【选题策划】 “楼盘都卖完了，土地出让金却还欠着”的怪现象，近期在有关媒体上被频频曝出，少征、欠征、擅自减免甚或被挪用的土地出让金动辄数百亿元……
土地出让金征收存在巨大“黑洞”，不仅关乎公众的相关权益、公共财政和地方廉政，还折射出财权制度漏洞和监督乏力。一方面，开发商利用随意调整容积率、私自改变土地用途、多方打点延缓缴纳等三大手段逃欠土地出让金；另一方面，地方政府政绩冲动和领导滥用权力，给权钱交易和暗箱操作提供了可乘之机。
尽管各地声称土地出让金纳入财政预算，财政部文件也要求“任何地区和部门均不得减免缓缴或者变相减免土地出让收入”，但仍然堵不住土地出让金征收“黑洞”。有专家郑重建议，土地出让金征收不仅要建立和完善土地出让金会审、监管问责机制，还要严惩“蛀虫”，更要通过立法从根子上堵住这个“黑洞”。
文／李劲峰 谭元斌
财政部3月24日公布的2014年全国土地出让金收支情况显示，去年全国土地出让金收入4.29万亿元，同比增长3. 1%。同时，土地出让收入征收管理不到位现象依旧存在，一些地方存在少征、缓征、减免和返还土地出让收入行为，或以土地开发、奖励款等名义返还土地出让收入，变相减免土地出让收入。
去年到底有多少土地出让金应征但未征？财政部并未公布具体数据。记者调查发现，由于长期以来各地政府对土地财政的依赖，土地出让金征收存在巨大“黑洞”，少征、欠征或擅自减免的土地出让金动辄数百亿元。多地出现“楼盘都卖完了，土地出让金还欠着”等怪现象。
全国范围少征、欠征或擅自减免土地出让金动辄数百亿元
记者梳理近年来审计署关于土地领域的审计报告以及国家土地督察公告，土地出让金征收减免、“欠账”问题几乎次次“上榜”。一些地方政府在“经营城市”的口号下，大兴土木。依赖本级财务搞城市建设可谓杯水车薪，于是就盯向土地，因为土地征售之间的价差较大，有的土地管理部门直接下达年度土地出让指标。
据有关部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。目前，征收的土地出让金缺乏严格的监督管理，有的不纳入本级财政预算，而是将土地出让金变成一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。
更为严重的是，不规范的土地交易行为引发土地收益大量流失，如：一些地方政府违法违规出让土地，该有偿出让的划拨供地；该招标拍卖挂牌出让的协议出让或低价协议出让，划拨土地和集体土地非法入市；擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。
审计署2010年公布的土地出让审计报告披露，审计的13个市地州中，少征、欠征土地出让金总额达350多亿元，占审计对象同时期的土地出让收入总额比例超过10%。国家土地督察机构2013年对全国48个城市展开例行督察，发现46个城市存在违规少征、欠征或擅自减免土地出让金等问题，涉及829个项目，欠缴土地出让金492亿元。
近期，一些地方官员的贪腐案被曝多涉及土地交易中的权力寻租，其中，土地出让金征收环节存在诸多问题与漏洞。
武汉市新洲区原区委书记王世益滥用职权、受贿案近日在湖北黄石市中级人民法院公开审理。在王世益被指控的犯罪情节中，不少涉及违规减免土地出让金。检察机关指控，广东东莞一名商人准备在新洲区新建五星级酒店，以1.32亿元拍得250亩商业开发用地。这名商人送给王世益3万港元和一块名牌手表后，王世益同意政府以“返还企业发展金”名义返给企业土地出让金8000万元，案发前已实际返还5975万元。
除起诉案情外，据记者调查，新洲区内5家房地产企业经王世益等人“关照”，在没有任何政策依据情况下，少缴土地出让金近5000万元，国土部门对土地证照办不误。
日前公开审理的贵州省委原常委廖少华也涉嫌插手土地出让金减免。检察机关指控其在担任黔东南州委书记期间，拒不听取黔东南州政府相关部门的意见和建议，强令政府退还一家房地产开商土地出让金，给国家造成经济损失310多万元。
根据财政部2009年出台的《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》要求，除国务院有明确规定以外，任何地区和部门均不得减免缓缴或者变相减免土地出让收入，土地出让收入及时足额缴入地方国库，分期缴纳最多也得在两年内全部清缴。
“土地出让金征收乱象，部分反映出地方的政绩冲动。”为多地政府提供土地出让法律风险咨询的北京惠诚（武汉）律师事务所执行主任葛振桦律师说，各地争相招商过程中，地方政府往往以招商协议方式与相关意向企业在土地招标、挂牌之前商定出让价格，约定中标价超过商定价的部分，以土地开发、奖励款或其他名义全额或按照一定比例部分返还，使土地出让金在“左口袋收，右口袋出”中违规返还。
开发商利用三大手段逃欠土地出让金
一方面是地方政府频频违规返还“主动让利”，另一方面，不少开发商在项目建设中，利益输送拉拢官员，在调整容积率、改变土地用途等方面做文章，降低土地使用成本，造成国家损失大量土地出让金。
——随意调整容积率。根据相关规定，建筑项目调整容积率，应经国土规划审查、政府批准，补缴相应土地出让金后才能实施。业内人士介绍，开发商通过买通国土、规划部门负责人，帮助其暗箱操作调整容积率的做法是房地产项目违规获益的惯用手段，“导致本应补缴的巨额土地出让金白白流失”。
住建部与监察部2010年在全国开展的违规调整容积率问题专项治理中，排查的9.8万个房地产项目中，就纠正和处理违规调整容积率的项目2150个，督促补交土地出让金和各项规费158亿元。
法院审理查明，2013年落马的浙江淳安县建设局原局长余路成收受贿赂39.5万元后，未经国土部门审查和县政府报批，擅自审批同意开发商提高建筑容积率，造成国家损失土地出让金4732万元。
——私自改变土地用途。安徽泗县丁湖镇近年来冒出多个房地产开发项目，当地司法机关查明，这些土地是四家开发商在2007年至2013年间，向时任丁湖镇镇长、书记的陈琼行贿后，未履行相应手续便改变80多亩耕地的用途，导致国家土地出让金损失3000多万元。
不少地区同级别的工业用地与商业用地基准地价相差数倍甚至上十倍，因此农用地转用或工业用地改为住宅或商业用地时，除需获得国土等部门批准，依规走完程序外，还需缴纳相应的土地出让金。一些开发商搞定政府相关部门的主要领导，直接改变土地性质，在耕地或工业用地上建起收益更高的住宅或商场，避免补缴相应土地出让金。
——多方打点延缓缴纳。尽管近年来各地出台了加收滞纳金、不予办理土地证、禁止参与土地竞拍等举措，加大土地出让金的催缴力度，但不少拿地单位或企业通过四处打点获得政府部门主要领导的同意后，不仅能够继续延缓，甚至滞纳金也可全部减免，“楼盘都卖完了，土地出让金还欠着”等怪现象在各地多次出现。
被查处判刑的江苏南京市溧水区国土局原局长助理吕维喜，3年内通过帮两家房地产企业多次缓缴土地出让金，受贿10多万元。有开发商向记者坦言，“上千万的土地出让金放在手里，每年光利息都能收入上百万元。掏二三十万元打点官员，与得到的利益相比是小菜。”
“土地出让金减多少、缓多久，全凭领导一句话。”一些基层干部表示，土地出让收入减免和欠缴巨额“黑洞”背后，存在地方招商引资的政绩冲动之余，更重要的是主要领导权力滥用所致。
安徽省前副省长王怀忠在阜阳任职期间，批条子、开协调会，直接干预大量土地批租和出让事务。国土资源部的一项调查表明，1994年到2000年，阜阳明显属于国有土地资产流失的高达10亿元，而这笔巨资的绝大部分又都流入了王怀忠倾心扶持的少数“老板”手中。
在慕绥新担任沈阳市长时期，沈阳市土地开发出现热潮，一些开发商打着“高科技农业”的幌子，大行房地产开发之实，大量的土地被以行政划拨的名义圈走，使国家和农民遭受损失。数据显示，从1997年至2000年间，行政划拨供地占这个城市建设供地总量的七成左右。2000年，沈阳收回的土地出让金仅为7000万元人民币，而附近一个批地量少于沈阳的中等城市同期土地出让金却达3亿元。
土地问题专家、中国土地勘测规划院研究员黄小虎说，高额土地出让金收入长期无法足额征缴，意味着本应用于民生领域开支的公共资金打了折扣；征地补偿、安置回迁等费用可能受到影响，带来土地补偿款长期难以足额支付到位，导致失地、拆迁群众与政府的矛盾纠纷高发；开发商缴纳少部分出让金即可占用大面积土地，导致不少地区囤地成风，土地利用效率大打折扣。
湖北省浠水县散花镇曾因在招商项目中与企业签署协议减免土地出让金后产生纠纷，导致数百亩土地闲置近10年，政府与企业在土地处置上矛盾不断。
“土地出让金征收环节中的诸般乱象，关键在于土地出让中违规现象的责任划分与追究的缺位。”黄小虎说，尽管国家明文规定禁止地方减免、返还、缓缴土地出让金，但以往审计或督察中查出此类问题，大多仅被约谈和督促整改，受到处理的官员多是因其存在钱权交易等贪腐行为，违规成本较低，企业长期欠缴也有恃无恐。
华中农业大学经济管理学院副院长张俊彪等专家建议，减少土地出让金征收中的“跑冒拖欠”，应从加强公开与监督人手，政府每年将土地出让具体情况定期向人大报告，并向社会公开；建立和完善土地出让金会审制度，对每宗地的出让竞价、出让金解缴以及减、缓、免实行政府常务会议审议，杜绝随意审批减免等现象，确保土地出让金及时足额征缴到位。
中间商或地方政府获利最大
市、县政府在农地转非和土地限额审批中究竟能够获取多大的收益？记者调查发现，大致上有以下几种：耕地占用费、耕地开垦费、土地有偿使用费，有些市、县还有城市增容费、交通建设基金、商业网点建设费等征地附加费。这些收取的土地出让金很多由地方政府作为预算外资金进行“体外”循环。
浙江省一项调查表明，如果征地成本价是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织占近三成，农民仅占5%至10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。
与一些地方政府获得高额土地出让金形成鲜明对比，同期农民获得的征地补偿费却极少，一些地方甚至截留、挪用征地补偿费。
记者在调查中发现，随意将农地改为经营性用地成为少数官员、部门寻租的一个主要途径。国家在损失的土地出让金中，一方面是被征地农民只能得到低额的补偿费，另一方面则是土地“倒爷”和开发商从中大发横财，造成“几家欢乐几家愁”的局面。
国务院发展研究中心刘守英研究员指出，土地的出让金实际上是若干年土地使用期的地租之和，政府获得的土地出让金有很大比率是预支未来的收益。建议对土地的出让金恢复其地租的经济学本质，土地的收益按年度在土地的使用年限分期支付。
专家认为，利益分配不合理是造成耕地减少的最主要原因之一。为改变多占地、多得益，以及耕地保护越好，地方越吃亏的旧机制，有效办法是运用经济手段调整土地利用中的利益分配关系，形成在占用耕地上的自我约束机制，加大给失地农民的补偿。包括调整征地补偿费的分配结构，将土地补偿费和安置补助费足额支付给失地农民，或为失地农民办理社会保险；取消重复的税费和不合理收费；在土地出让金中切出一块用于失地农民的补偿安置；各种营利项目的征地，允许被征地农民以土地承包经营权人股、租赁等形式参与项目合作，分享土地增值收益。