张智辉*
摘 要：推行省以下地方法院、检察院人财物统一管理改革举措的提出，在思想观念上，突破了把司法人员作为普通的“国家干部”来管理的思维定势；在制度设计上，突破了由地方同级党委统一管理公务员队伍的原有管理模式；在司法体制上，突破了司法权地方化的藩篱。只有从以下五个方面同时入手，才有可能实现确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权的改革目标：1. 建立司法人员统一管理制度；2. 建立法院、检察院经费与资产的统一管理体制；3. 建立司法人员分类管理制度；4. 完善司法责任制；5. 健全司法人员职业保障制度。
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关键词 ：司法改革 法院 检察院 人财物统一管理
* 作者简介：张智辉，湖南大学法学院教授、博士生导师，原最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室主任。
十八届三中全会决议明确提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”这个任务的提出，是司法体制改革中的重大突破。深刻理解这项改革的重大意义，正确组织实施这项改革，对于建设公正高效权威的社会正义司法制度，关系十分重大，是本轮司法体制改革的重中之重。
一、地方法院、检察院人财物统一管理的时代背景
十五大以来的争论与实践证明：不解决司法体制问题，就无法确保依法独立行使审判权、检察权。
党的十五大提出司法改革的任务之后，法学界曾经就如何推进司法改革的问题进行过激烈的争论。有的学者认为，行政权力的干扰和地方党委的干预，以及司法机关内部的行政化管理，是导致司法不公、地方保护主义和司法腐败的主要原因。
解决司法不公、司法腐败的问题，最重要的是解决司法不独立的问题。“实行司法独立，首先必须从体制上摆脱行政权和地方党政势力非法干涉司法活动的可能性，摆脱司法机关对地方党政势力的依附。此外，为了防止行政机关的干扰，摆脱对行政权的依附关系，还必须实行司法经费单列，由人大批准拨款。法院、检察院在政治地位和党内职级上应高于或至少平等于政府的职位，不要形成法院、检察院的首长在国家权力体系中和党内领导体制中是行政首长的‘下级’”。①但是，有的学者不同意这种观点，认为我们国家面临的实际状况是司法人员素质不高，法官收受贿赂、颠倒黑白的问题还没有解决之前就片面强调司法独立，这将会给中国的司法改革带来灾难性的后果。因此，司法改革应当首先从机制入手，解决司法人员素质不高的问题和对司法权的监督制约问题，不能轻言体制问题。②
十五大以来的司法改革可以说主要是按照后一种意见进行的。虽然期间也有一些涉及到体制问题的改革，如国家司法考试制度的建立、司法鉴定体制的改革，以及铁路、林业等企业管辖的法院、检察院移交地方法院、检察院管理等，但都是微观层面的改革，司法改革主要还是围绕着如何提高司法人员的素质、如何健全司法权的运行机制、如何强化对司法权的监督制约以及如何保障司法机关的经费等问题展开的。这方面的改革，应该说，在中央的统一领导下，在各地党委政府的理解和支持下，经过全国各级法院、检察院的共同努力，取得了巨大的成就。但是从另一方面看，司法不公、司法腐败的问题仍然没有在根本上得到改善。司法机关普遍认为，制约司法公正的体制性、机制性障碍还没有从根本上解决；司法人员普遍认为，司法改革给人一种隔靴搔痒的感觉。学术界有的学者甚至认为，“20 多年来的司法改革带给中国社会的基本上是一张社会公众难以真正充饥的‘画饼’！”③
人民群众对司法的认同感和满意度也是始终没有明显提升。究其原因，尽管可以说是多方面的，但最主要的原因，恐怕不能不说与改革的路径选择不当有着更直接的关系。
司法改革究竟是应当从表象入手，还是应当从表象背后的原因入手，这是基于不同的认识论和方法论作出的不同的路径选择。从人民群众反映最强烈的问题入手进行改革，很容易博得高层领导的欢心，也很容易赢得人民群众的拥护。但是这种路径选择毕竟是从表象入手的，如果不能深入到出现问题的根源，而是始终停留在这种表象上，其结果就必然是头痛医头、脚痛医脚，表面上的问题似乎解决了，实际上新的问题不断出现，而许多新问题都是重复原来的错误。这样的改革，听起来很伟大，看起来很热闹，干起来很容易见效，实际上并不能真正解决问题。
实行依法治国，建设社会主义法治国家，既是全国人民孜孜不倦的追求，也是宪法规定的重大原则。特别是十八届三中全会决议明确提出要把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。而国家治理体系和治理能力现代化本身就意味着法治化。正是在这样一个大的背景下，三中全会决议提出：从“改革司法管理体制，推动省以下法院、检察院人财物统一管理”入手来确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权的改革思路。这个改革思路正是从解决体制性、机制性问题入手的。
二、地方法院、检察院人财物统一管理的法治意义
推行省以下地方法院、检察院人财物统一管理改革举措的提出，在思想观念上，突破了把司法人员作为普通的“国家干部”来管理的思维定势；在制度设计上，突破了由地方同级党委统一管理公务员队伍的原有管理模式；在司法体制上，突破了司法权地方化的藩篱。这项改革，对于进一步深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，具有十分重要的意义。特别是在推进依法治国的进程中，这种意义更加凸显。
首先，地方法院、检察院人财物统一管理，是确保人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权、检察权的制度保障。在传统的干部管理模式下，法院、检察院的人财物几乎是完全掌握在地方党委、人大和政府的手中。这在客观上就造成了地方法院、检察院对地方党政领导的高度依赖。这种依赖，不仅不能从制度上保障法院、检察院严格依照法律规定来办理案件，而且容易丧失人民群众对司法权的信任。
实事求是地讲，这些年来，随着地方各级党政领导干部法律意识的提高和依法治国方略的推进，全国各地的地方党委、政府和党政领导干部绝大多数都是积极支持法院、检察院依法行使职权的，并且为法院、检察院依法履行职责提供了很多好的条件。地方党委政府包括主要领导人干预案件的查办导致司法不公的，毕竟是极个别的现象。但是从制度设计上讲，法院、检察院的人财物控制在地方党委政府的手里，法院、检察院在工作上就必然要听命于地方领导，一旦地方领导要干预司法权的行使，法院、检察院就没有抗拒的制度保障。另一方面，地方利益与整个国家利益尽管在根本上是一致的，但也存在着区别，具有一定的独立性。特别是近年来各地经济发展不平衡，地方领导在发展经济方面的压力很大。如果设在地方上的法院、检察院的人财物控制在地方党委政府的手里，一旦地方利益与国家利益发生冲突，作为“国家的”法院、检察院，就很难严格依照国家的法律规定来办理案件，地方保护主义就会对案件的公正处理构成威胁。因此，依法独立公正地行使审判权、检察权，不能寄托在地方领导的思想觉悟和胸怀上，不能靠理解和支持来维系，而需要制度上的保障，那就是法院、检察院的人财物不受地方上的控制。正是在这个意义上，我们说，推行省以下法院、检察院人财物统一管理，对于从制度上解决人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权、检察权的问题，具有极为重要的深远影响。
其次，地方法院、检察院人财物统一管理，是遏制司法腐败的制度基础。近年来，司法腐败的问题引起人民群众的强烈不满和社会各界的高度关注。司法腐败的原因是多方面的，其中，既有社会转型期利益格局变化过程中分配不公和社会上的腐败现象的影响，也有司法机关内部管理水平不高和制度漏洞，但是毋庸置疑的是，我们国家缺乏符合司法职业特点的人员管理制度，不能不说是一个极为重要的方面。因为对司法人员的行政化管理模式包括考核机制，使他们不得不像其他国家机关工作人员一样，服从上级的指示命令，照顾左邻右舍的关系，在案件的办理过程中也就难免出现“关系案”、“人情案”、“金钱案”，难以抵御社会上的各种诱惑与干预。而在地方各级党委政府统一管理同级各党政机关公务员的模式下，不可能建立起符合职业特点的司法人员管理制度。特别是在县一级，党政领导对司法人员的职业特点本身就了解甚微，更谈不上进行符合司法规律的管理。
只有推行法院、检察院人财物统一管理体制，由专门的机构统一管理全省的司法人员，才有可能建立符合职业特点的司法人员管理制度，才有可能对司法人员进行科学合理的分类管理，也才有可能建立健全符合司法工作需要的司法人员职业保障制度。因此，人财物统一管理体制，是建立符合司法工作规律和司法人员职业特点的人员管理制度，从人员管理上防止司法腐败的制度基础。当然，实现了法院、检察院的人财物统一管理，并不意味着就自然而然地杜绝了司法腐败，但是至少可以提高司法人员抗拒干扰、抵御诱惑的几率，减少滋生司法腐败的制度温床。
再次，地方法院、检察院人财物统一管理，是提高司法水平的制度条件。近年来，人民群众涉法涉诉信访案件居高不下，特别是不断发现的冤错案件，反映出法院、检察院办案质量不高的问题。但是另一方面，全国各级法院、检察院多年来一直在抓人员培训和素质教育，下了很大的功夫来提高队伍素质。这方面的收效甚微的一个重要原因是司法人员缺乏提高素质的内在动力。其原因固然是多方面的，但有三个恐怕是不能回避的重要因素：一是在同一个地区工作的司法人员，由于地方经济发展水平的差异，导致在不同法院、检察院工作的司法人员之间严重的同工不同酬。二是在普通公务员的管理模式下，在同一法院、检察院工作的司法人员，能干的与不能干的，干多的与干少的，大家的收入都差不多。三是干部的提拔，在很大程度上不是看工作能力与工作业绩，而是受人际关系尤其是与地方党政部门的关系的影响。在这样一种管理模式下，司法人员在总体上就缺乏钻研法律、积累办案经验、提高办案质量的动力。实行省以下法院、检察院人财物统一管理，就有可能彻底改变这种状况，为业务水平高的人提供更广阔的发展空间；有可能采取符合司法工作规律的管理模式，为精通法律、善于适用法律处理重大复杂案件的高素质司法人员提供更多的晋升机会，从而激发和动员司法人员钻研法律，提高素养。
三、地方法院、检察院人财物统一管理的具体内容
人财物统一管理的目标是确保审判权、检察权依法独立公正行使。也就是说，推行这项改革的目标，既要保证依法，也要保证独立，还要保证公正。如果说人员的统一管理和经费与资产的统一管理是为了从制度上保证省以下法院、检察院能够依法独立行使审判权检察权的话，分类管理、司法责任、职业保障，就是为了更好地保证司法权的公正行使。因为，独立是公正的前提、保障，没有独立，就没有整体上的公正。但是独立并不意味着就一定公正，司法人员对法律的崇尚和运用技能、司法权运行的行政化，都严重影响到司法的公正。因此，推进这项改革，既要着眼于司法体制的独立性问题，建立法院、检察院人员的统一管理和经费与资产的统一管理制度，又要着眼于司法权运行机制的规律性，实行法院、检察院内部人员的分类管理，推行司法责任制，完善司法人员的职业保障制度。只有从这五个方面同时入手，才有可能实现确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权的改革目标。
（一）建立司法人员统一管理制度
建立司法人员统一管理制度，首先要制定统一的任职标准。法院、检察院各类人员的任职标准、晋升标准，应当在全省范围内统一规定。所有新录用人员包括新晋升人员都应当按照统一的标准进行资格认证。其次，要统一录用。所有新录用的人员都应当按照类别分类选拔，同一类别的人员应当按照相同的标准、相同的程序，在全省的员额范围内，统一录用。再次，要统一培训。要集中师资力量，在全省范围内对所有司法人员进行分类培训。同一类别的人员，培训的内容、时间、要求应当统一。最后，要统一考核和统一监管。对法官、检察官的考核，应当在全省范围内统一进行；对其他司法人员可以由本单位组织考核（也可以由省级司法人员管理部门组织统一考核）。对司法人员的投诉应当由省级司法人员管理部门统一受理，并负责调查处理。
此外，要建立统一遴选和统一调配制度。所有新录用的法官、检察官都应当统一安排到基层法院、检察院去任职，上级法院、检察院需要任用法官、检察官时，应当从下一级法院、检察院的法官、检察官中按照逐级遴选的原则选拔。法院、检察院的其他人员可以按照工作需要，在出现空缺时报请省级管理部门统一录用、定向分配。省级司法人员管理部门可以根据全省各级法院、检察院的人才需求（主要是领导干部）在全省范围内通过双向选择来调配领导干部和法官、检察官。
（二）建立法院、检察院经费与资产的统一管理体制
省以下法院、检察院的经费与资产的统一管理，最重要的是财源问题。首先应当健全财源的统一汇总机制，即中央财政的转移支付应当有增无减；地方各级政府每年支付给法院、检察院的经费应当在确保标准不降低的基础上上交到省级财政；省级财政本身的额度应当有增无减；全省各级法院收缴的诉讼费、各级检察院在办案中收缴的罚没款应当统一上交省财政，以保障省级财政有足够的财源来负担全省各级法院、检察院的经费开支。其次，要改革现行的财政预算制度，建立法院、检察院的经费预算由省级法院、检察院根据各级法院、检察院的实际需求统一编制，省人大常委会审核，省人大批准，省政府保障的制度。再次，要实行开支统一管理制度。建立司法经费管理中心，统一负责全省各级法院、检察院的开支（人头费按照规定的标准统一按时支付；办案经费按照实际需要支付；办公经费按照财务管理规定支付；项目经费按照预算支付）。最后，要实行动态监管与调整制度，即对预算的执行情况以及执行过程中因工作需要而出现的需求变化，管理部门应当及时跟进，并予以解决。
（三） 建立司法人员分类管理制度
对司法人员实行分类管理，是建设高素质专业化司法队伍的迫切需要。多年来，我们国家对司法人员一直采取吃大锅饭的管理模式，搞行政与办案件一样，会办案、能办案与不会办案、不能办案一样，办案多与办案少一样，办案质量高与不高一样。这种状况不利于调动司法人员的积极性，不利于提高司法工作的质量和效率，不利于提高司法人员的能力。司法体制改革的重要目标之一就是要通过对法院、检察院工作人员的分类管理，实行专业化的分工，按照各类人员的不同特点进行管理，以便实现司法人员队伍的专业化。司法人员分类管理的核心是要建设高素质、专业化的法官、检察官队伍。这是依法独立公正行使审判权、检察权的基本保障。没有高素质专业化的法官、检察官队伍，就不可能保证审判权、检察权依法独立公正地行使。
实行分类管理，首先是要合理确定法官、检察官与司法辅助人员、司法行政人员之间的员额比例。只有员额比例合理，才能保障法院、检察院有足够的法官、检察官固定在办案一线履行审判、检察职能，才能合理地分配法院、检察院的各类人员，调动各个岗位人员的积极性。其次，要遵循规律，对不同类别的人员按照不同的模式进行管理。对法官、检察官，应当按照法官法、检察官法的规定进行管理，突出其履行审判权、检察权的需要和特点；对司法辅助人员，则应当按照不同岗位的具体要求实行有别于法官、检察官的管理模式；对司法行政人员，则应当按照公务员法的规定进行管理。从总体上讲，要防止新的大锅饭现象，就得统一认识，突出法官、检察官在法院、检察院的主体地位，保证办案的法官、检察官在法院、检察院的优势地位。
（四）完善司法责任制
完善司法责任制的目的是改革司法权的运行机制，按照司法权的运行规律而不是行政权的运行规律来行使司法权。
完善司法责任制，目前主要是实行主审法官办案责任制和主任检察官办案责任制。④首先，要建立健全办案组织。以主审法官、主任检察官为核心，配备一定数量（根据所办案件的类型）的司法辅助人员包括尚不能独立办案的法官、检察官，作为基本的办案组织，专门承担办案的任务。其次，要放权给主审法官、主任检察官。除了必须由审判委员会、检察委员会或者法院院长、检察院检察长行使的权力之外，法律赋予法院、检察院办理具体案件的权力，都应该交由主审法官、主任检察官来行使。主审法官、主任检察官在授权范围内，对自己决定的案件负责，真正实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。为此，人民法院要大幅度减少审判委员会讨论决定案件的范围和下级法院向上级法院请示案件的范围；人民检察院要改变现行的办案模式，取消“三级审批制”，突出办案的“亲历性”。再次，放权不等于放弃管理。在放权给主审法官、主任检察官的同时，法院、检察院也要加强领导者的管理责任。这种管理责任包括为法官、检察官办理案件提供物质、装备、技术以及人力等方面的保障，对本院办理的类案进行统计分析指导，组织协调法院、检察院内部的办案力量办理重大复杂案件，负责上级交办案件以及跨地区案件的督办、协调等。
此外，在实行主审法官办案责任制和主任检察官办案责任制的同时，要改革现行的监督机制。要改变泛化的监督，实现有效的监督。一方面要建立对已办结案件的定期抽样检查制度，并以此作为考察法官、检察官办案能力和质量的主要依据；另一方面要建立惩戒委员会和投诉审查制度，认真负责地对待案件当事人、律师以及其他人民群众的投诉，严肃查处法官、检察官违反法定程序办理案件以及玩忽职守、滥用职权、贪赃枉法等行为。当然，这种监督机制也应当是在全省范围内统一实行。
（五）健全司法人员职业保障制度
在现行的司法管理制度中，不能说没有职业保障制度，但是可以说没有不同于普通公务员的职业保障制度，或者说没有独立的符合法官、检察官职业特点的保障制度。健全司法人员职业保障制度的目标是树立司法人员特别是法官、检察官的职业尊荣；破除行政化管理对司法权行使的影响；吸引优秀的法官、检察官留在基层、留在一线。
司法人员，从广义上讲，是指从事司法工作的人员，按照《刑法》第94 条的规定，“司法工作人员，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员”。但是在实践中，司法人员通常是指在人民法院、人民检察院即司法机关工作的人员。就其职业特点而言，主要是指从事审判、检察业务工作的特点。在人民法院、人民检察院从事行政工作、技术工作及其他辅助工作的人员，与在其他机关从事这类工作的人员相比，很难说有什么特殊性。但是，对司法人员进行管理，如果不考虑这些不直接从事审判、检察业务工作的人员，就可能使审判、检察业务工作成为“孤岛”，难以有效地进行管理。因此，对司法人员的管理不能不考虑在司法机关工作但又不直接从事审判、检察业务的人员，同时又不能不考虑这些人员与真正从事审判、检察业务工作的人员之间的差别。因此如何平衡司法辅助人员和司法行政人员与法官、检察官之间的利益关系，是人员管理制度改革中的一个十分重要而棘手的问题。笔者认为，解决这个问题的关键是要统一认识，即法院、检察院的存在价值和中心任务是依法独立公正行使审判权、检察权，法官、检察官是行使审判权、检察权的主体，也是保证审判权、检察权依法独立公正行使的关键，因此保证法官、检察官的权力、地位和利益是平衡各种利益关系的重点。只有在这个基点上兼顾其他人员的利益，才是符合改革方向的。
建立健全符合职业特点的司法人员职业保障制度，最重要的是要打破按照行政级别确定法官、检察官等级和薪酬待遇的制度，建立有别于普通公务员的职务保障序列。
首先，要建立不同于普通公务员的法官、检察官等级制度。按照司法人员的资历、能力和业绩确定法官、检察官及司法辅助人员的等级，并且更为重要的是，这种等级的确定与晋升不应当受人为因素的影响。法官、检察官的等级制度应当符合法官、检察官的职业特点，即根据法官、检察官的司法经验和资历来确定和晋升等级，而不是根据行政级别来确定和晋升等级。不能因为法官、检察官所在单位的级别来限制法官、检察官个人的等级，更不能用一个人的行政级别来确定他的法官、检察官等级。⑤从事多年审判工作、检察工作的法官、检察官，如果具有丰富的司法经验和水平，即使是在最基层的法院、检察院工作，也应当能够被任命为较高等级的法官、检察官。只有其等级的确定和晋升不依赖于人为的因素，才能有效地防止人为因素对法官、检察官办理案件的影响。
其次，要给法官、检察官比较高的待遇。法官、检察官所从事的职业即审判、检察业务是一种高难度、高诱惑的职业。一方面，它需要崇高的法律信仰、广博的法律知识、精湛的法律适用技术，能够面对各种复杂的案件准确地判断事实真相，并正确地适用法律，因此，法官、检察官的任职条件比普通公务员的任职条件要严格得多。另一方面，法官、检察官承担的责任重大，任务繁重，社会各界对他们的期望值高，并且因为他们行使着关乎公民人身权利的保护与剥夺、财产权利的取得与丧失等十分重要的权力而容易受到各种诱惑。因此，与普通公务员相比，法官、检察官不仅需要更高的业务素养和更强的责任心，而且需要拥有独善其身的盾牌，能够在各种诱惑面前坚守法律底线，客观公正地对待每一个案件。这种职业特点本身需要相应的职业保障来支撑。这种职业保障，首先应当表现为较高的政治地位和丰厚的福利待遇，以便保证他们有职业的尊荣和体面的生活，能够专注于自己的职业，并且不易被外界的各种诱惑所动，从而保障司法权行使的公正性。当然，在大幅度提高法官、检察官待遇的同时，也应当适当提高在法院、检察院工作的其他人员的待遇，因为他们毕竟与法官、检察官处在同一个共同体内，并且法官、检察官的工作离不开其他人员的配合与支持。
再次，要完善司法人员的任职保障制度。司法人员尤其是法官、检察官需要从制度上真正保证其职业不被任意改变，不仅非因法定事由、非经法定程序，不得免职、降级或者处分，而且，对于法官、检察官而言，非经本人同意，不得任意调离工作岗位，除非按照预先设定的交流制度进行轮岗。任职保障是法官、检察官职业保障制度中一个十分重要的方面，它可以有效地防止法官、检察官在案件还没有办完时就被迫调离工作岗位的现象反复出现，消除法官、检察官的后顾之忧。