徐少芬
（湖北省政协办公厅 湖北·武汉）
摘要：预算绩效管理作为预算管理的有机部分，十余年来在一步步的探索发展中，对各级财政部门和各行政事业单位工作管理水平和财政预算资金使用效率起着越来越重要的作用。本文在】阑释预算绩效管理基本概念与重大意义的基础上，剖析了新形势下预算绩效管理中存在的深层次问题，从六个不同维度提出了在加强行政事业单位预算绩效管理过程中应注意把握的问题。
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关键词 ：行政事业单位；预算绩效管理；思考
一、预算绩效管理的基本概述
预算是财政的核心，现代预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志。预算绩效管理作为预算管理的重要有机组成部分，将绩效理念融入预算编制、执行和监督的全过程，通过实施以结果应用为导向、以绩效评价为手段、以绩效提高为目标的一系列管理措施，以改进预算管理，控制并节约行政成本。
二、预算绩效管理的现实意义和重要功能
(1)有利于培养预算法制观念和财政效益观念。在财政资金预算、分配和使用的各个环节，加强预算绩效管理，这就意味着各行政事业单位作为财政支出的行为主体必须对支出的效益承担责任，充分认识到财政支出效益的法律要求，牢固树立预算的法律意识和刚性约束，并自觉做到将追求财政支出效益最大化作为其工作的重要内容，切实提高财政资金使用效率，最终形成一种全新的、对效益负责的管理理念。
(2)有利于优化财政支出结构，缓解预算收支矛盾。各行政事业单位想尽办法争取尽可能获得最大规模的财政拨款，也导致财政收支压力加大、负担加重。预算绩效管理的实施，通过既定绩效目标和一系列绩效评价指标体系，对财政资金的使用效益和效率进行考核，将行政事业单位职能和事业发展规划与财政支出的供给范围和结构紧密结合在一起。又由于问责机制的引入，各级财政部门和行政事业单位会主动压缩没有明确发展前景、预期绩效较差的支出项目，提高财政资金科学性、效率性和效益性。
(3)加强预算绩效管理是行政事业单位厉行节约、落实中央八项规定精神的迫切需要。目前，行政事业单位经费支出管理还不够规范和严格，“三公经费”开支还是比较厉害，财政资金铺张浪费的现象仍未杜绝。预算绩效管理就是向管理要效益，实现成本最低化、效率最优化、绩效最大化，提高人民对政府部门花钱的满意度。
三、当前预算绩效管理中存在的深层次问题
(1)预算绩效管理理念还不够深入人心。长期形成的“重收入、轻支出，重分配、轻管理，重使用、轻绩效”的惯性思维观念还存在，预算绩效管理观念在行政事业单位还没有深人人心。目前，很多行政事业单位的部门预算编制、预算绩效报告还仅是单位财务部门的事，各单位负责人或项目负责人并未真正意识到其重要性。尤其是存在各行政事业单位的年度工作计划常常是在预算年度初，比如说1-2月才形成，而部门预算和绩效预算是在上一年度第四季度时就对下一预算年度进行编制，这种时间上的不同步，造成预算差异较大，预算绩效管理更是难以控制。
(2)绩效管理制度体系不健全。具有政策性强、涉及面广、专业性较强特点的预算绩效管理工作，是一项系统工程。目前，为完善预算绩效管理，国家先后修订完善了一系列的规章制度，如颁布2012-2015年预算绩效管理规划；新颁布行政事业单位会计制度确定行政事业单位权责发生制进行核算、固定资产计提折旧；刚通过的新《预算法》第五十七条明确要求，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价等等。但还是有不够健全的地方：预算缺乏有效的技术手段，也没有完善的控制机制体系；缺乏细化的效益目标，也没有完善的评价指标体系。绩效评价常局限于单个项目或某一部门，各项目之间、各部门之间难以进行有效、科学、合理比较。
(3)预算执行阶段缺乏有效监控。预算绩效跟踪监控机制属于事中控制，目前这方面做得还不够。虽然目前正在进行的综合预算、部门预算、收支两条线、国库集中收付制度、政府采购、公务卡结算、财政监控体系等一系列财政管理改革为预算绩效管理监控奠定了良好的基础，但在预算执行过程中如何进行跟踪问效，如何确定跟踪监控原则、跟踪工作流程，跟踪临近制度顶层设计等方面还有欠缺。
(4)绩效结果应用不够，绩效责任追究问责不力。影响预算绩效评价结果应用的因素较多。一是绩效评价未真正与预算资金安排相挂钩。比如有些民生项目，即使通过评价发现绩效不好，考虑到其社会效益，也不会真正减少预算安排，甚至可能会加大投入。二是奖惩制度未健全或未严格执行。虽然各行政事业单位在报年度部门预算时也上报了绩效计划，年度结束也要求各单位上报年度绩效评价报告，财政部门也组织专家对各行政事业单位的绩效评价报告进行评审，但目前，基本只有对做得好的行政事业单位进行奖励，而没有对不重视绩效工作，或是绩效结果不太好的单位采取切实有效的问责措施。
四、强化预算绩效管理的建议与对策
(1)加大培训宣传力度，强化预算绩效理念。要通过多种措施和各种方式深入开展财政预算绩效管理培训宣传工作，要把宣传培训的对象重点放在预算绩效管理人员和各行政事业单位的负责人及项目负责人身上。同时，要利用媒体、政府网络平台等形式，引导全社会重视和关注绩效管理工作，使大家充分认识到原来粗放式预算管理方式的弊端，牢固树立“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理理念。目前，财政部中华会计函校开展预算绩效管理远程网络培训工作是一个有益的尝试，要切实组织好，以期取得培训实效。
(2)抓住预算编制阶段源头。近日，财政部先后下发了《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》（财预[2015] 82号）和《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》，对预算评审和预算绩效管理均做了详细严格要求。首先，预算编制要科学规范，绩效目标设定合理。其次，要严格部门预算的刚性约束，如果部门预算随意调整，预算绩效管理也就无从谈起。预算应当全方位和全口径的收支都要涵盖。这就要求各行政事业单位工作要点应在部门预算之前就初步确定。按新的预算文件要求，项目还需以三年滚动规划为牵引，纳入规范的项目库，实行全周期滚动管理，以保证预算的完备性和前瞻性。同时，在预算编制时还要一并确定各项目应该达到的细化的绩效目标，确定绩效指标评价体系。这样，就与传统的预算管理工作中主要强调对各项资金花费的金额及去向区别开来。预算编制阶段的这些基础性、长远性工作做好了，才可为后面的预算绩效评价等绩效管理工作打下坚实的基础。
(3)在预算执行阶段进行实时有效监控。传统的预算执行阶段进行资金的分配时很少关注财政资金使用效益。预算绩效管理就要加强预算执行阶段的有效监督和实时控制机制。要完善预算绩效跟踪监控原则、工作流程和制度。一方面，各行政事业单位要对预算执行定期自查纠偏，另一方面，对重大项目财政部门要亲自或是委托相关评审机构做好督察和跟踪问效工作。要定期采集绩效运行信息和数据，在分类、汇总、整理分析的基础上，对预算绩效目标运行情况进行实时跟踪管理和督促检查，促进行政事业单位或相关项目单位纠偏扬长，及时帮助有关部门和单位找出资金使用和管理上存在的问题，并敦促整改，促进预算管理绩效目标的顺利实现。
(4)进行全方位科学合理绩效评价。预算编制以绩效目标为依据更合理，而预算执行以绩效目标为导向并对执行结果进行评价，财政资金使用更有效益。做好绩效评价，绩效指标体系设置科学合理是重点。预算绩效可以分为两部分，一部分是预算管理的绩效，反映财政资金在获取和使用过程中的效益；另一方面，反映财政资金的经济效益、社会效益、生态效益等方面。在评价的过程中，目前关注度主要放在经济效益等方面的评价上。从科学发展观及财政资金公益性上来说，财政资金应将重点放在民生、社会保障、公共产品提供、生态环境保护上面，行政运行成本要尽量压缩。这就更迫切需要设置尽量细化、量化和具有可操作性的绩效评价来考查行政事业单位对财政公共资金使用效率的执行效果。
(5)采取措施科学合理地应用评价结果。一是建立绩效数据管理平台。一方面，将绩效评价数据信息输入管理系统，在财政内部和行政事业单位之间实现共享；另一方面，收集绩效评价指标、评价、管理各类数据，通过大数据分析系统为各行业、各类型单位形成绩效参考标准或是绩效标准体系，为下一步的科学、精细、完整绩效评价提供参考和依据。
二是完善落实预算绩效评价结果通报制度。评价结果较好的，采取适当方式予以表彰；评价结果差的，要在一定范围内予以通报。
三是要将预算绩效管理工作考核结果纳入目标责任制考核范畴，并确定占有一定分值。考核结果及时反馈同级纪检监察、组织、人事等部门，作为干部选拔任用、公务员评优评奖的依据之一。
四是建立预算绩效评价结果信息公开制度。应当按照政府信息公开的有关规定，与部门预算、部门决算一样，在一定范围内公开。可以在各行政事业单位网站或财政部门网站上向社会公开绩效评价的结果，接受社会和公众监督，提高财政资金使用更加公开和透明。
五是建立绩效评价结果与预算安排相挂钩制度。对于考评得分高、资金使用效果好的行政事业单位，适当给予奖励；对评价得分低、资金使用效益较差的单位责令整改，不及时整改或整改不到位的可以停拨资金、削减预算，甚至取消项目。
(6)完善绩效问责制度。绩效问责是促进行政事业单位重视绩效管理的内在动因。目前绩效评价工作虽已纳入各单位的目标管理责任考核，但在现实运用中还有待进一步完善实际考核操作机制。要尽快建立作为项目使用者即行政事业单位的主体责任、政府财政部门监管、人大政协监督、社会广泛参与的“谁用款，谁负责”的绩效问责机制。尤其是绩效评价弄虚作假、或评价结果与绩效目标严重不相符合的各类情况均要进行行政问责。要建立绩效评价结果与部门预算相结合，与项目执行监管相结合，与干部选拔任用相结合，与绩效薪酬相结合的全方位、多维度的绩效问责制度体系。
（责任编辑：王文龙）