——关于公民代理推荐制度实施情况的调研
文／胡波
公民代理人制度，是律师制度与法律援助制度的有效补充，既有利于弥补当事人诉讼能力的缺陷，促进人民法院查明案件事实，又降低了当事人的诉讼成本，保护了当事人的权益。但是，公民代理人在发挥其积极作用的同时，产生的负面作用也不容忽视，如：法律知识欠缺，不能充分维护当事人的合法权益；代理行为不规范，影响案件审理的质量和效率，扰乱诉讼秩序；违规收费，扰乱法律服务市场的正常秩序，等等。为预防和减少公民代理人的消极作用，促进其发挥积极作用，《中华人民共和国民事诉讼法（2012年修正）》明确规定了“公民代理社区推荐制度”，即：当事人的近亲属或者工作人员以外的公民担任诉讼代理人，须由当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐。该项制度从2013年1月1日起开始实施后效果如何？笔者以昭通市两级人民法院实施该项制度的情况为样本，调研后得出结论：水土不服（即不符合制度的实施环境），亟需重构。
一、实施公民代理社区推荐制度的基本情况和存在的问题
2013年，昭通市两级人民法院共受理327名当事人近亲属以外的公民代理人代理的案件298件，提供《社区推荐书》的有72件84人（有的系代理人主动提供）。昭通市两级人民法院贯彻落实公民代理相应制度不一致，对于是否应当提供《社区推荐书》”做法不一：有五个基层法院要求该类代理人提供《社区推荐书》，但是，没有提供的，除一个法院因此取消了一名代理人的代理资格外，该类公民代理人的代理权不受限制；其余七个法院（中级法院和六个基层法院）未作要求。
二、实施公民代理社区推荐制度问题产生的原因
1．公民代理社区推荐制度严苛
公民代理人不是当事人近亲属的，新民事诉讼法并未明确要求证明。但从该法第五十八条第一款第（三）项的文义来看，既然要求该类代理人由社区推荐，那么法院要求提供相关证明也就成为落实该项规定的应有之意和具体措施，并且，有的法院已明文规定。由于此项制度与其实施的环境不相适应，在实施过程中定然遭遇巨大阻力：一是法律服务资源相对匮乏的地区，法律服务供不应求，最终结果将是降低服务质量。二是居住于边远山区和农村的当事人，须到异地委托代理，增加了诉讼成本。三是在我国，具有担任诉讼代理人所需能力的当事人近亲属并不普遍，尤其是在西部、农村、边远山区。四是部分案件诉讼标的较小，甚至没有财产性诉求，支付法律服务费“入不敷出”。五是法律并未明确当事人所在的社区是否有义务或职责出具相关材料，且社区工作人员对于该类行为的法律意义不甚了解，误认为出具推荐有风险而拒绝。即使社区工作人员愿意开展该项工作，其对于拟推荐的公民的相应能力也无权、无从进行实质审查，导致流于形式。六是人民法院及其法官贯彻落实该项制度有较大困难：新民事诉讼法制定该项制度，意在规范法律服务市场、提高公民代理质量，但客观上也将更多的民事诉讼案件当事人所需法律服务推向市场，多方面的问题有待在该法制定法律解释或司法解释的过程中着重考虑。
2．对公民代理社区推荐存在认识差异
人民法院内部对于“当事人近亲属以外的公民代理人是否应当经社区推荐并提供推荐书”存在不同看法：其一，人民法院要求公民代理人提供《社区推荐书》是贯彻落实该制度的必然措施，否则系有法不依，架空法律；其二，新民事诉讼法并未规定公民代理人需提供《社区推荐书》，要求提供有强人所难之嫌，故人民法院不应设置该代理条件。因此，人民法院对公民代理社区推荐的态度和做法有失统一、亦难以统一。
三、解决实施公民代理社区推荐制度操作失范的对策
1．重构公民代理社区推荐制度，设立缓冲时期和地带
尽管当前公民代理存在扰乱法律服务市场等诸多问题，但是，笔者认为：当前，规范法律服务市场、提高公民代理质量主要还须依靠司法行政机关加强管理。就公民代理社区推荐制度制定法律解释或司法解释时，应当采用“时间缓冲、区分地域、限定标的额”相结合的、有区别的制度适用条件。具体如下：一是户籍所在地或经常居住地为省会城市，计划单列市或经国务院批准较大的市所属区域的当事人，其代理人系近亲属以外的公民的，且案件起诉标的额为各省、自治区、直辖市上年度在岗职工年平均工资百分30%以上的，自新民事诉讼法或司法解释实施之日起，应当提供街道办事处或村民委员会出具的《推荐书》；二是户籍所在地或经常居住地为地级市所属区（市）的当事人，其代理人系近亲属以外的公民的，且案件起诉标的额为各省、自治区、直辖市上年度在岗职工年平均工资百分30%以上的，新民事诉讼法法律或司法解释实施3年后开始，应当提供街道办事处或村民委员会出具的《推荐书》；二是户籍所在地或经常居住地为地级市所属各县的当事人，其代理人系近亲属以外的公民的，且案件起诉标的额为各省、自治区、直辖市上年度在岗职工年平均工资百分30%以上的，新民事诉讼法或司法解释实施5年后开始，应当提供街道办事处或村民委员会出具的《推荐书》。另外，对于应提交但未提交或拒绝提交社区推荐材料的当事人或公民代理人，应当明确赋予受诉人民法院否定代理人资格权力，即是：告知当事人按照相关规定另行委托符合条件的诉讼代理人，确属经济困难的，与法律援助机构建立联系，引导当事人申请法律援助；拒收与代理相关的各类材料、不允许该类代理人出庭代理诉讼。
综上所述建议由全国人大常委会，或者最高人民法院与国务院通过其他途径将“当事人所在社区出具《推荐书》”的工作列入社区工作的内容；并遵循“当事人或非其近亲属公民代理人向司法行政机关提出申请-一由司法行政机关审查公民代理人能力、出具《推荐建议书》一一当事人持《推荐建议书》向所在社区申请出具《推荐书》”的程序，以此避免“社区推荐制度运行不畅、流于形式”。
2．统一对社区推荐的认识和操作尺度
公民代理社区推举制度，在实施过程中必然遭受诸多阻力，但是，既然法律已经规定，人民法院作为实施机关，必须贯彻落实。当然，现阶段不能一律要求公民代理提供社区证明，人民法院和法官可以本着“原则性与灵活性相结合”的原则，予以区别对待：对于那些“以公民代理为名行职业代理之实”的非当事人近亲属的公民代理人，严格要求其提供《社区推荐书》；对于那些偶尔代理诉讼的该类代理人，为其设定一定期限，在此期限届满后，必须提供《社区推荐书》；对于那些初次代理诉讼的该类代理人，则不须其提供。对此，在新民事诉讼法相关解释尚未发布前，各级人民法院均可通过内部规定统一尺度，予以规制。
（本刊有删节）