申惠文
（郑州大学法学院，河南郑州450001）
摘要：不动产登记局不能解决财产权登记的统一，不能解决户籍登记与婚姻登记的统一，不能解决公司登记与社会团体登记的统一。设立不动产登记局是目前改革的成果，设立财产登记局是下一步改革的目标，设立民商事登记局是远期改革的目标。保护第三人的私权公示理论、政府机构设置的大部制理论和社会信用体系建设的大数据理论，是设立民商事登记局的理论基础。德国民商事登记集中在基层法院，日本民商事登记集中在法务局。我国民商事登记错误，采取行政诉讼主导的救济制度，行政监管色彩较强，不符合私权登记的本质要求。基于整体化改革思维，我国未来民商事登记局应当定性为正部级国务院直属机构，采取中央垂直管理体制，设置通过国家司法资格考试的民商事登记官制度。
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关键词 ：不动产登记局；国家治理；民事登记；商事登记；民商事登记局
中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1002-3933( 2015 )08-0067-11
不动产登记机构要统一，已经形成共识。2014年11月，国务院出台《不动产登记暂行条例》。按照目前改革思路，统一的不动产登记机构是设置在国土资源部门的不动产登记局。动产登记机构是否要统一，财产权登记机构是否要统一，自然人身份登记机构是否要统一，社团登记机构是否要统一，整个民商事登记机构是否要统一，是下一步改革应当考虑的重大问题。民商事登记机构在多大程度上统一，关系到民商事法律制度的实现，关系到国家行政权的行使，具有较强的理论和实践意义。学术界更多是分散研究不动产登记、动产登记、户籍登记、婚姻登记和公司登记等，较少关注民商事登记的共性，较少关注民商事登记信息的共享。在分工不断细化的现代社会，基于饭碗法学的考虑，形成了狭隘的学科知识，形成了文明的碎片。为此，本文借鉴国家治理现代化理论，从设置不动产登记局的局限性出发，深入剖析民商事登记局的实践需求、理论基础、域外经验、制度障碍和具体设置，力争为政府机构改革提供有益的参考，探索民商事权利的实现机制。
一、民商事登记局的实践需求
目前民商事登记是由诸多的政府部门负责，采取分散登记的做法，浪费了行政资源。设立不动产登记局是目前改革的成果，设立财产登记局是下一步改革的目标，设立民商事登记局是远期改革的目标。
（一）不动产登记局的局限性
在《不动产登记暂行条例》颁布和实施前，不动产登记机构不统一。土地登记由国土资源部负责，房屋登记由住建部负责，土地承包经营权登记由农业部负责，林权登记由国家林业局负责，海域使用权登记由国家海洋局负责，造成了诸多的弊端。对于不动产统一登记机构的选择，学界存在土地管理部门说、房屋管理部门说、司法局说、不动产登记局说和法院说等不同的主张。土地管理部门说认为，不动产的核心是土地，不动产登记机构的统一，必然是以土地登记为基础的统一。房屋管理部门说认为，房屋登记的数量远远大于土地登记，房屋登记部门拥有最详细的不动产登记资料。司法局说认为，司法局作为司法行政机关，既能够对不动产物权登记进行监督管理，又能满足不动产物权登记公示性的要求。不动产登记局说主张，应当从中央到地方设立相应的不动产登记局，确保不动产登记信息在全国范围内的统一，实现不动产管理权和登记权的分开’41。法院说认为，人民法院能够保证登记的中立性，工作人员素质高，有利于提高登记的权威性和客观性，更能体现登记的国家公信力。2014年5月，国务院在国土资源部地籍管理司下设置了不动产登记局，整体上采纳了土地管理部门说。
本文认为，设立隶属于国土资源部门的不动产登记局，是阶段性改革成果，存在如下不足：第一，不动产登记局隶属于土地管理部门，不可避免保留较强的行政管理色彩。不动产登记本质是私权登记，诸多学者建议不动产登记机构设立在司法局或者法院，明显的用意就是淡化行政管理。第二，不动产登记局隶属于土地管理部门，不可避免将土地严格监管的模式扩张到其他领域。根据中央编办的文件，不动产登记局共设综合处、登记处、权属处等六个处室，其中不动产权属处要解决不动产权利争议问题。不动产登记局有权处理土地权属争议，而无权处理房屋权属争议。第三，不动产登记局隶属于土地管理部门，很难妥当解决房屋登记的问题。目前土地登记部门往往是科级编制，而房屋登记部门往往是处级编制，房屋登记的数量远远大于土地登记。第四，实践中一些地方已经成立相对独立的房地产登记中心。如珠海市房地产登记中心和上海市房地产登记处等，不依附于土地管理部门和房屋管理部门，具有明显的进步意义。
（二）财产登记局的必要性
不动产登记局只能解决不动产统一登记问题，不能解决动产统一登记问题和权利统一登记问题，不能有效应对未来复杂的财产权交易。下一步改革是在不动产登记局的基础上，成立财产登记局。
首先，动产登记机构需要统一。根据目前法律，机动车登记由公安部门负责，船舶登记和航空器登记由交通运输部门负责，动产抵押登记和动产浮动抵押登记由工商部门负责，农作物和其他农业收获物抵押由农业部门负责，其他财产抵押登记由公证部门负责。学界对动产登记机构的统一，还没有形成充分的共识。有学者建议以中国人民银行征信中心为基础．统一动产担保物权的登记机构。有学者建议工商行政管理部门统一办理动产抵押登记。还有学者建议公证机关为我国统一的动产抵押登记机关。2011年12月，在天津市政府大力支持下，中国人民银行征信中心出资成立了中征（天津）动产融资登记服务有限责任公司。
本文认为，中国人民银行征信中心主导的动产融资统一登记平台，是阶段性的改革试点。第一，该模式采取电子化的互联网登记模式，满足了广大用户对交易便捷和交易效率的要求，具有进步的时代意义。第二，该模式只能解决普通动产融资登记问题，不能解决船舶、航空器和机动车等特殊动产统一登记的问题。第三，该模式并不符合未来金融的发展趋势。随着互联网金融的发展，混业经营成为主流，民间借贷的合法性逐步得到认可。中国人民银行征信中心主导动产融资统一登记，更多是满足商业银行的利益，对中小企业不利。第四，该模式与现行法律还有一定的冲突。《物权法》第189条明确规定，动产浮动抵押的登记机构是工商行政管理部门。
其次，财产权登记机构要统一。根据现行法律，著作权登记由国家版权局负责，商标登记和专利登记由国家知识产权局负责，非上市公司股权质押由国家工商局负责，应收账款质押由中国人民银行负责。对此，有学者主张建立专门的具有相对独立性的事业编制的物权登记机构，将目前各个政府部门所负责的物权登记工作，全部划归新建立的物权登记机构负责。对于实践中出现的公路收费权质押、高校学生公寓收费权质押、电视台广告收费权质押、物业管理收费权质押、煤气管道收费权质押和风景区门票收费权质押，由哪一个部门负责质押登记，并没有明确的法律依据。基于现行的管理体制，新型收费权质押只能由主管机构负责登记，如公路收费权质押登记由公路主管部门负责，高校学生公寓收费权质押登记由教育主管部门负责。
本文认为，在不动产和动产登记机构统一的基础上，统一财产权的登记机构，具有必要性和可行性。首先，不动产与动产的区分标准，除了物理标准外，还有登记标准。《俄罗斯民法典》第130条规定的不动产不仅包括土地和房屋，还包括航空器、海洋船舶、内河航运船舶、航天器，还包括其他登记的财产。《意大利民法典》第六编第一章的标题是“登记”，包括不动产文件的登记和某些动产文件的登记。如果采取登记标准，那么不动产统一登记机构，就是所有财产权的登记机构。其次，财团抵押等新型的担保方式，需要统一的财产权登记机构。《物权法》规定了动产浮动抵押，登记机构是工商局，标的物局限于动产，不包括不动产和商标权等。现行法律严格限制浮动抵押的范围，限缩当事人意思自治的空问，没有充足的依据。未来立法应当预设相应的机构，允许浮动抵押的标的，扩展到一切财产权利。
（三）民商事登记局的必要性
财产登记局只能解决财产统一登记问题，不能解决身份统一登记问题，不能解决社团统一登记问题，不能解决民商事登记信息不集中的问题。从改革顶层制度设计看，我国未来应当成立民商事登记局。
首先，自然人身份登记机构要统一。第一，建立良好的财产登记秩序，离不开健全的身份登记制度。目前反腐出现诸多的房姐、房叔和房爷等现象，很大程度是家庭成员持有房产。作为不动产登记基础的一些信息，如地籍信息、居民身份信息、户籍信息、婚姻状况信息等，就必须要做到真实准确。第二，户籍登记与婚姻登记要统一。男女双方办理结婚登记需要拿着户口本，在一方户口所在地婚姻登记机关办理。现在居民户口信息与民政部门的婚姻登记信息还没有实现互通，居民只有带着证件到公安部门登记，才能及时修正婚姻状况信息。第三，户籍登记与收养登记要统一。民政部门负责收养登记工作，公安部门负责户籍登记。这影响了登记信息的有效性，也浪费了行政成本。
其次，社团登记机构要统一。第一，公司登记机构要与财产权登记机构统一。2014年实施修改后的新《公司法》采取了非常宽松的认缴资本制，出资多少、出资方式、出资比例和出资时间等都由当事人决定，实现了资本信用向资产信用的转型。在此背景下，公司法人格否认制度变得越来越重要，公司破产和个人破产成为经济生活中的新常态，财产权变动信息更重要。第二，在民政部门进行社会团体登记，并不符合社会发展的新趋势。2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》提出，“对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度”。如果社会团体可以没有主管机关，实现直接登记，那么在哪个机构登记就没有特别的意义。第三，合作社法人在工商局登记，并不是最佳的选择。在工商局登记合作社法人，更多突出的是商事属性，而淡化了互助属性。实践中出现的土地合作社、土地股份合作社、社区股份合作社等，现行法律并没有明确登记机构。因此成立包容性更强的法人登记机构，成为实践发展的需要。
二、民商事登记局的理论基础
任何制度的架构都需要理论的支撑，任何有效的改革都离不开理论的指引。设立民商事登记局，是私权公示的需要，是政府大部制改革的需要，是社会信用体系建设的需要。
（一）保护第三人的私权公示理论
首先，要从词义学的角度分析“登记”的内涵。根据《辞源》，“登”的释义为“卜．电”、“进也”、“书于册籍”，“记”的释义为“识也”、“识之使不忘也”、“记录也”。根据《现代汉语词典》，“登记”的释义为“把有关事项写在表册上以备查考”。根据《英汉大词典》，“reConlation”的释义为“任何可用作日后参考的文书或电子储存媒介的记载”。根据《元照英美法词典》，“reCordation”的释义为“将某一书面文件如契据或抵押文书，在公共登记机构进行登记的一种行为或过程”，“recording act”释义为“一种规定契据或其他财产权益的登记条件以及在不同当事人对同一不动产主张权益时确定何者优先的法律”。综上，登记包括如下涵义：第一，登记是对有关事项的如实记载。登记的事项是登记的基础，并不是任何事项都要登记，都可能登记。登记具有客观性，记载的过程不能夹杂个人主观的意思评判。第二，登记有登记程序的启动者和登记结果的记载者。登记一般要有两方当事人，一方是对登记利益的需求者，另一方是负责具体登记的相关机构或人员。第三，登记具有特定的目的，要根据具体的登记类型进行考量。因此，“登记”与备案、公示、证明、记录、注册等概念比较接近。
其次，要区分民商事登记和行政登记。典型的行政登记包括税务登记、社会保险登记、危险物品登记、选民登记、暂住登记和排污登记等。典型的民商事登记包括财产权登记和人身权登记，财产权登记包括不动产、动产、知识产权等财产权利的登记，身份登记包括户籍登记、婚姻登记和收养登记等。目前主流观点是民商事登记也是为广义的行政登记，认为行政登记包括公行政登记和私行政登记。行政登记是指行政机关对正在进行某种活动或希望进行某种活动的相对人依法予以书面记载的活动。登记一向被归为行政机关的职能行为，不太提得起民法学者的兴趣。本文认为，设置民商事登记局，而不是行政登记局，这是要从理论上论证的首要问题。从目的看，民商事登记保护的是当事人的私人利益。从主体上看，民商事登记是当事人申请登记的行为，启动登记程序的主体是民商事主体。从内容上看，当事人登记申请的意思起决定性作用，登记机构不能超越当事人的意思。从效力来看，民商事登记是产生私法效果的行为，起到民商事主体和权利的公示作用。因此，提出民商事登记的概念。将民商事登记视为国家有关部门参与的私法行为，具有制度革新的意义。
再次，要明确民商事登记的公示功能。民商事主体包括自然人和组织，要采取登记的公示方法。诸多的民商事权利都采取了登记的公示方法。传统社会以静态社会为模型，更多关照原权利人。现代社会以动态社会为模型，更多考虑交易第三人。登记作为一种公示手段，在私法中发挥着越来越多的保护交易安全的功能。民商事权利的善意取得，包括物权的善意取得和股权的善意取得，已经得到立法或司法的认可。对于民商事主体的信赖保护，目前还没有形成共识。美国有事实上的公司制度，即使没有登记，在特定条件下股东也享受有限责任的好处。因此，不管是民商事主体登记，还是民商事权利登记，都具有相似的公示功能。
（二）政府机构设置的大部制理论
大部制即为大部门体制，是指将政府职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。2008年开始，中央及各地采取了一系列措施推行大部制改革，以政府机构的合并与调整为主，没有改变政府职能越位、错位、缺位的现象。新一轮的大部制改革，要解决两个核心问题，一是政府职能转变，二是重组政府权力，建立服务型的有限政府。
政府职能转变是大部制改革的职能基础。大部制改革必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，从制度上实现市场在资源配置中的决定性作用，最大限度减少政府对微观事务的管理。大部制改革要扩大一个部委所管理的业务范围，将职能相同的业务交一个部委集中处理，最大限度地避免政府多头管理，浪费行政资源。民商事登记具有共性，分散到众多行政部门负责，不符合大部制改革的要求。转变政府职能，就要求政府机构的设置，应当从民商事主体的需要出发。设置民商事登记局，而不是行政登记局，就是政府职能转变的重要表现。民商事登记具有共性，分散到众多行政部门负责，不符合大部制改革的要求。转变政府职能，就要求政府机构的设置，应当从民商事主体的需要出发。设置民商事登记局，而不是行政登记局，就是政府职能转变的重要表现。
政府权力结构重组是大部制改革的政权基础。大部制改革必须按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，优化政府组织结构。政府机构可以分为政策性协调性机构、政策性执行性机构和监督性机构，也就是主要履行决策、执行和监督功能的三类机构。日前民商事登记依附于众多的行政部门，权力配置不合理。如对土地进行登记的权力，属于执行权，对土地进行管理的权利，属于监督权，执行权和监督权都集中在国土部门，不符合分权原则。政府的民商事登记权属于执行权，政府没有自由裁量的空间，对于符合法律规定的登记申请，政府必须予以登记。因此，设置民商事登记局，集中负责民商事登记，不肩负监督管理的职责，符合政府权力结构重组的新要求。
（三）社会信用体系建设的大数据理论
社会信用体系建设包括政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等众多的内容。2014年6月，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，将社会信用体系建设的重要性提高到了前所未有的高度。2014年12月，中国人民银行征信中心建设了基于互联网运行的个人信用信息服务平台。社会信用体系建设关键是充分利用大数据理论，用法律的强制力推动社会信用建设。
在大数据的时代，社会信用体系建设必须充分利用互联网技术。大数据是互联网发展的新阶段，本质是在线、实时和全貌。通过物联网、云计算、移动互联网、车联网、手机、电脑等，实现海量数据信息的共享。大数据需要将目前纸质版的产权证书变为电子证书，将纸质版的营业执照变为电子版的营业执照，将纸质版的结婚证变成电子版的结婚证。个人和企业的信用评价，需要全方位、多角度、动态地采集相关信息。大数据的建设需要数据采集的成本，需要数据传输的成本，需要数据保密的成本。在此背景下，将民商事主体和民商事权利，登记集中在民商事登记局，具有较强的前瞻性和预见性。
设置民商事登记局，形成民商事主体和民商事权利的数据库，是解决目前民商事判决执行难的重要举措。从某种意义上讲，司法公信是社会信用体系的根基，是树立司法权威的前提，是社会公平正义的底线。法院查询和查封被执行人的财产，需要到土地部门、房管部门、工商部门、公安部门、人民银行等多个部门。从制度建设而言，解决民商事判决执行难，需要尽早确立个人破产制度。而该制度实施，需要有效的个人财产信息。因此，从顶层制度设计考虑，推动民商事登记机构的统一，推动大数据的形成，具有较强的现实意义。
三、民商事登记局的域外经验
比较法的研究更多是功能的比较，而不是概念的比较。基于特定的法律文化和法律传统，世界各国的民商事登记机构存在较大的差异。许多国家和地区并不存在民商事登记局，但存在类似的制度设计。本文选择德国、日本、我国澳门地区和香港地区作为比较法考察的样本，力图论证民商事登记机构统一的必要性。
（一）德国
德国《土地登记法》第1条第1款规定：“不动产登记簿由地方法院统一掌管。法院对本区域内的土地有管辖权。”德国的土地登记局是地方法院的组成部分，土地登记工作过去是由法官进行，现在是由司法辅助人进行。对土地登记局的决定不服，可以向土地登记局所在辖区内的州中等法院提起上诉，由民庭三名专职法官处理。据此，德国土地登记并非行政行为，而是属于司法活动范畴，土地登记簿具有公信力。此外，德国的船舶登记也是由各地方法院来进行的。
德国《商法典》第8条第1款规定：“商事登记簿由法院以电子方式管理。”第13条第1款规定：“独资商人或者法人设立分营业所的，应当向主营业所所在地的法院申请登记；非独资的商事企业设立分营业所的，应当向企业所在地的法院申请登记。商事登记是保存于基层法院的有关商法领域法律事实的公开记录。教育、体育、社交、慈善、政治、地方自治或者社会福利为目的的非经济性社团，具备相应条件即取得权利能力，登记管辖的是社团所在地的初级法院，法院没有自由裁量权。
德国《民法典》第1412条规定，配偶双方排除或变更法定夫妻财产制的，仅在夫妻财产合同在法律行为实施时已登记于有管辖权的区法院的夫妻财产制登记簿或为第三人所知时，当事人才能向第三人主张抗辩。德国婚姻生效并不以登记为要件，但夫妻实行约定财产制，需要到法院进行登记。此外，德国遗产的拒绝，需要向遗产法院作出明确的意思表示。
综上，德国的民商事登记，包括土地登记、船舶登记、商事登记、社团登记和夫妻财产登记等，都集中于基层法院。民商事登记属于法院非诉案件，是由司法辅助员具体负责。民商事登记行为被视为司法行为，具有较高的公信力。法院在德国国家治理中发挥重大的作用，是与德国的宪政体制分不开的。
（二）日本
日本《不动产登记法》第8条第12项：“登记事务，以管辖不动产所在地的法务局，地方法务局。或其支局，派出所为登记所，而予以管辖。”日本船舶的登记也是由法务机构负责。日本《船舶登记规则》第1条就明确规定，船舶登记准用《不动产登记法》的规定。
日本《民法典》第45条第2款规定：“法人的设立，非于其主事务所所在地进行登记，不得对抗他人。”日本《商业登记法》第1条第3款规定，当事人向其营业所所在地的法务局、地方法务局、分局或派出所申请登记。
日本《户籍法》第8条规定，户籍设正本和副本。正本备置于市政府、镇政府或村政府，副本保存于法务局、地方法务局或其分局。日本《民法典》第756条规定：“夫妻订有同法定财产制相异的契约时，除非于婚姻申报前进行登记，不得以之对抗夫妻的承受人及第三人。
综上，日本的民商事登记，包括不动产登记、船舶登记、商事登记、户籍登记和夫妻财产登记等，都集中于法务局、地方法务局及其派出所。日本的法务省实行垂直领导，法务局及其分局都是法务省根据需要设置的，地方政府无权决定。法务省是日本最高司法行政管理机构，下辖司法法制部、民事局、刑事局、矫正局、保护局、人权拥护局和人国管理局等。法务局、地方法务局及其派出所隶属于民事局，负责全国各类登记注册事务，包括债权转让登记、财团抵押登记和成年监护登记等。从登记机构的属性看，日本的民商事登记具有司法行政属性。
（三）我国澳门地区
我国澳门地区的民商事登记机构是由法务局集中处理，因为法务局辖下的登记公证业务包括物业登记局、商业及动产登记局、民事登记局和公证署等。首先，澳门不动产登记被称为物业登记，由物业登记局负责不动产登记工作。《澳门物业登记法典》第20条第1款规定，登记由管辖范围包括房地产所在地点之登记局之科作出。物业登记局负责不动产取得、抵押、转让等事项的登记，包括物业按揭登记和物业登记等。其次，商业及动产登记局负责公司企业登记和汽车登记等。澳门《商法典》第61条和62条规定了商业登记。《澳门民法典》第196条对需要登记的动产，做出了原则性的规定。根据相关法律规定，动产登记包括机动车辆、航空器及船舶等的登记。再次，民事登记局负责自然人出生、婚姻、死亡的登记，负责姓名更改的登记，负责住所的登记。《民事登记法典》第7条规定，澳门民事登记机关为出生登记局以及婚姻及死亡登记局。
（四）我国香港地区
《土地注册条例》1844年制定，是我国香港最早期的成文法之一。根据香港特别行政区“土地注册条例”规定，不动产登记是由专门的“田土注册处”负责。1949年4月，田土注册处与公司登记所、商标登记所、破产管理处、信托管理处和婚姻登记所合并，成立注册总署，集中处理上述部门的工作。1993年5月，注册总署解散，土地注册处继而成立，取代田土注册处。注册总署的其他职责由入境事务处、知识产权署及公司注册处等部门继承。
1993年8月，土地注册处成为香港首个以营运基金运作的政府部门。土地注册处处长兼任土地注册处营运基金的总经理。土地注册处处长下辖副首席律师、土地注册处经理、业务经理、财务科和改革管理事务经理。土地注册处虽然是一个公营机构，但采取自负盈亏的经营模式。土地注册处的收入来自民众查询土地登记信息和土地登记费用，因此必须提高服务的水平。
综上，1949年至1993年，香港地区的民商事登记是采取集中登记，由注册总署负责。香港使用的概念是“土地注册”、“公司注册”、“商标注册”等，社会自治观念较强。民商事登记的种类多，集中在一个政府部门登记，方便了民商事主体，但对政府的管理能力提出了更高的挑战。目前是采取分散登记的体制，其中重要的原因是推动土地注册制度的改革，采取自负盈利的经营模式。
四、民商事登记局的制度障碍
设置民商事登记局，是一种乌托邦式的假设，是一种整体化的思维。囿于主客观的各种因素，民商事登记局的理想很难在短期内成为现实。从实体法上看，我国社会自治程度不高，政府需要通过登记的手段，强化社会管理。从程序法上，将民商事登记错误，视为政府的责任，采取行政诉讼主导的救济制度。
（一）行政监管色彩浓厚
设置民商事登记局，不仅是私法制度的改革，更是公法制度的改革。我国目前民商事登记中的政府审查权限不明确，过度干预现象较多。民商事登记是陌生社会产生的信赖需求，是市民社会自治的工具。民商事主体自我决策、自我行为、自我责任，实现意思自治。而我国民商事登记的制度设计遵循“好政府”哲学，充满政府“父爱主义”情结。政府让民商事主体提交大量的材料，并进行实质审查。安全大于效率，稳定大于发展，成为“好政府”哲学的办事宗旨。
首先，我国目前户籍登记存在较强的社会监管色彩，还未实现身份平等、生育自由和迁徙自由。我国户籍具有分配社会资源、控制人口流动、实施计划生育政策、维护社会稳定等多项功能。户籍登记的内容包括自然人的出生、死亡、迁移、婚姻、收养等信息。户籍登记在国外被称为民事登记、生命登记或者人事登记，本质是私法登记。户籍登记应当依照私法原理，以保护第三人信赖利益为中心进行制度设计。其次，我国目前社会团体登记具有较强的行政监管色彩，还未实现社团自治。根据现行法，成立社会团体，需要业务主管单位审查同意，而且同一行政区不得再设已有的业务范围相同或者相似的社会团体。这些规定已经严重滞后于经济社会的发展，需要从立法政策上重新审视。必须有主管单位，不能搞竞争，是计划经济时期的典型思维。结社自由是宪法保障的基本权利，社团自治是结社自由在私法领域的直接表现。
（二）行政诉讼救济主导
目前由于主流学者采纳行政登记的概念，而不是民商事登记，因而实践中就出现了行政诉讼救济主导的局面。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中第1条、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第8条、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国婚姻法）若干问题的解释（三）》第1条和《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第3条，行政诉讼救济的适用范围也存在较大的差异。第一，农村集体土地登记错误和婚姻登记错误，不能通过民事诉讼解决，而房屋登记错误和公司登记错误，可以有条件地通过民事诉讼解决。第二，同为必须提起行政诉讼，土地权属争议必须先通过行政裁决，而婚姻登记不存在类似的问题。第三，同为能够提起民事诉讼，房屋登记错误局限于“民事法律关系无效或者应当撤销”，公司登记错误局限于“涉及真实性以外的民事争议”。
本文认为，设置民商事登记局，需要采取民事诉讼为主导的救济模式。第一，行政诉讼救济主导彰显行政权的优位，不符合国家治理体系现代化的要求。行政权在我国国家权力体系中占据明显的优势，私权保护按照“私权——行政权——司法权”模式展开‘25]。采取行政诉讼主导的救济模式，就是现阶段法文化的表现。第二，行政诉讼无法解决民商事登记错误问题。行政行为合法和民事行为合法是两个不同的判断标准。行政诉讼进行合法性审查，而不是真实性审查。民商事登记权利与真实权利状况不符，登记机构的行为完全可能是合法的，行政判决应当维持该行为的效力。第三，民商事登记错误应当通过民事诉讼解决。买卖、赠与、抵押、婚姻、继承等民事行为不成立、无效或者被撤销，造成民商事登记错误，都应当通过民事诉讼予以解决。生活中出现的冒名股东和虚假婚姻等问题，可以通过民事行为不成立之诉予以解决。第四，民商事登记错误诉讼救济模式的转型，都需要从立法引导改革。如最高人民法院认为，当事人通过婚姻不成立等民事诉讼，一揽子解决婚姻登记瑕疵问题提供了有效的解决途径，但这涉及相关部门的协调统一，不是一部婚姻法所能担当的。当事人提交虚假材料导致民商事登记错误，本质上属于民事争议，应当通过民事诉讼解决。因此，行政诉讼的范围应当限缩在政府部门拒绝登记和登记状况与登记申请材料不符这两种情形。
五、民商事登记局的具体设置
制定不动产登记条例，成立不动产登记局，仅是过渡时期的做法。有学者也明确指出，回归私法自治的应然性界定，方可为我国商事登记制度的改革指明正路。适时制定不动产登记法、商事登记法和社会团体登记法和自然人登记法等，成立民商事登记局。民商事登记局是顶层制度设计，能够克服局部改革的诸多弊病，符合“小政府，大社会”的改革思路，有利于尊重民商事主体的自治，淡化政府的行政管制权。
（一）民商事登记局的性质
民商事登记局应当定位于正部级的国务院直属机构，全称为中华人民共和国国家民商事登记局。国务院直属机构可以冠国号，也可以不冠国号，可以是正部级，也可以是副部级。正部级的国务院直属机构有中华人民共和国海关总署、中华人民共和国新闻出版总署、国家税务总局、国家体育总局、国家广播电影电视总局和国家安全生产监督管理总局。中华人民共和国国家工商行政管理总局、中华人民共和国国家知识产权局和国家林业局等，都是副部级编制。、民商事登i己局主管全国民商事登记事务，涉及财产登记、身份登记和社团登记等众多职责，在国家治理中处于重要的地位，应当是冠国号的正部级单位。
（二）民商事登记局的部门
首先，从纵向看，民商事登记局应当中央垂直管理，地方民商事登记局根据需要设立。《土地登记办法》第3条规定：“跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理上地登记。在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。”《社会团体登记管理条例》第7条规定：“跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。”《公司登记管理条例》第6-8条规定了各级工商局都有权进行特定范围的公司登记。从上述规定可以看出，土地登记、社会团体登记和公司登记不仅存在地域管辖，还存在级别管辖。民商事登记仅仅是私权信息的公示，并不是行政管理权，不应当存在级别管辖。未来的民商事登记业务只能由设在县、区的民商事登记局办理。民商事登记业务由基层民商事登记局负责，上级民商事登记局只是从事相应的管理工作。
其次，从横向看，民商事登记局内部可以内设不动产登记处、动产登记处、商事登记处、社会团体登记处和自然人登记处等。将机动车登记、船舶登记、航空器登记和其他财产的抵押登记，集中由动产登记处负责。将户籍登记、婚姻登记和收养登记等自然人身份登记的问题，集中由自然人登记处负责。中国人民银行征信中心从事的应收账款质押业务，也应当整合到民商事登记局。在明确政府与市场边界的前提下，政府可以委托市场中介机构提供必要的社会服务。对于实践中出现的中征动产融资登记服务有限责任公司，可以采取行政委托的方式，也纳入民商事登记局的管辖。采用先进的互联网技术，让其他行政部门及时有效分享民商事登记局的数据。其他行政部门对民商事主体作出的减信记录，也应当由民商事登记局集中汇总。法院作出的保全裁定和执行裁定等，也应当通过电子化形式及时有效传输到民商事登记局。总之，民商事登记局是民商事主体和民商事权利的数据库，具有较强的数据搜集和数据整理能力。
（三）民商事登记局的人员
《土地登记办法》第4条规定：“国家实行土地登记人员持证上岗制度。从事土地权属审核和登记审查的工作人员，应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书。”《房屋登记办法》第6条规定：“房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识。从事房屋登记审核工作的人员，应当取得国务院建设主管部门颁发的房屋登记上岗证书，持证上岗。”《婚姻登记条例》第3条第1款规定：“婚姻登记机关的婚姻登记员应当接受婚姻登记业务培训，经考核合格，方可从事婚姻登记工作。”《社会团体登记管理条例》、《公司登记管理条例》、《动产抵押登记办法》和《应收账款质押登记管理办法》等对登记工作人员的任职条件没有要求。
目前我国民商事登记工作人员的录用门槛偏低，录用标准不统一，登记错误现象较多。对公司登记和社会团体登记等的任职人员，没有任何技术性要求，不符合实践发展的要求。《不动产暂行登记条例》第11条第1款规定：“不动产登记工作人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力。”据此，预计会把目前的土地登记官考试和房屋登记官考试合并，统称不动产登记官考试。未来应当设置统一的民商事登记官制度，对民商事登记官的选任资格，选任方式和工资待遇等做出明确的规定。德国民商事登记是由法院的司法辅助人员进行，日本民商事登记是由法务局人员进行，澳门地区民商事登记也是由法务局人员进行。民商事登记工作需要扎实的法律专业背景和专门的职业训练，准入门槛应当类似法律从业人员。从长远考虑，民商事登记官是法律从业人员，必须通过国家司法考试，获取法律职业资格证书。在过渡期内，国家民商事登记局可自行组织民商事登记官的资格考试。
结论
在分工不断细化的现代社会，法学被分割为宪法与行政法学、民商法学、刑法学学和诉讼法学等二级学科，民商法学又被分割为民法学、商法学、婚姻法学和知识产权法学等三级学科，形成了狭隘的学科知识，形成了文明的碎片。民商法学者基于职业思维习惯，基于饭碗法学的考虑，不敢也不愿侵犯其他领域。民商法学研究更多的是立法论和解释论，很少思考行政权与民商法的关系。行政权已经渗透到社会生活的各个领域，从出生到死亡，从个体到团体，从财产到人身，都离不开行政权。十八届四中全会决定编纂民法典，然而民法典绝不仅仅是平等主体之间的私权关系，更是政府公权力运作方式的改革。民商法学者应当充分利用私权理论，在国家机构改革中发出更大的声音，用民商法观念塑造行政权观念。
国家治理体系即国家制度体系，推进国家治理体系现代化实际上即推进一个国家制度体系的现代化。设置民商事登记局是一种乌托邦式的理想，是一种整体化的改革思维。整体与局部是一对永恒的矛盾，理想与现实是一对永恒的矛盾。我国改革开放以来长期形成的是渐进式的制度变迁，采取的是摸着石头过河的方法，对原有的制度进行小修小补。改革已经进入深水区，需要理性、需要统筹、需要全局观，需要自上而下的顶层设计。民商事登记局是理想的制度设计，受制于各种主客观的因素，很难短期变为现实。然而，就像公司契约理论一样，提出民商事登记局的概念，至少代表着观念的转型。民商事登记局昭示着社会自治的改革方向，昭示着政府登记权和管理权的分离，昭示着大数据时代的互联网思维。