胡必坚1，张新民2
（1．西南政法大学经济法学院，重庆401120／安顺学院政法学院，
贵州安顺561000；2.西南大学法学院，重庆400716）
摘要：在实现工资正常增长进程中，由于生产要素市场发育不健全，部分生产要素价格尚未真正市场化，促进收入公平分配的工资支付及补贴制度具有极端重要性。工资保证金制度向企业工资法定公积金制度转型、“刚性”工资法制度建构、企业所得税优惠程序前置制度将促进劳动者报酬权的实现。对低收入者直接补贴和间接补贴，客观上促进收入公平分配的层次及水平。
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关键词 ：工资正常增长；刚性工资法；工资法定公积金制度；企业所得税优惠程序前置制度；财政补贴
中图分类号：DF411 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2015)08-0036-09
2007年10月，中共十七大报告提出，“建立企业职工工资正常增长机制，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。2012年1月，国务院《关于批转促进就业规划（2011-2015年）的通知》（国发[2012]6号）明确提出发展目标，“形成正常的工资增长机制，职工工资收入水平合理较快增长，最低工资标准年均增长13%以上，绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上。”我国党和政府从关注民生、建设和谐社会的大局出发，把建立健全正常工资增长机制提升到了战略地位。在城市化、工业化进程中，社会主义市场经济体制已经初步建立，但尚不完善。在初次分配中，劳动、资本、技术、管理、土地等生产要素按贡献参与分配，按照生产要素市场价格决定分配，体现效率优先。但是，生产要素市场发育不健全，一些生产要素的价格还没有市场化或者尚未真正市场化。这些本身没有市场化或者尚未真正市场化的生产要素决定分配就难以体现效率，更难以彰显公平。因此，建立正常工资增长机制具有极端重要性。
一、财税法在促进工资正常增长中的作用及形式
为建立正常工资增长机制，各地出台了一系列相应的规范性法律文件，尝试从法律、经济、行政等方面实施国家干预弥补市场失灵。例如，2008年，天津市人民政府（津政发[2008] 70号）《关于建立健全企业职工工资正常增长机制的指导意见》规定，“在企业经济效益增长的基础上，根据不同行业、企业的情况，主要通过建立劳资平等协商制度形成正常的工资增长机制”，“政府应帮助劳动密集型中小企业改善生产经营环境，进一步减轻其税费负担，使之有能力给员工合理增加工资。对国有企业，则需按工资总额预算管理等办法来区别安排工资增长，使劳动报酬增长与劳动生产率提高同步”。从实践来看，建立正常工资增长机制，财税法应当有所作为，特别是对劳动密集型中小企业来说，财税法应当发挥重要作用。
然而，学界对财税法促进工资正常增长中的作用存在两种不同观点：一种观点认为，我国在经济社会转型过程中，正常工资增长机制难以自发形成，需要国家干预即完善财税、就业、户籍等制度，矫正被扭曲的人力资源市场及劳动力定价机制。《中华人民共和国就业促进法》第32条规定，“县级以上人民政府培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场。”李雄认为，现行的户籍制度、劳动力市场的城乡分割与区域分割、不平登就业与工资报酬、垄断行业壁垒及残缺的社会保障制度等因素阻碍了我国统一人力资源市场的形成及建设，为此需要建立健全我国平等的就业制度和劳动报酬制度、完善社会保障制度。另一种观点认为，国家干预削弱了人力资源市场的作用和背离了劳动力定价机制。孙正民认为，正常的工资增长机制既要发挥市场的调节功能，又要借助于约束机制，加强国家对工资增长的宏观调控，实现工资总额与同民收入、实际工资与劳动报酬率协调增长。正常的工资增长机制是市场经济自由发展的必然结果。通过对中西方工资增长机制比较，崔爱茹认为，工资增长方式主要是行政命令，劳动力要素价格被严重扭曲；工资增长周期无规律、调资政策不稳定；增资时序表现明显的政治色彩，市场机制调节作用不足。在建立健全正常工资增长机制是否需要国家干预之争难分伯仲的情况下，有学者从实证的角度研究工资增长机制及相关影响因素之间的关系，研究发现在长江三角洲和珠江三角洲，市场性因素在决定和影响工资水平上发挥着程度不等的正向作用，但是在工资增长率与国民GDP增长率严重不匹配的当下，市场机制对劳动力定价作用比较有限，需要借助国家干预才能形成有效的工资增长机制。本文认为，我国在城市化、工业化进程中，尽管社会主义市场经济体制已经初步建立，市场机制已经对形成工资增长机制发挥了一定的作用，但是其作用比较有限，并且不同地区、行业、企业其作用也存在差异性，因此需要国家干预弥补市场机制的局限性才可能形成有效合理的工资增长机制，各地已经陆续出台了相关规范性法律文件在促进工资增长机制的形成上做出了新的尝试。
我国当前劳动者工资支付纠纷高发，贫富差距扩大化趋势未明显扭转，财税法在构建工资正常增长机制中的形式，主要是促进和保障工资支付与对低收入者少征税及补贴，从而促进收入公平分配的层次及水平。自由与平等是论证一定制度是否公正的重要依据。但是，自由与平等总是存在观念及利益上的冲突，有效解决这些冲突的制度政策才是比较公正的。结合必然、实然和当然、应然来进行实事求是的批判性审视和比较，积极吸取全人类政治文明、法制建设和社会治理方面的经验和智慧，以期促进中国特色社会主义制度的改革和完善。工资支付及补贴制度，在一定程度上限制了用人单位的经营自由、促进了劳动者的收入平等，制度构建及实施中有效解决自由与平等的冲突，实现收入公平分配与国家财税治理现代化。
二、促进劳动者报酬权实现的工资支付
（一）工资保证金制度向企业工资法定公积金制度转型
国际法主要以同工同酬权规定实现劳动报酬权保障。1966年联合国大会通过，我国2001年2月28日人大批准的《经济、社会及文化权利国际公约》第7条规定，本公约缔约各国承认人人有权享受公正或良好的工作条件，特别要保证：最低限度给予所有工人以下列报酬：公平的工资和同值工作同酬而没有任何歧视，特别是保证妇女享受不差于男子所享受的工作条件，并享受同工同酬；休息、闲暇和工作时间的合理限制，定期给薪休假以及公共假日报酬。1948年12月10日通过的《世界人权宣言》第23条规定，人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障；人人有同工同酬的权利，不受任何歧视；每一个工作的人，有权享受公正和合适的报酬，保证使他本人和家属有一个符合人的生活条件，必要时并辅以其他方式的社会保障。
与国际法对劳动报酬权规定相似的是，我国立法也是以同工同酬权规定实现劳动报酬权保障，并未直接规定劳动报酬权，但是这并不影响劳动报酬权的存在。劳动报酬权主要是一项宪法权利，例如《中华人民共和国宪法》第48条第2款规定，国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬；《中华人民共和国劳动法》第46条第1款规定，工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。由此可见，劳动报酬权，是指劳动者享有要求用人单位按照按劳分配原则及劳动力价值对其支付劳动报酬的权利。
尽管劳动报酬权已经被国际法、国内法所承认，侵害劳动者的劳动报酬权具有违法性。但是，劳动报酬权的实现却遇到了法律困境。《劳动法》和《劳动保障监察条例》规定了检查、申报制度，并未授权行政机关有权对侵害劳动报酬权的行为采取行政强制措施，以此预防用人单位克扣、拖欠工资的违法行为发生。为保障农民工劳动报酬权的实现，部门规章规定了建筑业用人单位具有缴纳工资保障金的法定义务。2004年9月6日《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部发[2004] 22号）第15条规定，企业应按有关规定缴纳工资保障金，存入当地政府指定的专户，用于垫付拖欠的农民工工资。与此同时，各地也陆续出台了有关农民工工资支付的规定。2004年3月9日天津市建设管理委员会、天津市劳动和社会保障局出台了《天津市建筑业农民工工资支付管理办法（试行）》（建筑[2004] 212号）第5条规定，工资应当以法定货币形式支付，不得以实物或有价证券等抵付。第6条规定，施工企业必须在银行建立农民工工资专用预储账户，并书面承诺该账户资金只用于支付农民工工资，不能挪作他用，银行负责对资金用途进行监管.2009年4月27日，天津市建设管理委员会出台了《天津市建筑业农民工工资支付与实名制管理实施细则（试行）》。2008年11月13日《湖北省建设领域农民工工资支付管理实施办法》第3条规定，建设单位（业主）应按湖北省劳动和社会保障厅、湖北省建设厅《关于在建筑业企业建立工资支付保障金制度的通知》（鄂劳社文[2003] 203号）的规定，足额缴纳工资支付保障金。建设行政主管部门凭劳动保障部门提供的工资支付保障金收款凭证，方可办理施工许可证。江西、湖南、北京等省级政府部门出台了有关建筑业农民工工资支付管理的规范性法律文件。更有甚者，较大城市政府部门出台了建筑业农民工工资支付管理的规范性法律文件。例如，济南市人力资源和社会保障局、济南市城乡建设委员会、济南市公安局联合出台了《济南市建筑业农民工工资支付管理办法》（济人社发[2011] 237号）第4条规定，企业应当依法建立和完善农民工工资支付办法，保障农民工获取劳动报酬的权利。第14条规定，新开工项目的建设单位在招标前，要按有关规定将农民工工资保证金存人当地政府指定的专户。该《办法》明确规定了劳动报酬权和招标前存入农民工工资保证金。为促进农民工劳动报酬权的实现，各地相继出台了一系列规范性法律文件规定施工企业具有存人农民工工资保证金的法定义务，并作为办理施工许可证的前置条件，规范性法律文件制定主体有省级政府部门、较大市政府部门，大多为数个政府部门联合发文。
2011年3月31日云南省人民政府出台的《云南省农民工工资支付保障规定》（云南省人民政府令第166号）第8条规定，建设领域用人单位在建设单位办理施工许可前，应当在建设工程所在地银行或者建设工程主管部门指定银行开设专门的农民工工资准备金账户，将建设单位按照合同约定支付的工程款中不低于10%的资金预存人工资准备金账户。第10条规定，建设单位在办理施工许可前，应当按照施工合同约定工程款预算的3%向建设工程所在地农民工工资保证金账户存人工资保证金。第1 1条规定，建设单位在办理施工许可或者开工报告手续时，应当提交银行出具的农民工工资保证金交存凭证和建设领域用人单位的农民工工资准备金预存证明。未按照要求提交的，住房城乡建设、发展改革、交通运输、铁路、水利、电力等建设工程主管部门不得颁发施工许可证，不得批准开工报告。第23条规定，行政机关及其工作人员违反本规定，在农民工工资支付保障工作中有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，由监察机关实施行政问责，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分（构成犯罪的，依法追究刑事责任：对不符合本规定第11条要求的建设工程颁发施工许可证或者批准开工报告的，等等。《云南省农民工工资支付保障规定》是全国第一部专门规定农民工工资支付保障的政府规章，与此前各地省级政府部门或者较大市政府部门出台的规范性法律文件相比，法律位阶较高。除了法律形式以外，在法律内容上也具有明显特色，主要表现为规定了连带责任、部门联动、行政许可前置条件、行政问责、行政强制等方面内容。尽管该《规定》在促进农民工劳动报酬权的实现上起到了一定的作用，但根据《行政许可法》的相关规定，行政法规、行政规章以及行政规范性法律文件都不能增设行政许可的条件，《云南省农民工工资支付保障规定》关于行政许可前置条件的规定因有悖于《行政许可法》而饱受合法性质疑，正当性经受挑战。
从实际效果看，工资保证金制度对部分领域劳动者劳动报酬权保护起到了重要作用，但是其存在一定的缺陷，主要表现为：第一是法律形式较低，不仅法律效力较低，而且存在合法性质疑；第二是规范性文件调整对象狭窄，仅限于建筑业农民工工资，未将其它行业劳动者劳动报酬权的实现纳入其中，对建筑业以外的劳动者劳动报酬权保护的法律缺位；第三是各地劳动报酬权保护水平不一．有损公平和法制统一，最后，增加了企业资金成本及负担，一定程度上客观上限制了市场竞争。由此可见，工资保证金制度，是权宜之计。因此，劳动报酬权的界定及实现需要制度创新，既可以促进劳动报酬权的实现，又实现法治中国的要求。企业当年是否有利润，取决于资本、技术、人才、经营、市场等众多因素，公司的法定公积金可以调节年度利润，但是非公司企业目前没有提取法定公积金的义务。《中华人民共和国公司法》第167条规定，公司分配当年税后利润时，应当提取利润的10%列入公司法定公积金。公司法定公积金累计额为公司注册资本的50%以上的，可以不再提取。公司的法定公积金不足以弥补以前年度亏损的，在依照前款规定提取法定公积金之前，应当先用当年利润弥补亏损。与调节年度利润的公司的法定公积金制度相比，缺乏调节公司亏损时职工工资的保障制度，这既突出表现在公司制企业，又发生在非公司制企业，不仅集中体现在建筑行业，而且普遍出现在劳动密集型产业。因此，有必要创新工资保证金制度，建立企业税后利润的工资法定公积制度，建议企业分配当年税后利润时，应当提取利润的2%列入企业工资法定公积金，工资法定公积金累计额为企业注册资本的10%以上的，可以不再提取。当然，企业工资法定公积金的提取比例，应当经过有关财税部门按照6个月工资总额标准科学测算后确定，本文对此据以抛砖引玉。当企业因亏损等原因发生工资支付困难时，企业工资法定公积金将有效缓解工资支付困境、促进劳动者劳动报酬权的实现。
（二）“刚性”工资法制度建构
自2004年3月1日起实施《最低工资规定》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第21号），主要从最低劳动报酬的角度维护劳动者的劳动报酬权。《最低工资规定》以部门规章的形式对维护劳动者在依法享受带薪年休假、探亲假、婚丧假、生育（产）假、节育手术假等国家规定的假期间，以及法定工作时间内依法参加社会活动期间的劳动报酬权提供了制度保障。但是，该制度本身存在一定的缺陷：第一，该《规定》未设立行政强制措施，最低工资保障缺乏应有的刚性。劳动保障行政部门仅能责令用人单位限期补发所欠劳动者工资，并可责令其按所欠工资的1至5倍支付劳动者赔偿金。用人单位是否执行劳动保障行政部门的决定主要在于用人单位的自觉、自愿。第二，该《规定》作为部门规章难以设立行政许可的前置条件，该《规定》的执行难以取得多部门的协作。第三，该《规定》的调整对象仅限于最低工资，未将正常工资纳入其中。正常工资是劳动者劳动报酬权的主要表现，是体现劳动报酬权的核心内容。对正常工资及实现缺乏制度保障，劳动者劳动报酬权就根本上处于无法可依的状态。
各行各业同工同酬、工资确定及支付中设置行政许可、行政强制措施、法律责任等法律问题直接关系到劳动者劳动报酬权的实现，但是现有的《最低工资规定》、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》及工资保证金相关地方政府规章等规范性法律文件难以有效解决上述法律问题，需要制度创新。因此，促进劳动报酬权实现的工资法制度建构具有必要性及紧迫性。伊拉克《国家公务员、国有企业职工工资法》主要规定国家公务员、国有企业职工的起始工资及各种津贴，未涉及与劳动报酬权实现有关的行政许可、行政强制，这与用人单位的国有性质、工资支付保障性较强等特点有一定的关联。美国在推行公务员工资制度中，贯彻1962年《联邦薪金改革法》确定的平衡原则，促进公务员工资与私人企业职工工资相对应、公务员工资增长率不低于物价上涨率。在德国，实行工资自治制度，即工会和雇主协会自由签订工资协议，基本上不受国家干预。但是工会对该工资制度的有效实施起到了关键性的作用，例如由州工会领导人率领的工会代表团参与工会、雇主协会和企业主三方代表的工资谈判。早在2002年全国两会期间，九届全国人大代表、西南交通大学教授陈大鹏代表建议尽快制定《工资法》。我国将来制定工资法时，不仅应将国有用人单位的工资确定及支付行为，而且应将非国有用人单位的工资确定及支付行为作为其调整对象，不仅应将用工固定性比较强的行业，而且将用工流动性比较大的行业（诸如建筑业）作为其调整对象，因此工资法中明确规定劳动报酬权实现有关的行政许可、行政强制是不可或缺的。在经济社会转型发展中，社会信用体系尚未健全的背景下，劳动者工资的决定及支付，需要刚性的工资法制度予以保护。柔性的工资法制度难以从违法成本角度有效遏制用人单位侵害劳动者报酬权的行为发生及合理及时补偿报酬权受侵害的劳动者。
（三）企业所得税优惠程序前置制度
无论是通过工资保证金制度，还是借助工资法制度，均是以行政手段规制用人单位的工资确定及支付行为，以此促进劳动者劳动报酬权的实现。不难发现，通过行政手段促进劳动者劳动报酬权的实现，用人单位处于消极地位，受利益最大化、经济人的驱动，用人单位总是设法规避工资保证金制度或者工资法的规制。无论用人单位是否有工资支付能力及不良工资支付记录，均因为需要预先缴纳相当数额的工资保证金，给用人单位融资造成了较大的压力、产生了较大的成本，对企业来说是不利的，在工资支付上无法实现企业和劳动者双赢。因此，为了在工资支付上实现企业和劳动者双赢，需要利用市场的手段引导用人单位的工资确定及支付行为，这就需要企业所得税优惠制度创新。
我国现行有效的《企业所得税法》通过免税收入、税款的减免征、降低税率、加计扣除支出、减计收入及抵扣应纳税所得额等方式和手段实施企业所得税优惠。根据我国现行法律法规的规定，免税收入主要包括国债利息收入、符合条件的居民之间的股息、红利等权益性投资收益、在中国境内设立机构、场所的非居民企业从居民企业取得与该机构、场所有实际联系的股息、红利等权益性投资收益、符合条件的非营利组织的收入。税款的减免征主要针对从事农、林、牧、渔业项目的所得、从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营的所得、从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得、符合条件的技术转让所得等等，以及民族自治地方的税收减免征。降低税率主要针对符合条件的小型微利企业和国家需要重点扶持的高新技术企业。加计扣除支出、减计收入主要针对开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用、安置残疾人员及国家鼓励安置的其他就业人员所支付的工资、企业综合利用资源生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入等等。由此可见，企业所得税因为安置残疾人员及国家鼓励安置的其他就业人员所支付的工资可以享受企业所得税优惠，在促进特定劳动者收入及劳动报酬权的实现上发挥了一定的作用，但是，难以促进各行各业劳动者劳动报酬权的实现。企业所得税优惠政策主要是从收入、所得及支出等实体方面规定税收优惠，并未规定税收优惠的程序条件。从促进劳动报酬权实现角度看，现行企业所得税优惠制度的缺陷是显而易见的。尽管不同企业缴纳的税收有所不同，但是缴纳企业所得税是所有企业不可推脱的法定义务。企业所得税优惠制度在促进劳动报酬权的实现中具有其他税种不可替代的地位。在促进劳动报酬权的实现上，不仅需要利用工资法制度，而且需要利用企业所得税优惠制度。鉴于当下企业所得税优惠制度的现状及不足，应当增设企业所得税优惠制度的程序性规定，例如，每个纳税年度企业所得税结算时，需要企业提供工资支付的凭据作为享有企业所得税优惠的条件，企业提供虚假的工资支付的凭据骗取企业所得税优惠的不利法律后果。这样，减轻了企业预先提供工资保证金的资金压力，劳动报酬权也得到了一定的制度保障，在更大程度上实现了企业与劳动者的双赢。
三、促进收入公平分配的工资补贴
（一）工资形成市场化与国家适当干预
工资的形成应反映劳动力价值和遵循市场法则。但是，目前我国劳动力市场不够成熟，劳动力供求关系上结构性矛盾有时还比较突出，企业高薪招不到员工与劳动者就不到业并存。劳动者，特别是缺乏技术技能的劳动者在用人单位工资的形成上缺乏应有的话语权。此外，尽管各省每年度公布了不同行业的工资收入统计信息，但是不同地区、不同企业、不同岗位甚至不同时期企业的工资形成的区别也是很大的。在劳动力市场发育程度不成熟、工资形成机制民主程度不够高、岗位工资信息不对称的背景下，可能导致劳动者之间工资收入悬殊及工资背离劳动力价值的现象在一定范围、一定领域、一定地区存在，所以工资的形成不仅需要遵守市场法则，而且需要国家适当干预。
在工资形成市场化与国家适当干预的关系上，政府应该有所为有所不为，在微观层面主要由用人单位与劳动者协商确定工资形成机制，政府主要在宏观层面加强调控和监管，表现为对工资的形成及支付进行指导和监督。因此，应当遵循“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监督指导”的原则，政府不仅要建立最低工资制度，而且应当建构健全工资指导线制度、劳动力市场工资指导价制度及行业人工成本信息指导制度，使得国家适当干预是在法律制度的框架内进行。同时，政府应当适时发布行业、地区工资统计情况，给用人单位与劳动者提供工资形成及确定提供实际参考，解决劳动者因工资信息不对称导致工资协商及确定中处于不利地位，有利于更大程度促进工资形成及确定反映劳动力价值与体现社会公平。缩小收入差距是我国经济社会发展转型期必须解决的重大问题，促进区域基本公共服务均等化是缩小区域收入差距的基本路径。那么，对低收入者财政补贴，包括问接补贴与直接补贴，就是缩小个体收入差距的基本路径。定，国家尊重和保障人权。日本国宪法第11条规定，国民享有基本人权，基本人权具有永久不可侵犯性，现在及将来均赋予国民。无论各国宪法中对人权的保障如何规定，最大的人权莫过于生命权。生命权的保障总是以生存权和财产权保障为基础。为此，日本国宪法第13条规定，全体国民都作为个人而受到尊重。对于谋求生存、自由以及幸福的国民权利，只要不违反公共福利，在立法及其他国政上都必须受到最大的尊重。保障国民的生存权，成为了宪法及相关立法和行政上必须充分考虑的因素。此外，日本国宪法第25条规定，全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利。该国宪法意图通过规定国民的社会权实现更大程度上保障人权，实际上为国家征税权的立法及行使设立了界限，确立了最低生活费不课税或者最低生计成本不课税原则。
最低生计成本不课税原则，是指纳税人本人及其具有法定扶养义务的家属的最低生计成本不课税。最低生计成本的确定问题，不仅涉及时代、地域、年龄及其具有法定义务扶养的家属等因素，还涉及到文化生活费用、为纳税人本人及其具有法定义务扶养的家属将来的生活保障所支出的具有储蓄功能的费用。例如，未成年子女的生活费、受教育费，纳税人本人及其具有法定义务扶养的家属社会保障支出，等等。为此，需要对每个纳税人本人及其具有法定义务扶养的家属的最低生计成本进行量化，从理论上看是可行的，但是因为个体差异很大带来的税务行政执法成本很高。不同地区、不同年龄国民的最低物质生活费及文化生活费是不同的，差距甚至比较大。如果采用税法统一立法形式，全国范围规定统一的最低生计成本不课税的限额，从保护国民人权角度和促进劳动者收入角度来看，应当在税法上规定因地域、年龄等因素不同而产生的最低生计成本差异的全部金额给予抵补，但是可能会产生中西部地区及中低收入者税负较重的不公平现象。为此，在最低生计成本不课税原则的实施上需要平衡不同地区、不同收入阶层的实际税负，防止因最低生计成本不课税原则引发新的税负不公平现象发生。
（三）直接补贴：低收入者财政补贴
为保障国民人权、生存权及社会权，各国以不同方式不同程度规定和实施最低生计成本不课税、生存权财产不课税或轻税原则。但是，这些规定国家征税权的限度，只能解决低收入者不因课税导致其生存权受到损害，不能有效解决低收入者本身不课税的情况下难以维系其人权、生存权及社会权所必须的财产保障。因此，需要实施低收入者财政补贴原则才能为低收入者人权、生存权及社会权的实现提供财产保障。
对于低收入者财政补贴原则的规定各国立法不尽相同。在美国，主要是通过失业保险和公共救助机制提供现金给付，以维持其本人及其家庭生计。失业保险上，凡工商业雇用4人以上，且每年工作时间达20周以上者，均受州失业保险法调整。失业保险经费，由政府负责按照被保险人的工资额的3%向雇主和职工征收失业救济基金税，政府不提供公共资金。在公共救助上，对年满65岁且不能维持最低生计的老年人、规定年龄以下孤儿或者残废、心智不健全的儿童、盲人、全残及低收入疾病者提供救济。由此可见，美国对低收入者提供救助，不是由财政补贴包办，失业救济金来源就不是公共资金，而是雇主和职工缴纳的失业救济基金税；对被救济对象没有覆盖所有低收入者，而且设置了被救助的对象条件等门槛。但如果将失业救济基金税视为国家财政的来源，那么从这个意义上说，失业人员也成为了财政补贴的范围。在英国，1966年开始用补充给付制替代此前的国民救助法。规定男人65岁、女人60岁已届退休年龄的人，只要其收入没有达到每周保健标准即可申请补充年金；16岁以上未达退休年龄因为没有专任工作而使得其收入未达到国家规定的金额标准的人即可申请补充津贴。不难看出，在英国无论是退休老人，还是16岁以上未达退休年龄的人，只要符合国家规定的收入标准即可申请享受政府提供的财政补贴，实际上实施的也是低收入者财政补贴原则。低收入者财政补贴原则的实施，客观上直接促进了劳动者收入的增加和人权保障水平的提高，但是可能随之产生财政负担过大、收入分配不公平而挫伤劳动者积极性等问题，因此需要在低收入者补贴与国家财政负担能力、收入分配公平三者之间进行平衡，达致“法治思维与法治方式主张私益与公益之间的协调平衡”。
对处于价值更替、秩序重构、文明再生的转型社会来说，促进工资正常增长的支付及补贴的改革，既涉及到不同主体之间的利益调整，又触碰到不同主体之间的权利重置，为跳出“转型陷阱”、减少矛盾突发、提升现代文明，改革必须在法治的框架内推进，从依靠政策之治向主要依靠法治转型，通过正当程序以看得见的方式实现社会正义。因此，促进工资正常增长的支付及补贴制度，需要按照法治的要求进行制度建构及现行制度完善，从政策文件上升到法律形式，为更加有效的行政权监督提供法律依据。