可以对整个诉讼活动进行监督。值得说明的是，除了诉讼监督以外，最高检在部门规章中还规定了检察机关“参与社会综合治理”业务范围，但其前提条件是“结合办案”参与社会综合治理。其意在说明，检察机关参与“社会综合治理”要与诉讼程序密切联系、不能脱离诉讼程序，单独进行“社会综合治理”，否则便与检察机关司法机关的性质、法律监督地位不相符合。
通过对检察机关监督职能的相关法律规定的梳理，可以看出检察监督的范围十分明确，主要限于诉讼监督，即检察机关只能对诉讼程序中出现的不法行为进行监督，对于超出诉讼程序之外的事项，检察机关不具有法定的监督职权。由此可见，由于诉讼法的相关规定，宪政体制中法律监督机关，也就变成了诉讼程序中的监督机关。值得关注的是，2000年以后颁布的《立法法》、《监督法》分别授予了检察机关“法规违宪（违法）提请审查权”与“违法司法解释提请审查权”。但碍于各种因素的限制，检察机关至今还没有启动立法监督的任何实践活动，此项权力仅存在于书面之中。尽管，立法监督权还是一种沉睡的权力，但是它代表着检察机关“法律监督机关”的宪法定位的回归，预示着检察监督范围扩展的方向。
二、保障房检察监督对法定监督范围的突破
保障房建设是一项民生工程，资金量大、涉及面宽。保障房建筑质量如何、分配是否公平，关系到群众的切身利益，是社会关注的热点。各级政府高度重视，采取了各种措施予以监督，并在实践中不断创新。上海市闵行区在保障房建设中首次引入检察监督机制。2012年闵行检察院派驻两名检察官，在房管局脱产全程跟踪监督保障房的建设、管理、供应、分配各个环节，确保保障房建设和后期分配公开、公平、公正。相同类型的检察监督也发生在全国的其他地方。2013年江西省定南县检察院深入到保障房建设整个流程，开展“三同步”法律监督，把好“入口关，过程关，资金关”。2013年宁夏隆德县检察院出台《隆德县人民检察院介入保障性住房工程建设项目暂行规定》，明确检察机关对保障房招标投标、分配安置两个环节直接介入。湖北省汉川市检察院针对保障性住房项目的工程规划、勘测设计、材料设备采购、工程款拨付等重要环节，和负责工程建设的领导成员、基建人员、管理人员、采办人员、财务人员等五类重点人员，加大监督力度，狠抓过程监控。由此可见，保障房检察监督不仅出现的经济发达的东部地区，而且出现在经济相对落后西部地区，是一种常见社会现象。在各地的司法实践中，保障房项目检察监督表现出了与诉讼监督明显不同的特点：
第一，由“事后审查”变成了“事前监督”、“事中纠正”。诉讼监督只有当不法行为发生后，检察机关才能依法提起改正建议，属于事后监督。而保障房检察监督“事前监督”、“事中纠正”。在工程立项、招投标阶段，检察院会提前介入，检查主管部门制度是否健全，是否符合法律规定；在工程建设阶段，检察院会同房管、质监等部门不定期走访保障房工地，或通过举报信箱等措施，发现建设过程中的问题，将情况与办案部门沟通研究。同时定期查看主管部门的台账，就发现的问题载入监督工作台账，并跟踪整改情况，督促主管部门查究原因，予以改正；在保障房分配阶段，确保群众知情权，围绕摇号、选房等重点环节，事前与房管部门研讨，制定工作方案；事中抓住关键环节，围绕公证员是否到场进行第三方监督，以及摇号是否出现连号等异常情况予以监督。
第二，由“诉讼程序监督”到“实体公正监督”。诉讼监督一般只对诉讼程序中出现违法、违规行为提出建议，督促相关部门予以纠正。检察机关不对实体问题提出处理意见，属于程序性质的监督。保障房检察监督有许多实体监督的内容。在招标阶段，检察机关监督措施是对招投标公司人员进行行贿犯罪档案查询，如发现代理商、承建商有“不良记录”，将取消其参与工程的资格，并向这些部门发出检察建议。在工程施工过程中，检察机关深入施工现场对施工单位的承建资质、项目经理资质、实际施工人员情况、原材料采购情况进行全程监督。对借用他人资质的承建单位、无资质的项目经理进行清理，对“三无”标志的钢材、水泥等原材料情况，予以制止。在保障房分配上，利用社区举报渠道，依托社区检察室延伸工作触角，收集信息，对经济适用房、公共租赁房和动迁安置房的人住情况进行走访排查，对可能存在的违规出租、出售或保障对象经济状况变化情况，配合主管部门对保障房的分配予以调整，确保公共资源分配公正合理。
保障房项目检察监督的提前介入、同步监督与实体监督等特点，不同于诉讼监督的事后监督、程序监督的特点。显然，检察监督已经超出了法定的诉讼监督的范围。由此产生了诉讼外的检察监督合法性的质疑。其理由在于：检察机关是公权机关，其职权法定，在没有法律授权的情况下，不能超越法律行使诉讼以外的监督。因此，认为保障房检察监督属于越权、违法行为。对此，我们暂不讨论。本文要思考的问题是，为什么没有法律授权的保障房检察监督能在实践中予以推进呢？其背后的依据与理由何在？
三、检察监督范围扩展的理论依据与现实理由
检察机关超越法律，扩展监督范围的理论正当性与现实的合理性在哪里？这要从中国检察机关法律监督职能谈起。与西方国家检察制度的功能显著不同的是，新中国检察权的设计主要不是为了公诉，或者说其核心不是公诉制度，而是以监督权为主线而形成的检察制度。这也是西方检察理论难以解释我国检察监督职能的原因。忽视这种差别、视西方检察理论为“圭臬”的学者，提出了废除检察监督职能的慌谬的改革意见。那么，为什么把监督职能作为我国检察机关的基本职能呢？首先源于现实需要。建国伊始，在建立庞大的中央集权制国家过程中，决策者面临各种分裂和敌对势力，面临维护法制统一、防止权力滥用的历史任务，这就需要一个强有力的、权威的监督机关维护统治秩序，做到令行禁止。其次，监察监督的历史传统。在中国古代权力架构中，监察权具有监督法律实施、起诉官员违法、监督审判机关的重要护法功能。具有完整性、连贯性和权威性的监察权，一直是中国古代政治体制的重要组成部分。这种制度设计一直延续到中国近现代。从中国古代的御史制度、清末都察院、民国监察院到新中国的检察制度，具有历史继承性。可以说，监督职能是中国检察制度借助国外检察制度的形式，根源于中国的监督制度的历史，符合现实监督需要而产生、发展。
新中国的政治制度没有采用“三权分立”制约模式，但“权力不受监督必然滥用”的道理不管是出于民权保障或是出于维护统治的需要，有意无意地被我党所接纳。．在监督制度设计上，主要通过权力监督，来防范权力滥用。在人大领导下，“一府两院”中检察机关承担监督责任。于是，便确立了检察机关的法律监督地位，并拥有全面监督职权。1954年宪法与检察院组织法规定，检察监督不仅适用于国家机关，而且适用于公民个人是否守法，既包括诉讼监督，也包括一般监督。为此，检察机关建立了诉讼监督与一般监督的专门机关，开展了诉讼监督与一般监督工作，在实践中取得了一定效果，为国家初建时期的法治统一做出了自己的贡献。但是在建国初期“极左”社会背景下，对党与政府的监督被认为不合时宜，甚至被理解为“锋芒直向党和国家机关，他们把自己所领导的单位当着独立王国，和党分庭抗礼”。随之而来的是，一般监督职能被备而不用。随着“极左”路线的深入，检察机关工具性色彩愈发突出，检察诉讼监督职能也被虚置。
时移事异，在当前的历史背景下“极左”思潮已不见踪迹，几乎没有人对“一切有权力的人都容易滥用权力”、“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”的论断提出质疑。在一元权力的现实政治格局下，党与政府无论出于中央集权的需要，还是制度自身的需要，内部有限的权力分工与制约，对于保障法律统一，政令畅通，保持权力之间平衡，维护政治稳定，具有重要意义。在检察机关诉讼外监督职权取消后，诉讼外一般监督的任务仍然存在，而且必须落实，尤其是对日益膨胀的行政权的监督。在现存的监督制度中，纪监部门的监督，属于内部监督、自我监督。监督的有效性不足，监督信度也令外界怀疑，难以完成复杂的、大型项目的监督使命。保障房领域的腐败高发，就是纪检监督效力不足的现实例证。在现行体制框架内，哪个机构适合承担，又能胜任这一监督重任呢？检察机关具有“法律监督机关”的宪法地位、系统外部监督的独立性以及权力行使的权威性等制度优势。与其他机关相比，检察机关更合适于承担诉讼外法律监督的使命，现实又一次选择了检察机关。检察机关也就顺理成章地介入到保障房项目，即使在规范层次上存在“违法越权”的嫌疑，也不能阻止司法实践中检察监督范围扩展的步伐。
四、检察监督范围扩展的动力与切入点
诉讼监督是检察监督的法定范围，对此问题的认识不存在知识或技术上的难题，检察机关应当十分清楚。如果擅自超越职权，进行诉讼外监督，不仅面临合法性的质疑，而且可能面临被监督者的反弹，尤其是在监督对象是强大的行政权时，其后果怕是难以预料。是什么因素促成了检察监督范围的扩展？检察机关会以什么名义介入保障房的监督呢？
一般来说，对于不属于自己职权范围内的事情，如果不能带来额外的利益，在没有外在压力的情况下，任何一个机关都会以“不属于自己职权范围”为理由，理智地予以拒绝。检察机关对于保障房的监督，扩展了权力范围，意味着任务量的增大，而经费等额外经济利益并没有的增加。仅仅权力范围扩展的“虚名”，不足支撑检察机关扩展权力的欲望。退一步说，即使检察监督范围的扩展增加了一定经济利益，面对违法越权的政治风险，任何一个长期浸染于官僚体系的人来说，孰轻孰重不言而喻。眼前、暂时的利益尚不能构成有吸引力的诱惑，遵守法规与惯例才是稳妥的选择。况且，保障房项目，千头万绪，矛盾错综复杂，监督的风险很大，常言说：干的事越多，漏洞越多，怨言越多。何况，“偷鸡不成蚀把米”的情况时有发生。可见，冒然对保障房项目进行检察监督确是非明智之举。其中必定有一种强大的外在因素，促使检察机关介入保障房领域。这种外在的力量就是地方政府大力推动。它在保障房项目检察监督中起到了决定性的作用。从保障房监督的实践中，我们可以清楚地看到政府推动、检察机关密切配合的事例：在保障房建设派驻检察官工作领导小组会议上，上海市闵行区副区长于勇亲自参加，在听取房管局、检察院汇报后，提出要充分认识到派驻检察官的重要意义；细化完善工作方案；做好职能部门履职情况的监督检查的指示。海南省白沙黎族自治县检察院强调，检察官应“邦溪镇政府邀请”而参与保障房招标工程。
政府极力推动检察机关介入的原因在于：保障房项目是民生工程，政治性强，社会关注度高。由于其项目大、环节多，一直是腐败高发领域。各级政府千方百计、采取各种措施，确保保障房项目安全、有序地进行。但事与愿违，各地保障房项目的豆腐渣工程、分配不公等情况屡见报端，社会反响极其恶劣。这不仅影响政府形象，更关系到主管领导的前途与命运。在系统内部纪检监督效果不佳的情况下，如何另辟蹊径，寻找更有效的监督形式，成为政府部门领导思考的重要问题。于是，检察监督的引入则成为可能的、现实的选择。
随之而来的问题是，面对政府的推动，检察机关是否同意介入保障房项目的监督呢？在政府推动，检察机关被动介入的情况下，法律上的障碍并没有因此而减轻。但是，此时检察机关在作出“是否介入”决定时，需要权衡的因素加入了“政府意志”。当“政府意志”与“介入风险”放到一个天平上进行衡量的时候，重心偏向了前者。其原因在于，虽然在法律地位上检察机关独立于同级政府，但是在人事、财政等关键事务还属于当地政府的管辖范围，检察权的地方化是社会现实。接受当地政府的实际领导不仅是政治需要，也是检察机关争取现实利益的合理选择。顺理成章，响应政府的号召，参与保障房建设成为检察监督的业务范围。
那么，检察机关以什么理由介入保障房的监督。常言道：“名不正，则言不顺”，毕竟保障房监督不像诉讼监督那样，明确属于检察机关的职权范围。如果能够寻找一个符合时代要求，满足各方需要，又能体现制度创新的理由，并以此为切人点，介入保障房监督，那再合适不过了。“结合时事、实践创新”是实务部门的长项。当下党和政府极力倡导的“社会管理创新”成为绝佳的切入点，即政府以“社会管理创新”为由发出号召，检察机关以“社会管理创新”为名积极参与。以此为理由，两者一拍即合的原因有两个方面：其一，社会管理创新的重要政治地位，社会管理创新实是党中央提出的社会治理新举措，是在社会综合治理的基础上“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，是与司法机关“社会矛盾化解、公正廉洁执法”并列的三项重点工作之一。其二，检察机关与其他单位具有同质性。检察机关与其他国家机关都是国家的组成部分，体现国家的意志，服务于国家社会治理的总体政治任务。单位之间只有工作形式上的差异，其社会管理的本质是相同的。检察机关与其他国家机关的内部管理方式基本一致性，行政化色彩浓厚，大都有一定级别。因此，无论性质如何，单位都是国家组织，干部都是国家的管理成员，都应服从于国家的整体需要。在单位同质化的背景下，现代意义的具有相对独立性的司法机关和司法活动难以形成。检察机关无非是无数单位的一分子，检察活动无非是社会管理活动的组成部分，它们之间没有本质区别。如果有差异的话，只是落实社会治理的方式不同，检察机关通过监督方式实现其社会管理的职责。
五、检察监督范围扩展的策略与权力边界
在监督范围扩展具备政府推动与合适切合点之后，检察机关以什么方式介入保障房项目等非诉讼领域，也是不得不考虑的问题。因为恰当的介入形式可以在名义上淡化、甚至规避违法越权的质疑。这不仅是说服别人的需要，也是增进自己信心、推进监督工作所必需。基于这种考虑，在没有法律授权的情况下，能把新扩展的领域纳入检察监督的原有职权范围，“旧瓶装新酒”再好不过了。众所周知，立案监督、审判监督等具有典型意义的诉讼监督职能与保障房监督难以兼容，而与诉讼监督有联系，又处于诉讼监督边缘地带的职能，与保障房监督比较容易衔接。在检察机关法定职能中，职务犯罪的预防职能，与非诉讼监督最为接近。于是，检察监督范围的扩展往往以检察机关犯罪预防部门为主体，以犯罪预防的形式进行。例如，上海市闵行区检察院由“职务犯罪预防科”负责保障房项目的监督工作。上海市虹口区检察院对于保障房项目的监督是以创建“双优”工程，预防职务犯罪的名义进行。海南省白沙黎族自治县检察院参与保障性住房建设工程也是以“有效遏制和预防职务犯罪”为目的进行。在方式上，检察机关常常利用“案例警示”和“临界预警”等教育手段。西安市莲湖区检察院对保障房进行监督的会议纪要的名称是“预防职务犯罪”。在犯罪预防名义下进行保障房检察监督，确实难以分清是预防还是监督。
监督范围扩展“正名”只是检察机关单方的自我宣示，被监督单位的态度如何，也需要考虑。因为，即使在政府的推动下，检察监督范围的扩展毕竟缺乏法律规定，正当性存在先天不足。如果被监督单位积极邀请检察机关介入，明确表示自愿接受检察监督，那肯定比默不作声，更能增加检察监督范围扩展的正当性，哪怕“主动邀请”只是一种“形式”。被监督单位主动、明确表示愿意接受检察监督，意在说明检察机关不是在刻意、主动扩充自己的权力。即使事实上的扩权也是检察机关不得已而为之的被动行为，这起码说明监督范围的扩展不是出于本部门私利而擅自作为。那么以什么方式展示行政机关“愿意”接受监督、检察机关“被动介入”呢？实践中主要通过“邀请”或“协议”的方式来实施检察监督。例如，盐城市滨海区检察院对保障房工程监督，实行承包廉洁“双合同”制度。西安市莲湖区检察院则以“会议纪要”的方式，明确“双方一致同意建立协作长效机制，把保障房工作抓实抓好”。海南省白沙黎族自治县检察院在接受政府邀请后，开展对保障房的监督活动。
“犯罪预防”或“合作协议”的介入策略，赋予了检察监督范围扩展的形式正当性。那么检察监督是否可以在形式止当性下，任意扩展呢，其权力的边界在哪里才具有法理上的依据呢？这要从检察机关监督范围的变迁说起。
建国初期，检察监督的范围不仅包括诉讼监督也包括一般监督（其中包括对公民违法行为的监督）。但是，当时历史条件下，检察制度初建、“权力应受监督”的观点尚未形成，检察机关还不健全，没有地方党政机关的支持，检察机关的“全面监督”很难展开。就检察监督范围而言，这么大的监督范围远远超出了检察机关当时的能力与条件，这也是检察机关一般监督权被取消，监督范围缩小的原因之一。现阶段检察机关组织健全、监督制度相对完善、检察人员比较成熟，是否可以认为检察机关具备一般监督能力、恢复检察机关全面监督职能呢？在检察机关对保障房项目的监督实践中，不仅包括对房管局等公权机关行为的监督，甚至还包括对私人主体（建筑商、供货商）的监督，全面监督确实取得了一定的效果。但是，个别领域检察监督取得的效果并不意味着值得推广，也不意味着在其他领域适用也可以取得同样的效果，更不意味着对公民违法行为监督具有法理依据。实践中在检察监督范围已从诉讼领域扩展到保障房等诉讼外领域时，好像告诉我们检察监督范围可以扩展到一般监督范围，检察机关应该进行全面监督。在乐观的推断面前，我们需要慎重的思考。
从宪政框架内考察，我国实行议行合一的人民代表大会制，在人大的统一领导下，决策权、执行权与监督权相互分离。权力分立对于防止权力腐败的重要意义，这无论在智识上，还是在实践中，可以说是制度设计者的共识。检察机关作为分权产物，其主要目的在于监督公权力行使，保障法制的统一。这是检察制度设计的初衷，也是决定检察监督范围大小的基本规律。建国初期，检察机关对于公民违法行为的监督，就是因为监督范围过大，超出了检察机关的能力，不符合检察监督范围基本原理，这是一般监督范围缩小的根本原因。这方面深刻的历史教训，我们应该铭记。因此，检察机关对私主体的监督，违背了监督公权力的制度设计初衷。况且，作为法律监督机关，检察机关显然不具备解决建筑领域出现的原料产品质量、建筑标准等专门性问题的能力。如果检察机关设法解决具体项目监督的技术问题，则可能与行政机关职权重叠，造成资源的浪费，还可能还会产生相互扯皮、推诿等弊病。对具体问题的检察监督看似增加了一道监督程序，其实可能是无效监督。
总之，检察监督范围扩展到诉讼外公权力的监督，符合检察监督的规律。这是检察监督突破诉讼监督范围的界限，扩展到诉讼程序之外的起决定作用的根本性因素。然而，“真理再前进一步可能是谬误或谎言”，如果检察监督扩展到对私主体进行监督，则超出了检察监督的界限。不顾客观规律，随意扩展监督范围，可能带来制度虚置的失败命运。以公权力为对象划定检察监督范围，在俄罗斯检察制度发展史上也得到了体现。前苏联检察机关的职权配置存在一个显著缺陷——权力过多，即可以监督一切国家机关、国家工作人员，也可以社会经济组织和普通公民遵守法律的情况。苏联解体后，俄罗斯联邦在司法改革过程中，对检察机关在国家权力中的地位和作用问题曾经发生过很激烈的争议，其结果是，检察院的一般监督职能得到保留，但是从监督对象中排除了社会活动、社会组织、政党和公民。或许是历史的巧合，现阶段我们也面临划定检察监督范围的相同任务。以史为鉴，在检察监督范围的争议中，对决定监督范围的客观规律，应予充分尊重。
结语
在我国宪政体制下，检察机关作为专门法律监督机关，主要公权制约机关。检察监督范围的扩展，是对其他公权力进行监督的制度设计，以及行政权力内部监督不足的现实所决定的。检察监督的客观规律也决定了监督范围扩展到公权监督为界限。诉讼监督的法律规定已经不能阻止实践的步伐，检察监督范围的扩展已成为客观现实，坚持法律不可突破的形式法治立场固然重要，但是，分析检察监督突破现行法规的原因与策略，探究符合检察监督客观规律的监督范围，合理界定检察监督的边界，才能发挥理论对实践的指导作用。这是学者的责任，也是本文的使命。