艾永明
摘要：当下，人们普遍认为，依法治国必然导向法治，甚至认为实施了依法治国就是实现了法治。这种解读与认识是错误的。诚然，实现法治必须首先实施依法治国。但是，我们必须清醒和理性地看到，依法治国是一个中性概念，实施了依法治国是一个中性事实，它的走向和结果有两个：或法治或人治。依法治国决不是只有唯一的走向和结果即法治；依法治国之下也会实施人治，而且这种人治具有更大的危害和恶果。我们对依法治国必须保持严肃和谨慎的态度，必须持有高度的警惕。党的十八大四中全会决定指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，依法治国必须是依“良法”治国，以“良法”促“善治”，这是十分深刻和正确的理念。
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关键词 ：依法治国 法治 人治 良法善治
上世纪70年代末，随着“文革”的结束，人们痛定思痛，“依法治国”、“法治”逐渐成为热门话题。1997年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，宪法随之也作出相应的修改，这一讨论进入了新的阶段。最近，随着党的十八大四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这一讨论更是达到了史无前例的高峰。大江南北、举国上下无不鼓呼，理论界与实务界交相喧哗，党、政、军、工、农、学、商界无不言法治，发表的文章、报告、宣讲汗牛充栋、数不胜数，真可谓对于依法治国和法治的热议，莫盛于今日之中国。然而我们看到，在这一浪高过一浪的法治声中，许多著述（包括很多出自“知名”、“权威”的“法学家”）只为鼓腾而鼓腾、宣传而宣传，却不讲逻辑、不讲事理、不讲学理，更无视真理，对社会造成了很多误导。对于“依法治国”作片面化、绝对化的解释和渲染，便是突出之一例。
很多人认为，“依法治国”与“法治”具有内在的联系，依法治国必然导向法治，甚至认为实施了依法治国就是实现了法治。这种解读与认识是错误的。诚然，实现法治必须首先实施依法治国，没有依法治国，法治便无从谈起。正是在这一意义上，党的十五大和十八大四中全会作出的重要决定为我国实现法治开辟了道路，提供了可能。但是，我们必须清醒和理性地看到，依法治国是一个中性概念，实施了依法治国是一个中性事实，它的走向和结果有两个：或法治或人治。依法治国决不是只有唯一的走向和结果即法治；依法治国之下也会实施人治，而且这种人治具有更大的危害和恶果。我们对依法治国必须保持严肃和谨慎的态度，必须持有高度的警惕。
依法治国为什么也会实施人治？这必须回到正确认识人治和法治这一基本问题上来。现在很多人将依法治国等同于法治，根本上就是因为对这一基本问题没有真正弄懂（不管是真不懂还是假不懂）。
人治与法治是两种性质对立的国家治理体制和政体制度，两者的根本区别在于权与法的关系不同：人治是权高于法，法服从权，以权制法；法治是法高于权，权服从法，以法制权。人治体制下只有至高的权力，没有至高的法律；法治体制下只有至高的法律，没有至高的权力。所以两者有本质的不同：人治是专制体制，法治是民主体制。我们必须从本质上而不是从现象上、从根本上而不是从表面上认识人治与法治的区别。
首先，人治与法治的区别不是要人不要法和要法不要人。人治不是简单地由人之治，法治也不是简单地由法之治。固然，古今中外历史上曾经出现过完全不要法的人治时期，但绝大多数人治体制都有相应（甚至相当健全）的法律，只不过这些法律只是最高权位者（人）的治理工具而已。同样，在任何一个法治体制下，都离不开人（权位者）的作用，只不过所有人（权位者）都在法律的支配之下从事活动。
其次，人治与法治的区别也不是人与法在国家治理中孰重孰轻的不同。一般而言，在各种国家治理体制下，都需要人和法的作用，但两者相比，何者更重要？许多人将对这一问题的不同回答作为划分人治与法治的标准。显然，这种划分是不正确的。先秦儒家著名思想家荀子对人与法在国家治理中的作用作过比较系统的分析。他认为，国家治理虽然离不开法，“法者，治之端也”（《苟子·君道》），但人的作用无疑重于法。首先，法是人制定的，有了好的人，才能有好的法，“君子者，法之原也”（《荀子·君道》）。其次，良法制定以后，还必须由良吏来贯彻实施；“法不能独立，类不能自行；得其人则存，失其人则亡。”（《荀子·王制》）再次，国家事务复杂繁多而又经常变化，法律再详密也不能概括无遗，必须由人应事而变，灵活运用。“故有君子，则法虽省足以遍矣；无君子，则法虽具，失先后之施，不能应事之变，足以乱矣。”（《荀子·君道》）苟子的结论是“有治人，无治法”（《荀子·君道》），即只有能使国家得到真正治理的人，而没有能使国家得到真正治理的法。因此之故，许多人将荀子视为“人治”论的代表。与荀子相反，先秦法家明确主张治国中起决定作用的是法而不是人。他们指出，儒家将治国希望寄托于圣君、贤相和君子身上，但像尧舜这样的圣君是“千世而一出”，期盼他们的结果是“千世乱而一治”。君主绝大多数是’“中主”，他们没有足够的智慧，法律是他们唯一可靠的工具。即使出了圣君、贤相，也不能依靠贤智而废弃常法：“废常上贤则乱，舍法任智则危。”（《韩非子·忠孝》）应该说，荀子和韩非的分析各有道理，他们对于人和法在治国中的作用的阐述不乏精彩之处，但他们决不是真正的“人治”论和“法治”论的代表，因为无论是荀子的“人”还是法家的“法”，都是为君主提供的治国方案，都受制于君主之权势，所以它们本质上都是真正意义上的“人治”论。
总之，无视或忽视人治与法治的不同本质，便不能对它们作出严谨和科学的定义和解释。然而遗憾的是，很多人（包括一些知名学者）怀着各自目的，对人治和法治作想当然的、庸俗的解释，有的甚至杜撰概念，混淆视听。最近有一个政治学者抛出“司机和汽车”论。他说：“法治和人治的关系，就好比汽车大还是司机大。人治就是一个经验性的治理，法治就是一个规范性的治理。法治……是一个可能性的空间，那么在这个空间中就是人治。”他还指责说：“不能说法治比人治好，人治比法治坏，不能把人治妖魔化，把法治神圣化。其实从科学的角度来讲，就是一个治理的方式，永远会有法治，永远会有人治”，只不过在不同的时候有不同的选择。“所以不能说汽车重要还是司机重要，是汽车听司机的，还是司机听汽车的。这些问题莫名其妙。”这位学者将人治与法治比作司机与汽车，因为司机和汽车之间谁听谁，谁比谁大是无法判定的，所以讨论人治与法治谁听谁、谁比谁大，也是毫无意义的，甚至是“莫名其妙”的。这种比喻真是异想天开，让人啼笑皆非！可以看出，他对人治和法治的理解完全是望文生义，信口开河：人治就是人的经验性治理，法治就是法的规范性治理，它们根本不存在性质的对立，没有价值判断上的优劣，只有“经验性”和“规范性”的区别；它们既可以分别适用，也可以共存共用。一个中国社会科学领域最高研究机构的学者说出这样一番言论，真是匪夷所思。由此可见，当今中国学术界对人治与法治的认识是何等混乱！这是一个必须高度正视的问题。
如上所述，人治与法治的区别主要在内容和本质上，而不是在形式和表面的有没有法、要不要法和重不重法的问题上。因此，依法治国虽然表明了对法的重视，但决不意味着和人治的彻底切割和决裂；它有可能是法治的表现，也可能是人治的表现。这样，我们需要追问的是，既然依法治国是如此地左右不确定，那么决定其最终实施结果的关键是什么呢？毫无疑问是法的性质和内容：依良法、善法而治，其结果便是法治；依坏法、恶法而治，其结果便是人治。党的十八大四中全会决定中指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，依法治国必须是依“良法”治国，以“良法”促“善治”，这是十分深刻和正确的理念。
何谓“良法”？何谓“坏法”？这是一个十分复杂的问题。古今中外思想家、政治家对此的解释和回答也众说纷纭，莫衷一是。事实上，良法与坏法在不同时期也存在不同的标准和内容，而且涉及整个法律体系中的各种法律。但是，如果从决定国家治理体制的性质（民主或专制）这一根本之处着眼，那么，能符合和满足法治之要求、实现法治目标之法便是良法，否则便是坏法。
由于法治的本质特征是以法制权，所以良法归根结底是以法制权之法。如何以法制权？唯一有效的途径是用法定的方式确立和形成以权制权和权力制衡的体系。在这一法定体系中，权力是多元的，权力的主体是多元的，权力与权力之间，权力主体与权力主体之间是平等的，没有一个主体可以垄断权力，没有一个权力高高在上并主宰其它一切权力。这一权力制衡体系是良法的核心所在。由于确立这一权力制衡体系主要是由政体承担的，所以建立科学民主的政体制度实际上是制定良法的关键所在。
同样的逻辑，由于人治的本质特征是以权制法，所以坏法归根结底是以权制法之法。如何以权制法？其关键和核心是没有权力制衡体系，确立权力一体化体制。在这一法定体制中，权力是一元的，权力主体是一元的，权力与权力之间是不平等的，有一权力高高在上并主宰其它一切权力，最高权力可以根据自己的意志立法、修法和废法（实即超越法律）。根据这样的法律治国，其结果必然是人治。譬如《唐律·名例·十恶》规定了君权的至高和神圣：“王者居宸极之至尊，奉上天之宝命，同二仪之覆载，作兆庶之父母。为子为臣，惟忠惟孝。”这就明明白白地宣示，君主是人间之宸极，万民之父母，天下所有子臣，惟有尽忠尽孝。所以，唐律确立了唐朝的人治体制，唐朝的人治是依法而治的结果。又如，清末立宪颁布的第一个法律是《钦定宪法大纲》，该《大纲》分为正文《君上大权》和附则《臣民权利义务》两部分。之所以这样安排，立法者的理由是：“宪法者，所以巩固君权，兼保臣民者也。”（《大清法规大全·宪政部》）西方神圣的民权宪法竞被中国的统治者篡改和糟蹋到了如此地步！《大纲》第1条规定：“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。”第2条规定：“君上神圣尊严，不可侵犯。”以下逐一规定了皇帝在立法、司法、行政、军事等各个方面的最高权力。显然，这部宪法性文件清楚地规定和确立了“皇权至上”和“皇室永尊”，依宪治国的结果必然是人治和专制。
总括以上分析，我们可以知道，法治的实现方式只有一种，即依良法而治。人治的实现方式有两种：一种是否定法，不要法，无法无天，一切以权力为依归，这是原始的、赤裸裸的人治。一种是由法律规定和确立权高于法的体制，人治是依法治国的结果，这是进化的比较高级的人治。需要特别注意和指出的是，由依法治国而成的人治，其影响和作用更为可怕和恶劣。首先，这种人治具有更大的欺骗性。它披上了“合法”的外衣，从法律上取得了“正当性”的依据，统治者以此可以招摇撞骗，蛊惑人心，将人治标榜为法治，将专制渲染为民主。其次，这种人治具有更强的顽固性。当民众和社会质疑、批评、否定这种人治并提出民主的诉求时，统治者往往就会打着维护法统、坚持法治的旗号，义正词严地予以驳斥、回绝甚至镇压。所以，改变依法治国之下的人治比改变赤裸裸的人治要困难和艰巨得多。