郭秉菊
（金陵科技学院，江苏 南京 ２１０００１）
摘 要：“失独”是我国计划生育政策实施以来出现的新情况、新问题。在失独群体中，一部分人面临着生活困难、疾病缠身、老无所养的困境，由此失独老人成为备受社会关注的群体，但目前我国对失独老人社会保障的立法并不完善。因此，国家不仅应该制定相应的法律来保护失独老人的权利，完善失独老人的养老保障体系，而且应该出台相关的帮扶措施，营造关爱失独老人的社会环境。
关 键 词：计划生育；失独老人；养老；社会保障
中图分类号：Ｄ６３２．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０3－００５４－０６
收稿日期：２０１5－0１－05
作者简介：郭秉菊（１９７４—），女，江苏南京人，金陵科技学院人文学院讲师，法学硕士，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系江苏省社科联２０１４年江苏省社科研究青年精品立项课题“失独老人社会保障制度研究”的阶段性成果，项目编号：１４ＳＷＢ－０３１。
２０１４年４月２５日，法制晚报刊登的一篇报道——“２４０名失独者进京申请国家补偿，称无力承担计生风险，希望国家可以建立相应的保障制度。”［１］由此失独老人这一曾经被忽视的特殊群体渐渐地进入到了公众的视野之中，引起了全社会的广泛关注。我国对失独老人这一概念并没有明确的界定，本文认为，失独老人是指独生子女死亡且未再生育子女的老年人。他们当中的多数人出生于上世纪50-60年代，生养了唯一的子女，然而，却有一部分人陷入了人到中年遭遇独生子女死亡、老无所养的困境。随着失独老人数量的日益增加，其生活、工作、养老等方面出现的问题也越来越多，由此给我国计划生育政策提出了新的课题。客观地说，我国的计划生育政策应当具有可持续性，即“既能适应当前计划生育的需要，又不对未来计划生育产生不良影响的计划生育工作的永续发展”。［２］换言之，失独老人的出现及由此产生的社会问题与我国计划生育的基本国策密切相关，因此必须予以充分重视。
据１９９０年全国生命统计表显示，每１０００个出生婴儿中在２５岁之前死亡的人口占５．４％，５５岁之前死亡的人口占１２．１％。另据卫生部发布的《２０１０中国卫生统计年鉴》数据显示，我国在１５至３０岁之间独生子女人数大约达到１．９亿人，这一年龄段人的年均死亡率大约是万分之四，按此统计推算，每年约产生失独家庭７．６万户。此外，据专家推测，在１９７５到２０１０年之间出生的独生子女有２．１８亿人，在２５岁之前死亡的约在１０００万人以上。这就意味着大约有２０００多万人在中老年之后失去唯一的子女而成为真正的“空巢老人”。在我国传统的家庭观念中，有着固有的传宗接代和“养儿防老”思想，子女不仅是自己血脉的延续，亦是精神寄托。当下，在我国养老保障体系尚不健全、失独老人养老保障缺失的情况下，子女更是他们养老的依靠。对于数量日益庞大的失独老人来说，他们的情感依托和养老保障也越发成为一个突出的社会问题。
一、失独老人出现的原因分析
高风险型的“倒金字塔式”型家庭结构导致了失独老人的出现。我国的家庭结构是夫妻二人与独生子女组成的“倒金字塔式”家庭模式，独生子女是三角结构底部唯一的一个支点。这种家庭模式具有脆弱性，这个唯一支点一旦遭遇不测，三角结构家庭必将坍塌。费孝通先生就曾指出，独生子女是家庭基本三角中子代一角的唯一支点，这个“唯一支点”的失去，将意味着整个家庭要素的缺损和“两条边”的无着落，导致家庭三角结构解体。［３］学者穆光宗认为，独生子女家庭在本质上是一种高风险家庭，但在生命周期的不同阶段，风险的含义也不同。越是到生命周期的中后期，尤其是母亲年龄超过３５周岁这个医学界定的“适龄生育”年龄后，独生子女家庭更会成为高风险家庭，一旦出现风险，对父母的打击是毁灭性的，影响是不可弥补的。［４］“失独”是国家人口政策负效应的体现，失独家庭的风险积累到一定程度就会转化为社会风险，影响我国和谐社会建设。
现代社会是一个高风险社会，我国是一个发展中国家，因而面临着更多的危机与风险。如交通事故频繁尤其是校车安全事故，每年都有上百名学生因为校车事故而丧生。一方面，未成年孩子的去世为我们敲响了校车安全问题的警钟；另一方面，也使其父母失去了生存的希望。食品安全事故多发也是风险因素之一，如毒奶粉、转基因食品、地沟油、食品添加剂等都在危害着青少年的健康甚至造成其中毒死亡；还有无法避免的自然灾害，日渐严重的环境污染，无法预知的意外事件，也导致大量的独生子女家庭变成了“失独”家庭。以汶川地震为例，在遇难的上万名儿童中，就有８０００多名是独生子女。2014年12月31日发生在上海外滩的跨年踩踏事故造成３６人死亡，其中死亡者多数是二十几岁的年轻人，而他们的父母多数将成为悲情的失独老人。独生子女最大的特点是其唯一性，家长们“望子成龙，望女成凤”的心理使他们将所有希望寄托在孩子身上，而独生子女在受到众多关爱的同时也承担了巨大的心理压力和更多的责任、义务。据２００８年国家卫生局的统计数据显示，在全国１５－３４岁的青少年中，自杀已成为第一位的死亡原因。［５］
二、失独老人的生活现状与困境分析
（一）失独老人经济困难，无法养老
许多失独老人在退休后工资收入降低，没有了儿女的资助，难以维持基本生活。通过调查发现，失独老人家庭的主要收入来源是养老金和特别扶助金。例如２００７年，江苏省人口和计划生育委员会与江苏省财政厅颁布了《江苏省独生子女伤残死亡家庭扶助制度实施意见》，该《意见》明确规定，对女方年满４９周岁的独生子女死亡家庭，每人每月发放不低于１００元的特别扶助金，２０１１年１月起提高到每人每月不低于１５０元，２０１３年提高至每人每月不低于５００元。在现实中，大部分失独老人感觉经济困难的主要原因是退休工资普遍过低；因独生子女伤亡，不少家庭已花光了所有积蓄；一些失独老人还要负担孙子女的教育抚养费用，而且生活成本在逐步增加；随着年龄的增长，失独老人的健康状况也在下降，养老、医疗方面的费用持续增加，等等，导致失独老人面临的养老问题更加严峻。
（二）失独老人缺少精神寄托，生活态度消极
在我国传统的家庭观念中，养儿就是为了防老，因此，孩子不仅是血脉的延续，更是精神的寄托。我国现行的养老方式大多以家庭养老为主，但独生子女的死亡不仅使老人失去了精神支柱，也使其失去了养老的依靠。对失独老人而言，因独生子女的死亡导致其老无所依，在生活态度上，他们往往会选择自我封闭的方式，不愿与人交往。少数失独老人还将自身的不幸与计划生育政策联系在一起，产生了一种强烈的被剥夺感，进而产生对社会的不满，情绪十分不稳定。［６］目前，我国对于失独群体的心理救助机制严重缺失，只有一些社会公益组织在对失独老人进行心理救助。
（三）失独家庭婚姻状况恶化，家庭矛盾多发
独生子女是父母婚姻关系的纽带，是三角形家庭结构的支点，子女对父母的婚姻关系有一定的维系作用，但独生子女的离世常常会使夫妻间相互埋怨，导致夫妻感情破裂甚至离异。除了失独子女父母间的家庭关系恶化之外，失独老人与子女配偶间的冲突也是家庭矛盾之一。虽然失去了独生子女，但孙辈是失独老人血脉的延续，对失独老人而言，探望孙子女或外孙子女，不仅能够实现血缘认同和亲情关爱的愿望，而且承载着他们对生活的希望和信念，但在现实生活中却存在着“隔代探望权”缺乏法律依据的尴尬。失独老人与子女的配偶间由于财产继承的争议、再组建新的家庭等原因，失独老人往往被限制探望孙子女或外孙子女，给老人的心灵造成了再次伤害。［７］
（四）失独老人疾病缠身，面临养老困境
“不怕死，只怕老，只怕病”是失独群体共同担心的问题。失独群体大多已步入中老年，养老保障将成为他们不得不面对的难题，对此，一部分失独者时常处于后半生无人养老的担忧和恐惧之中。根据现有的制度规定，到医院看病、做手术或是入住养老院都必须由直系亲属签字，所以，失独老人打算住进养老院，会因无子女签字而难以如愿；生病住院动手术，也因无子女签字难以就医，甚至因此延误了最佳的治疗时间。南京市秦淮区人口和计划生育局的调查数据表明，在失独家庭中，患有慢性疾病的占４３％，患有重大疾病的占１４．６％。有９８％的家庭在“需求”选项中选择要求相关部门“解决老无所养的后顾之忧问题”。
（五）失独老人缺乏社会关爱，社交范围变窄
当前，仍有许多人对失独老人缺乏了解，导致失独老人缺少社会关爱，需求得不到重视和满足。老人失去了唯一的子女，也就失去了情感的寄托和希望，面临无人送终的窘境。因此，失独老人往往不愿意与人交往，封闭自我，多局限于夫妻间的相对痛苦与至亲间的安慰中，这种行为更加剧了他们与社会的脱离程度。
三、失独老人社会保障制度缺失的原因分析
（一）我国现行失独老人社会保障制度运行的现状
有失独者说，我们不怕死，怕的是老了、病了没有人管。这是我国目前失独老人社会保障体系缺失的真实写照。目前，我国对失独老人的社会养老保障制度主要有如下规定：
⒈２００１年颁布实施的《人口与计划生育法》第２７条规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”
⒉２００７年８月，国家人口和计划生育委员会、财政部联合发出了《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》，该《通知》要求，独生子女死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于１００元的扶助金，直至亡故为止；独生子女伤、病残后未再生育或收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于８０元的扶助金，直至亡故或子女康复为止。
⒊２０１２年４月，国务院在《国家人口发展“十二五”规划》中提出，鼓励有条件的地区在养老保险的基础上进一步加强养老保障工作，积极探索为独生子女父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。
⒋２０１２年６月，我国《老年人权益保障法》迎来首次修订，但遗憾的是，在这次大规模扩容的修订法律草案中并没有针对数量庞大的失独老人的养老问题给予特别的保障。
（二）失独老人社会保障制度存在的不足
⒈失独老人社会保障法律法规缺失。英国哲学家培根有句名言：“与死亡俱来的一切，往往比死亡更骇人”。我国失独老人的数量与日俱增，对失独老人的社会保障也更加迫切，但我国却没有建立起完善的关于失独老人养老的社会保障制度，而且针对这一特殊群体保障的法律制度也严重缺失。例如：在我国《人口与计划生育法》第２７条规定中有关“必要的帮助”的表述含糊不清，对于“必要的帮助”是什么、具体由哪一部门执行以及如何实施等问题，该法并未具体提及。［８］在法律上没有具体的量化标准，地方政府执行起来自由裁量权较大，何况“帮助”本来也不是法定的“责任和义务”，致使很多地方政府根本就没有针对解决失独老人生活困难问题制定具体的帮扶措施，因而该条法律规定也就失去了对失独老人提供相关保障的现实意义。此后出台的相关法规也仅仅停留在规划和探索之中，有着很大的不确定性，而且目前的扶助基本上只是停留在一定的经济抚恤层面，难以磨平失独老人精神上的伤痕，远远不能解决失独老人的养老问题。［９］可见，我国现行法律制度对这一特殊群体的社会救助和相关的养老保障法律体系还没有建立起来。
⒉各地区对失独老人采取的社会扶助措施明显不足。我国对失独家庭的帮扶仅在２００７年８月出台了一项独生子女伤、残死亡家庭扶助制度，当时补助的标准为每人每年１２００元并在全国１０个省市试点，此后向全国推行。地方政府也在积极探索如何加强对“失独家庭”的帮扶，如２０１２年７月石家庄市出台了“失独家庭”女方年满４９周岁或男方年满５５周岁，每人每年可领取１８００元生活补贴；女方年满５５周岁、男方年满６０周岁后，每人每年可领取６０００元生活补助的规定。［１０］甘肃省实施的“失独家庭”特别扶助制度，主要针对农村和城镇父母在独生子女伤、病、残或死亡后没有再生育及收养子女的夫妻。即在女方满４９周岁后，地方政府给予夫妻每月每人不低于１００元的计划生育特别扶助金，直到其子女康复或去世为止。［１１］但上述各地方政府实施的帮扶措施既未形成制度，在力度上也不足以保障失独老人的生活需求。
四、失独老人社会保障制度的构建与完善
（一）完善失独老人社会保障法律体系
霍布斯认为，国家是通过契约产生的，契约的精神就是：人们为了自身安全而转让或放弃自己的权利给主权者，因此主权者行使权力必须受到契约宗旨的限制。［１２］换言之，国家存在的最终目标和义务就应该是保障人权。政府是计划生育政策的制定者，当然也是相关责任的承担者，对此，政府应该制定完备的法律政策来保护他们的权益。对失独家庭来说，从政府获得社会救助是其应有的权利；就国家而言，为失独家庭提供社会救助是其应尽的义务。因此，如何利用立法的形式将这种公民权利与国家义务的关系加以规范和制约就显得尤为重要。［１３］当前，我国针对失独老人的法律法规欠缺，为此，笔者建议，可以先由国务院制定《失独家庭社会救助条例》以解燃眉之急，在条件成熟后再制定《失独家庭社会救助法》对此进行规范。
除了由国家出台相应的法律法规之外，还应该从养老救助、失业救助、医疗救助、住房救助、失独者国家补偿等方面建立针对失独家庭的社会保障立法体系。例如：地方政府可以为独生子女家庭购买独生子女意外伤残险和失独老人大病住院保险。对于农村的失独老人而言，其生活会更加困难，为此，政府应为其购买养老保险和医疗保险，以保证其老有所养。
（二）探索多样化的失独老人养老方式
我国传统的养老方式是以家庭养老为主，但对于失独家庭来说，失去了这一“最主要”的养老方式以后，其养老就会面临一些困难。家庭养老模式对失独老人而言将是无法实现的愿望，因此，应该尝试多种养老模式。
⒈失独老人的养老院养老模式。政府可以出资在社区建立专门为失独老人服务的养老院，让失独老人在一起“抱团取暖”，并且与社区卫生院保持联系，由社区医生定期为失独老人检查身体，提供医疗服务；社会养老机构应降低失独老人养老入住的门槛，取消失独老人入住养老院需儿女签字的要求，确保失独老人入住养老院无障碍。
⒉失独老人的居家养老模式。以社区为依托，建立“居家养老＋社区家政服务＋集体生活照顾”的养老模式，此种模式比较适合喜欢家庭生活，不想到养老院养老，但生活上又无人照顾的失独老人。对此，应采取政府购买服务的方式，引入社会组织为失独老人开展服务。例如南京市鼓楼区就有一个“人间大爱”组织在为失独老人提供各项服务，网络上也有一个“中国失独者网站”在为失独老人提供精神上的安慰与支持。此外，还可以为社区老人开展“小饭桌”服务，将失独老人纳入免费就餐范围；同时，对失独老人定期开展义务上门诊疗、义务心理辅导等多种服务。
⒊ 旁系血亲或遗赠扶养协议养老模式。当前，有的失独老人有侄子、外甥等自然血亲的亲属，他们会选择由侄甥养老，这样，既可以增加老人与亲人间的联系与沟通，也可以得到精神上的慰藉，是一种应该提倡的养老方式。另外，由失独老人与所在社区或邻居签订生前养老，身后继承的协议，对老人晚年生活进行照顾，也是一种可以采用的养老方式，但要加强监督，防止虐待老人情况的发生。
（三）推进独生子女家庭保险与失独老人养老保险相结合的综合养老模式
我国在建立与完善养老保险法律制度的过程中，应该借鉴国外有关的养老保险法律制度，通过税收优惠等措施，鼓励企业为职工缴纳补充养老保险和个人储蓄养老保险。针对独生子女家庭，应在其基本的养老保险的基础上附加补偿保险，保费可以考虑由政府或者企业按相应比例承担；针对失独老人的养老保险，可以由政府为其购买养老、医疗、意外等综合性的保险。
总之，失独老人面临的一系列社会问题需要各级政府和全社会的共同努力，从物质和精神生活层面加大对失独老人的社会救助力度；需要创新社会管理方式，建立并完善针对失独老人的社会救助制度和养老保障制度；需要制定并完善如就医住院、入住养老院的监护人签字等有关失独老人的医疗、养老等相关法律，保障失独老人就医和养老优先，营造一个充满爱心关怀的社会环境。此外，社会组织和社区要加强对失独老人的分类服务和指导，构建有效的社会支持体系。笔者认为，完善上述法律制度和相关措施，对于我国失独老人养老保障体系的建立与完善具有一定的创新意义。
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（责任编辑：高 静）