宋才发，马国辉
（中央民族大学法学院，北京100081）
摘要：农村宅基地和集体建设用地使用权登记的宗旨是保护权利人合法权益，必须构建宅基地和集体建设用地使用权登记的法规体系，厘清使用权登记中各类不动产单元之间的关系。宅基地和集体建设用地使用权确权登记是不动产登记的核心内容，确权登记采取权利登记方式，权属不明和疑难地块宜纳入不动产确权登记范围，农地使用权确权质量和规范是不动产登记的生命线。不动产确权登记的相关法律障碍必须突破，权属争议必须依法处置，公证导致不动产错登的必须承担赔偿责任，设立赔偿基金是应对登记错误赔偿的最佳选择。
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关键词 ：农村宅基地；集体建设用地；使用权登记；权属争议；依法处置；赔偿责任
中图分类号：DF452 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2015)03-0017-11
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度；建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地实行与国有土地同等人市、同权同价…。为此，国土资源部等5部门于2014年8月1日联合下发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，要求在国家建立和实施不动产统一登记制度的同时，稳妥推进农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作。本文拟就这个问题略陈管见。
一、农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的立法规范
农村宅基地和集体建设用地使用权登记的宗旨是保护权利人的合法权益。农村宅基地和集体建设用地使用权是农民集体和农民群众重要的财产权利。对于集体建设用地这类公众用集体财产的使用权登记而言，尽管它具有来源上的身份权性质和内容上的财产权性质，但是更重要的价值和目的在于尊重集体经济组织成员的尊严和维护其人格的自由发展，所以更具有人格权的性质。依法对农村宅基地和集体建设用地这两类集体用地使用权予以确权登记，能够有效地解决农村土地权属纠纷，为农民维护土地权益提供法治保障，从而促进农村社会秩序的和谐稳定。我国首次在2007年10月颁布的《中华人民共和国物权法》中，提出国家对不动产实行统一登记制度。2013年11月国务院常务会议决定整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，通过登记、确认方式保护公民和法人合法的不动产权利不受侵犯。2014年1月全国国土资源工作会议正式提出组建不动产登记局，研究出台不动产登记条例，为全面开展不动产统一登记提供法律依据。2014年8月15日国务院发布《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》，总则援引《中华人民共和国物权法》作为发源，宣示不动产登记是为保护权利人合法权益、对不动产权利归属的依法登记行为。中央政府确定从2014年开始，用3年左右时间建立和实施不动产统一登记制度，用4年左右时间构筑统一的不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、产权交易和登记信息实时互通共享，形成全国不动产统一登记体系。以农地为核心的不动产登记是对农、林、水、土、住等部门不动产登记的整合，不动产权利人已经依法获得或者享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。我国不动产登记实施以不动产权利所有人的方便为原则，着眼于便利群众申请登记，简化企业登记手续，保持不动产登记工作的稳定性和连续性，绝不允许将其变形为新的行政审批权。从国际通行的规则和惯例来看，只有当不动产涉及交易、转让、遗赠等法律行为的时候才需要登记，在不发生交易行为的时候可以不登记；当不动产权利所有人希望和要求申请登记的时候，不动产登记机构必须及时提供登记服务，不能登记的必须给出法律方面的理由。
构建农村宅基地和集体建设用地使用权登记的法规体系。农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记，是促进城乡统筹发展的产权基础。不动产统一登记的立法前提是厘清不动产的权利类型，构建合理合法的不动产物权体系。即是说要构建一个层次清晰、内容明确的不动产权利体系，保证各个不动产权利尤其是不动产的用益物权之间不存在重合交叉的地方。在现行法律法规体系中．以下不动产权利之间就存在着重合交叉的地方：(1)林权与土地所有权重叠。所有权是最基本的物权，其他物权如用益物权、担保物权等均系所有权派生。对于土地的国家所有权和集体所有权，我国宪法和物权法等法律均有明确规定。然而《中华人民共和国森林法》中的“林权”概念，不仅包含了林地的国家所有权、集体所有权以及林木的所有权，而且包含了林地的使用权，林权成为林地和林木所有权的上位概念。为了消除林权与土地所有权的不适当重叠，建议通过修改法律的方式取消包罗万象的“林权”概念，将林地的国家所有权与集体所有权归入土地的国家所有权或集体所有权，将林木的所有权归人地上或海上定着物所有权的类型中，将林地使用权归人农村土地承包经营权之中。(2)林权、草原使用权、养殖权与土地承包经营权重叠。建议将现行法律中有关林地使用权、草原使用权和滩涂上的养殖权等，全部纳入农村土地承包经营权之中。(3)海域使用权与养殖权重叠。建议将养殖用海的海域使用权的内容纳入养殖权的范畴。(4)在现行法律中存在大量相同性质和用途的权利，而在权利内容与法律上受到的限制又存在截然不同的情形，如国有建设用地使用权与集体建设用地使用权、农村宅基地使用权的法律地位就明显不平等。同样性质与用途的权利应当具有平等的法律地位，有必要使用“建设用地使用权”来整合现有的国有土地使用权、集体建设用地使用权和农村宅基地使用权。(5)以家庭承包方式取得的土地承包经营权与通过其他方式取得的土地承包经营权待遇不同。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。因而建议取消这两类土地承包经营权的差别待遇，依法赋予它们同等的法律地位。(6)现有不动产权利存在同名异质的情形。同名异质是指权利的名称相同而法律性质或权利内容差别甚大。如“通过承包取得土地承包经营权”与“通过转包取得的土地承包经营权”，这两种权利尽管都称为农村土地承包经营权，但是前者属于用益物权的土地承包经营权，后者属于债权的土地承包经营权。又如“通过租赁方式取得建设用地使用权”与“建设用地使用权的租赁”，通过租赁方式设立建设用地使用权这一用益物权，这种国有土地租赁是除出让和作价出资（入股）之外的一种建设用地使用权的取得方式。而建设用地使用权租赁则是在建设用地使用权的出租人与承租人之间订立租赁合同，这种权利在本质上是债权而非物权。《中华人民共和国物权法》第5条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”那么，通过租赁方式设立建设用地使用权的规定，依据的是国务院颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，我国法律明确规定行政法规是不能创设物权的。
厘清农村宅基地和集体建设用地使用权登记中各类不动产单元之间的关系。我国的不动产登记之所以存在“不动产单元”概念，一是不动产登记簿采取的编制方法是物的编成主义。在物的编成主义中为每一个不动产建立一个登记簿簿页，不动产是登记簿编制的出发点与核心，确定各个不动产的所有权人与他物权人。二是不动产登记簿满足物权特定原则的要求。依据《中华人民共和国物权法》第2条规定，物权“是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”在一个特定物上只能有一个所有权，任何物上不允许同时存在两个以上的所有权；作为物权客体的物是具有独立性的单个物，是可以被独立地的加以支配的物。既然不动产物权登记的是不动产上的物权，那么作为物权客体的不动产就必须是特定的、具有独立使用价值的物。为了解决登记中不动产的特定问题，我国不动产登记办法中就出现了“不动产单元”或者“不动产登记单位”的概念，旨在通过确定不动产单元达到能够从法律技术上加以分割，可以被特定化的不动产权利载人不动产登记簿。只有具备明确的界址或界线，地理空间上的确定性与唯一性，具有独立的使用价值的不动产，才能够满足不动产统一登记中“不动产单元”的要求。譬如，2008年2月起施行的《土地登记办法》第5条就规定：“土地以宗地为单位进行登记”；2008年7月起施行的《房屋登记办法》第10条规定房屋按照基本单元进行登记，国有土地范围内成套住房，以套为基本单元进行登记。在不动产登记尚未统一之前，各类不动产登记由不同的登记机构依据相应的不动产单元进行登记。全国不动产统一登记实施之后，各类不动产单元之间就需要协调处理好彼此之间的关系。《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》对于这个问题并没有做出明确规定，建议在出台正式适用文本之前加以修订完善。当然，不动产统一登记并不意味着不动产单元也必然统一，即使将各类不动产的登记统一到一个机构，仍然需要依据不同类型的不动产确定不同的不动产单元。但是基于“房屋所有权主体与土地使用权主体一致”的原则，又应当确保各个不动产单元之间的关联性。那种认为宗地可以将地上房屋全部包含，进而取消房屋登记单元的观点也许是不妥当的，否则就会出现作为用益物权的土地使用权吞并作为完全物权的所有权的情形。在统一登记机构的前提下，必须将现行法律中以独立形态存在的一些不动产及不动产物权与土地和土地物权有机结合起来，统一登记到一个登记簿上。在不动产统一登记过程中，一旦发生重登、错登、漏登等情况，必然会直接危害权利人及第三人利益和交易安全，甚至会破坏正常的市场交易秩序。为此，就要对现行法律法规中有关不动产物权的规定进行梳理和评估，对各类相关不动产物权进行分类和合并，明晰不动产权利的种类、名称和内容，稳定物权关系，为不动产统一登记奠定坚实基础。《中华人民共和国物权法》第14条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”物权法规定的不动产登记，是国家授权登记机构以国家名义、依照法定程序将不动产及其权利状况记载于登记簿，并且以国家赔偿制度提供保障和支持的行为。
二、农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的体系规范
农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记采取权利登记方式。不动产登记模式的选择与登记效力具有内在的关联性，构成整个不动产统一登记的核心。归纳国内外不动产登记制度的种类，大体可分为权利登记、契据登记和托伦斯登记三种。我国不动产登记主要有集体土地所有权、建设用地使用权、农村宅基地使用权、土地抵押权登记等，这些登记均兼有权利登记和托伦斯登记模式的特征。法律明确规定不动产登记是物权生效的要件，土地承包经营权则以合同生效为要件。我国不动产统一登记目前正处于试点阶段，未来推行的模式选择应当以法律对登记效力的规定及其公信力的强度为出发点。尽管法学界对现行土地登记的审查形式还存在实质审查与形式审查的争论，但是《中华人民共和国物权法》有关登记错误赔偿责任的规定以及行政诉讼中存在的登记错误赔偿案例，无一例外地表明以土地登记为核心的不动产登记审查形式是实质审查。由于土地承包经营权登记依合同生效而无需国家公权力的介人，县级以上人民政府颁发的土地权证，也仅仅起到权利确认的作用而并不影响物权的效力。所以，土地承包经营权的登记目前仍然是按照契约登记模式进行。但是，土地承包经营权作为不动产的物权存在，它的未来形式必将通过完善不动产权利法律体系的途径过渡到权利登记。
农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记是不动产登记的核心内容。从政策规定看，我国农村宅基地是不允许自由买卖的。但是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要让宅基地使用权和集体建设用地使用权依法得到法律的确认和保护，为进一步改革和完善宅基地制度、建立城乡统一的建设用地市场奠定产权基础。从改革层面看，改革宅基地制度的根本目的是保障宅基地用益物权，维护农民合法财产权益，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道。即使在推动农民集中居住的过程中，地方政府及其公职人员也一定要对农民土地财产权秉持一种尊重乃至敬畏的态度。从制度层面看，农村土地是集体所有制，宅基地是农村集体土地的重要组成部分，宅基地的所有权属于农村集体而非农民个人，农民拥有的只是宅基地的使用权。农村宅基地既不允许在城乡之间自由买卖，也不能在村民集体中互相买卖。农村宅基地制度改革既不是为了解决城市建设用地指标紧张问题，也不是让城市居民到农村购买宅基地建房子，更不是鼓励工商资本到农村去盲目圈地。《国务院机构改革和职能转变方案》规定，在农村宅基地和集体建设用地使用权登记发证工作中，将农房等集体建设用地上建筑物、构筑物一并纳入，形成覆盖城乡房地一体的不动产登记体系。权属调查是保障土地确权登记发证的关键，权属调查必须核实宗地的权属情况，如丈量界址边长及相关距离并绘制宗地草图，填写地籍调查表；调查核实权利人的姓名或者名称、单位性质、行业代码、组织机构代码、法定代表人（或负责人）姓名及其身份证明、代理人姓名及其身份证明等。对于宅基地的调查除了查清记录土地权利人的情况之外，还要查清权利人家庭成员情况，对无权属来源的集体建设用地根据实际情况记录实际使用人；房屋产权状况调查要依据房屋产权人提供的准建证、村镇规划选址意见书、乡村建设规划许可证，或者房屋买卖、互换、赠与、受遗赠、继承、查封、抵押等其他房屋产权证明记录产权人，产权共有或有争议的记录共有或争议情况；对村民整体搬迁上楼的要调查记录房屋所在自然层次和房屋编号，对农房中的一房多户要现场确定房屋分户界址和权属情况，经房屋产权人现场指界明确界址并现场确认签字。各地要以即将进行的不动产统一登记为契机，将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物统统纳入登记范围，实现统一调查、统一确权登记、统一发证，尽快完成房地一体的全国农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。
权属不明和疑难地块的确权登记是不动产登记的重要内容。目前权属不明和疑难地块主要集中在如下几个问题上：(1)不同方式承包地的确权登记问题。农村集体土地承包呈现“家庭承包”和“其他承包”两种方式。其中，家庭承包方式由县级以上地方人民政府统一登记，其他承包方式依当事人申请登记。这次中央提出开展土地承包经营权确权登记颁证工作，主要是为了妥善解决家庭承包地地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更有保障的土地承包经营权。开荒地、河滩地的确权主要涉及其他方式承包，其确权按照地方负责的原则进行，农业部将会同有关部门结合各地试点情况，指导开展好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。(2)“四荒地”的确权登记问题。“四荒地”属于尚未利用的农村集体土地，对农民开垦出的“四荒地”如何确权，国家至今没有出台统一的政策。即使在农村土地改革的先行者安徽省也没有出台统一的指导政策，各地都在按照实际情况进行探索。譬如，滁州市对农民开垦出的河滩、荒地不予确权发证，尽管有些荒山、荒沟、荒丘、荒滩暂时空闲，国家和集体对它可能另有规划用途，不能因被开垦就给予确权发证，但是依然由开垦的农民继续耕作。对那些开垦后会改变河流走向影响防洪安全的荒滩、开垦后会破坏生态安全的荒丘等，在土地确权登记时一律收归集体。对那些不属预先规划、开垦后也不会造成生态危害的“四荒地”，仍然由开垦者继续耕种，但是否给予确权发证，最终将由村民按照村规民约协商解决。(3)“城中村”宅基地的确权登记问题。依据2011年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2条第5款规定，由移民搬迁或居民住宅区改造等原因出现的城中村，使得集体经济组织全体成员整体转为城镇居民，原属于集体经济组织成员所有的土地收归国家所有。国务院法制办、国土资源部2005年曾对该法条1998年版作了解释：该项规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。在此解释公布实施之日前，按照有关法规规定已办理国有土地登记手续的仍然有效。
农地使用权确权的质量和规范是不动产登记的生命线。农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的关键，是要对被登记的每一宗农地做进一步明确、细化和规范工作。具体地说就是要在如下五个方面下功夫：(1)关于土地用途。土地用途是土地登记簿和土地证书的核心内容，直接关系到权利人的土地财产权。国土资源部2012年颁布实施的《关于规范土地登记的意见》（以下简称《意见》）第2条，规范了证书的填写，体现了尊重历史与管理相衔接的原则。(2)关于土地出让年限起算时点。土地出让年限起算时点决定了土地权利人行使权利的时间限度，关系到国有建设用地使用权证书上土地使用权“终止日期”的确定。如果按照土地出让成交日起算，就会缩短受让方实际使用年限；如果按照登记日起算，可能导致受让方故意拖延甚至不申请登记，以达到实际延长土地使用期限的目的。鉴于国有建设用地使用权出让年限起算时点存在不够清晰、具体操作存有争议的状况，《意见》明确按照实际交付土地的日期确定。《意见》还对违法用地补办出让手续的特殊情形做出规定，以违法用地处理意见确定的违法行为发生日起算。(3)关于储备土地登记。不少地方成立了政府授权承担土地储备职能的地产公司等机构，有的土地储备机构甚至不隶属于国土资源部门。对于这些单位申请储备土地登记，《土地储备管理办法》第17条只作了“对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书”的规定，对如何申请、如何登记并没有给出具体办法。《意见》就储备土地申请登记需要提供的材料、土地使用权类型、土地用途等作了具体说明；储备土地登记的使用权类型统一按“其他（政府储备）”填写，对于未确定规划用途的不予登记。(4)关于土地抵押登记。对于以土地作为担保方式的金融债权的土地抵押登记，考虑到金融创新还在试点阶段，土地抵押登记的申请主体范围不宜提前放开。《意见》提出凡是通过中国银行业监督管理委员会审查批准，已经取得了《金融许可证》的金融机构，以及经过省级人民政府主管部门批准而设立的小额贷款公司等，可以作为放贷人申请土地抵押登记。对于以部分宗地分割申请土地抵押的，应依据国有建设用地使用权出让合同、用地批准文件等合法的土地权属来源结合实际使用情况，按照地籍调查程序划定。一宗地可以按抵押物的价值多次抵押，同一宗地多次抵押的，以抵押登记申请先后为序办理抵押登记。凡属于规划用于社会公益设施的储备土地，不得办理抵押登记；为第三方提供担保的储备土地，也不得办理抵押登记。(5)关于建立土地登记会审制度。对于批准用途与《土地利用现状分类》二级类不对应，需要重新界定归属地类、土地出让年限无法准确界定、宗地需要调整等超出地籍业务部门职责范围等难于做出决定的疑难地块，《意见》提出交土地登记会审制度研究解决。
三、农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的法治保障
不动产确权登记的相关法律障碍必须突破。要建立和实施统一的不动产登记制度，当前要着力对如下几个法律问题予以突破：(1)登记主体必须明确。按照国务院《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》第5条和第6条的规定，登记主体是“不动产登记机构”而不是地方人民政府。而现行的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律却规定，凡涉及土地使用权、土地承包经营权、草原所有权、草原使用权、水域滩涂养殖权等，必须由地方人民政府登记发证。依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，除了国家所有的重点林区及国务院批准的用海之外，其使用权由地方人民政府登记发证。在目前涉及产权登记的相关法律中，仅有《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，房屋的权利由地方人民政府房产管理部门登记发证。即使《中华人民共和国物权法》的规定也是不明确的。譬如，按照该法第127条、第129条规定，土地承包经营权登记发证或者变更登记的主体是县级以上地方人民政府。但是该法第139条、第145条和第158条的规定，又将建设用地使用权、地役权登记发证或者变更登记主体规定为“登记机构”。对于即将开始的全国范围内的不动产登记，登记主体必须依法明确，无论如何不能够多头登记。目前公众普遍关注的是由哪个部门或者到哪里去登记，还没有注意到政府登记和部门登记的区别。借鉴域外不动产登记的普遍经验和做法，我国应当突破《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，通过修改法条的方式设定由专门的“不动产登记机构”登记。(2)不动产物权必须整合完整。《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》第4条列举了9种不动产权利以及法律规定需要登记的其他不动产权利。这个列举存在着两个无法回避的问题：一是列举以偏概全。《中华人民共和国物权法》规定物权的种类和内容由法律规定，过去不同的不动产由不同的法律规定其物权，这些权利之间存在着彼此交叉乃至重叠的问题。譬如同样是农用地承包经营权，《中华人民共和国农村土地承包法》对耕地规定的是承包经营权；《中华人民共和国森林法》对林地要求登记的是林地使用权；《中华人民共和国草原法》表述的是草原使用权。再譬如，水域滩涂养殖权，国有农场的土地使用权，农民非通过承包经营而取得对自留地、自留山的权利等，尽管《中华人民共和国物权法》没有做出规定，但是在进行不动产登记的时候必须对它们进行梳理整合，统一归并到农用地使用权当中去。二是不宜将房屋等建筑物、构筑物所有权以及森林、林木所有权单列。鉴于建筑物、构筑物以及森林、林木无法独立于土地而存在，故建筑物、构筑物所有权以及森林、林木所有权，应当与其依附的土地权利合并成为新的不动产物权予以登记。由于建筑物、构筑物所有权以及森林、林木所有权是由《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国森林法》规定的物权，因而不动产登记要做到于法有据，还必须及时修改相关的法律规定。(3)不动产权利证书必须统一。过去农民建房要办房产证、土地证，承包林地要办承包权证、林权证等，满天飞的证书不仅给群众带来诸多不便，而且影响了登记的公信力。即使《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》第19条有“不动产登记完成的，应当依法向申请人核发相应的不动产权属证书或者登记证明”的规定，却没有统一“不动产权利证书”的意思表示。笔者认为要实现不动产统一登记的预期效益，就需要尽快修改《中华人民共和国物权法》的有关条款，在未来正式颁布的《不动产登记暂行条例》中明确规定，向登记者颁发统一的“不动产权利证书”。
不动产确权登记的权属争议必须依法处置。以土地为标志的不动产登记权属争议，鉴于纠纷产生时间和权利证书发放时间的不同，可以将土地权属争议归纳为三种情形：一是当纠纷产生时当事人均无有效的土地权利证书；二是当纠纷产生时一方当事人取得土地权利证书；三是当纠纷产生时当事人各方均持有有效的土地权利证书。在通常情况下当事人取得土地的权利证书，就意味着土地的权属已经清楚明确，因为只有经过当事人申请、国土资源部门地籍调查、权属审核、注册登记等法定程序，方能颁发有效的土地权利证书。假如土地纠纷或权属争议是在登记发证过程中发生的，就应当暂缓土地产权登记发证，相关的司法程序应当及时跟进。譬如，为了及时有效地解决权属纠纷、化解土地争议，提高权属争议处置效率，人民法院以“权属不清”或者“权属存在争议”为由判决撤销颁证行为的，可直接判决责令登记机关或政府部门重新对权属争议做出处理决定，中止审理颁证诉讼。假如土地权属争议是发生在登记发证之后，那么异议人只能在法定期限内对颁证行为提起行政诉讼，人民法院在对颁证行为合法性进行审查时一并对权属问题做出认定。当异议人对土地权属有异议并对颁证行为提起行政诉讼的，人民法院可以基于诉讼经济和对权利人最小侵害原则中止案件审理。这是因为政府的颁证行为只是对当事人土地权利的一种确认和登记，只有土地的划拨、出让、转让、承包、继承等法律行为才是导致权利人取得土地权利的唯一来源。政府登记发证行为只是从法律上确认和宣告权利人的权利，防止任何单位和个人侵犯土地权利并且对抗善意第三人。假如因局部宗地权属不清，动辄撤销整个宗地的权利证书，可能会对权利证书持有人造成较大侵害的，人民法院在审处此类案件中可以中止对整个颁证行为的审理，要求当事人先行对争议的界址纠纷或少部分宗地的权属申请处理。凡人民法院判明争议不成立的就应当继续颁证，不能因有人提出权属异议就终止颁发证书的行为，关键要看争议的土地权属是否清楚、产权来源资料是否齐全。凡能够就土地权属争议做出归属结论的，应当直接给权利人颁发土地权利证书；异议人提出的权属异议明显不能成立或所提供的证据明显无法证明其主张的，权属登记机构或地方政府可以不受理其权属争议处理申请，依法予以登记发证。
公证导致不动产错登的必须承担赔偿责任。公证活动必须遵循真实合法性的原则。假如当事人申请的法律行为、事实以及文书不符合真实合法性原则，公证机构仍然对其进行公证并导致出现错误公证的，公证机构以及公证员应承担相应的民事法律赔偿责任。也就是说公证机构承担赔偿责任，必须以公证机构及公证员确有过错为前提。追究公证机构赔偿责任应当符合下列4个要件：一是公证机构为当事人办理了不动产登记公证；二是公证机构接受委托办理不动产登记公证时存在过错；三是当事人的民事权益受到真实损害；四是公证机构的公证活动与当事人的损害之间存在因果关系。公证机构只要有过错，其行为无论是故意还是过失的，均应当承担赔偿责任。公证员只有在故意或存在重大过失的情况下，才能追究个人的法定责任。法律规定公证机关在赔偿范围的界定上，对当事人的经济损失应当以公证员可以预见的直接经济损失为限。鉴于公证机关的公证服务是非营利性的，主要职能是对民事、经济活动进行法律监督，公证收费的标准是经过物价部门审核批准的，因而要求公证机构承担所有的赔偿责任是不合适的。公证员因错误公证或不当公证给当事人造成损失时，该公证员所在的公证机构为赔偿义务主体，《中华人民共和国公证法》第43条规定由公证机构先行承担赔偿责任。公证机构在依法赔偿有关当事人的经济损失后，可以向有故意或重大过失的公证员追偿。
设立赔偿基金是应对登记错误赔偿的最佳选择。不动产登记机构的赔偿实行无过错责任推定原则。只要因不动产登记机构登记错误造成他人损害的，必须依法对受害人的直接损失进行赔偿。《中华人民共和国物权法》第21条规定不动产登记机构因登记错误承担赔偿责任，有三种具体的赔偿方式可供选择：(1)国家赔偿。不动产登记机构隶属于国家机关，确立国家赔偿方式有利于整个国家赔偿责任体系的统一。如果是登记机构及其工作人员在行使职权过程中发生登记错误行为，致使当事人或者利害关系人因该登记受到损害的，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第2条规定，登记机构必须承担国家赔偿责任。然而不动产登记的行政赔偿只负责赔偿直接损失，不负责赔偿间接损失，这个规定仍然有弊于对受害人的全面保护。(2)投保不动产登记责任险。即由不动产登记机构事先向保险公司支付一笔保险费用，以便将登记机构登记错误造成的赔偿责任纳入保险范围。采取这种投保方式可以降低诉讼成本，受害人通过保险赔付程序即可获得赔偿，无须直接向侵权行为人主张权利，这在客观上实现了登记机构工作风险的有效转移。(3)设立不动产登记赔偿基金。我国正在制定《不动产登记暂行条例》，建议将不动产登记赔偿基金制度纳入其中，规定不动产登记赔偿基金的资金来源，主要是从每次收取的登记费中提取一定比例的费用纳入赔偿基金。只有建立国家层面的不动产登记赔偿基金，才能够最大限度地发挥赔偿基金的作用。实行国家赔偿需要确立先行赔付原则，只要是不动产登记机构因登记错误致损的，无论何种原因都必须实施先行赔偿。如果属于登记申请人提供虚假材料造成登记错误的，在赔偿基金先行赔偿之后，由当地不动产登记机构向该登记申请人进行追偿；凡属于登记机构工作人员存在故意或重大过失造成登记错误的，应当在对该工作人员实施行政处分之后再进行赔偿，赔偿后必须对该工作人员予以追偿，工作人员仅存在一般过失的不予追偿。对造成登记错误责任人的追偿必须慎之又慎。在我国尚未建立可操作的不动产登记错误赔偿制度的情况下，建议通过立法的途径统筹考虑登记收费制度，规范不动产登记错误赔偿资金的来源和赔偿程序，提出一套既符合法理又适合国情的可操作的办法。
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