赵妍
（南京师范大学公共管理学院 江苏·南京）
摘要：公共政策议程是公共政策分析的阶段论中，连接问题建构和政策决策的关键环节，就像是一面“筛网”，种类繁多的政策问题只有通过它的“过滤”才能在问题竞争中顺利得到当局的重视，从而进入政策制定过程。政策研究者必须遵循公共性、民主性和合法性的价值导向，在宏观的理论指导上把握正确的方向。并且对社会问题得以进入政策决策运行轨道的常态化的、对应性的“催化质”即政策议程的触发机制进行充分重视，从而推动公共政策的科学化、民主化和法制化，从而为实现国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：公共政策议程；公共利益；价值诉求；因素分析
一、公共政策议程建构概述
公共政策在政治和社会运行中起着十分重要的作用，正如格雷戈里·曼昆（N.Gregory Mankiw）所指出的，在某种程度上，一个社会的兴衰荣辱取决于政府所制定的公共政策。公共政策议程是公共政策分析的阶段论中，连接问题建构和政策决策的关键环节，就像是一面“筛网”，种类繁多的政策问题只有通过它的“过滤”才能在问题竞争中顺利得到当局的重视，从而进入政策制定过程。“一些进入决策者视野，并感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”
对公共政策议程进行宏观把握可以解构为以下六个问题：第一，公众所关注的特定的社会问题在怎样的情景下才能产生被排进政策日程。第二，多元社会主体中，哪些有能力促进社会问题进入政策日程。第三，这些多元社会主体在问题的观察和认定中的影响力的博弈。第四，进入政策议程的社会问题是否真实，是否反映和体现了公共利益。第五，若某一特定的社会问题进入议事日程，需要通过哪些具体程序。第六，已经被排进议事日程的社会问题如何从与其他社会问题的竞争中脱颖而出。那么公共政策的议程建构是通过怎样的理论和现实机制来排除某些公共性问题转入到公共政策决策进程中来？对激发公共政策议程建构的因素进行分析，将有利于解决这一问题。
二、公共政策议程建构的价值诉求
正如邓恩（Dunn）的论述：“正确构建政策问题有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。”对于政策议程构建的价值追求中说纷纭，其涉及众多阶层和主体的利益划分，不同的政策研究者往往对同一个政策问题有着不同的把握和阐释。尽管如此，公共性、民主性和合法性是政策研究者必须遵循的价值导向。 1．公共性
公共政策议程区别于私人决策的核心特质在于其公共属性，从发现问题（problem fmding）到问题进入公共政策决策议程中所有程序和环节，必须秉承从公共问题到公共决策主体再到公共利益的实现与维护的原则，公共性可以说是相伴而行的。具体而言，我们可以对公共政策议程之公共性做出如下理解：一是议程的建构过程的开放性，反对封闭决策，多元政策相关者都可以参与其中；二是议程建构应该属于公共事务领域，它的特定目标指向为公共问题而非私人问题；三是在公共政策议程建构过程中，政策相关者必须在形式和实质上表现出对其他主体的关心，也就是说政策输出过程的受益者不应仅仅是本主体，而重要的是对如何实现公共利益进行深刻思考。
2．民主性
罗伯特．A．达尔（ Robert A．Dahl）认为民主制度的设计不得缺少三个条件的限制，即所有的成年公民们都应充分享有以下机会：可以明确表达和阐述自己的要求和选择；可以通过个人行动和集体行动向其他公民和政府当局表明他们的选择；可以使他们的意愿在政府行为中受到无差别重视，也就是不会因为阶层和地位的不同或者内容的不同而受到歧视或差别对待。以上的民主设计条件表明政策议程建构中民主性首先意味着政策相关者具有明确表达和阐述其选择和利益的权利；各类公共政策诉求应具有相应的渠道和途径来反映到并进入政策议程建构过程之中；政策制定主体应该平等重视和考虑各政策相关者的政策诉求并积极给予回应。
3．合法性
国家治理法治化的核心在于依法治权，任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公共权力机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律的要求行使权利或权力、履行其职责或义务。公共决策法治化是依法治权的必然产物。公共政策建构的合法性诉求可以从以下几方面进行分析和理解：一是进入公共政策议程的政策问题应然为公共利益服务，而不是为特定的阶级和阶层、组织和团体或精英和个人的私利服务；二是议程建构过程的参与主体必须具备多元性和开放性，各类政策相关者都应该有相应的渠道参与到议程的建构中来，这是一种主体性正义；三是议程的建构必须遵循有关的法律规定，必须遵循程序正义原则，如听证制度和会议公开制度等；四是应保证协商对话机制的有效性，即议程建构过程中各种政策诉求和政策意见都能得到充分和表达，通过协商和对话以达成共识。
三、公共政策议程建构的因素分析
对公共政策议程的建构机制进行研究和分析，一般以公共政策议程的触发机制为研究的开端。所谓公共政策议程的触发机制即某些社会问题得以进入政策决策运行轨道的常态化的、对应性的“催化质”，这些“催化质”的动态作用过程便构成了公共政策议程的实现机制。
拉雷．N．格斯顿（Larry N-Geston）的观点具有代表性，其在《公共政策的制定——程序和原理》一书中，对公共政策议程构建的“催化质”——触发机制进行了详细的论述，并指出：“在政治过程运行的背景下，每种触发机制都是一个典型性事件，或称之为整个事件，该事件逐步将日常问题转化为一种共有性的消极的公共反应，而此时这种消极反应反之成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件。公众的消极反应被进一步催化倒逼政府进行改革时，就会因触发机制的持久性而发生性质改变。”格斯顿对影响普遍性公共问题进入公共政策决策议程的因素进行了概括：国内因素主要包括社会演进、环境变化、自然灾害、经济灾害和技术突破等内容；国际因素则主要包括国际战争、间接性冲突、经济对抗和军备升级等方面。这种概括视域较宽，但同时对公共政策议程的社会性影响因素的关注较少。
另一个具有代表性的是美国著名公共决策学者安德森的论述，他将政策问题进入政策决策议程的因素归结为四种：
（1）政治领袖的触发。根据精英主义理论，政治领袖无疑是政治社会精英，掌握着丰富的政治资源和舆论操控力量。其特殊的地位决定了其在政策问题进入政策日程这个过程的决定性地位。在政策过程中，无论是出于政治优先权的关注还是对公共利益的把握上，政治领袖都更有可能或者更接近密切关注某些社会问题的发展动向，并根据政治社会发展现状，将其认为有价值和迫切的问题提上政策议程。
（2）危机事件的触发。危机事件固有其突发性和紧急性使其迅速引起社会关注，并且其内含的高度不确定性、影响的社会性也造成了时间和空间上的紧张性，可能戏剧化的发展和蔓延，从而迫使政府当局必须采取行动，做出合适的反映并加速此政策问题进入政策议程，从而维护当局的政治合法性。
（3）抗议活动的触发。这是一种非理性、非制度性的政治情感表达方方式。这种抗议性活动，往往伴随着群体性暴力事件，是一种明显的压力型的政策议程建构机制，如乌坎事件。
（4）网络舆情的触发。信息化时代到来，微信、微博等通讯工具的发展为大众意见的表达提供了平台，而群众性意见又通过网络平台进入新闻媒介的视野中，这些问题一经大面积报道和传播，则极易获得更多的关注，从而进入政策决策议程。无论新闻媒介的动机如何，都成为一种不可小觑的政策议程建构机制。安德森的分类符合政治社会生活的现实常态和逻辑规律，也提醒广大学者有必要加强对公共政策触发机制的深层把握和理解，从而促进公共政策的科学化、民主化和法制化发展进程。
（责任编辑：兰卡）