林兴初
（中共台州市委党校，浙江 台州 ３１８０００）
摘 要：就目前而言，地方政府是中国地方治理的最重要主体，其治理能力的现代化程度直接影响到地方治理的效果。近年来，地方政府为了适应急剧的社会转型，不断创新地方政府治理模式，取得了一定成效。但在实践探索中，地方政府治理能力还普遍存在着：失衡的政府能力结构、错位的政府治理目标和惯性的政府治理方式等问题。因此，在全面深化改革开放的新时期，地方政府治理能力现代化建设，应着眼于政治、经济和社会三个层面的整体推进，避免单项突破。
关 键 词：地方政府；治理能力；现代化
中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０４－０００６－０７
收稿日期：２０１４－１０－１７
作者简介：林兴初（１９７４—），男，浙江温岭人，中共台州市委党校副教授，研究方向为政治学、三农问题。
基金项目：本文系２０１４年度浙江省党校系统规划课题“地方政府治理能力现代化的实践逻辑与路径选择研究”的阶段性成果，项目编号：ＺＸ１６１９２。
一、地方政府能力与地方治理探索
地方政府能力指的是地方政府运用公共权力， 调动社会资源， 履行政府职能， 有效地治理社会的能量和力量的总和。［１］从纵向看， 地方政府能力是政府在履职过程中运用政策解决地方社会实际问题的能力；从横向看，地方政府能力是政府发挥自身功能，在处理地方社会的各种问题时所体现出来的能力。因此，不能把地方政府能力等同于地方政府职能。一般而言，地方政府职能解决的是政府“要做什么”或“怎么做”的问题；而地方政府能力要解决的是政府“能做什么”和“会做什么”的问题。
自上个世纪９０年代开始，急剧的中国社会转型对地方政府能力的影响越来越直接，与此同时，随着中央与地方关系、政府与市场关系、政府与社会关系的不断调整，对地方政府治理能力提出了更高的要求。就当下中国而言，地方治理的关键不在于地方政府拥有多少权力，而在于地方政府治理能力现代化程度如何（地方政府治理的有效性）。可以说，地方政府治理能力对于推进地方治理现代化具有特殊重要的现实意义。党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。总书记在强调提高有效治理国家的能力时指出：提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。［２］
在理论上，地方政府治理能力现代化实质上是随着地方社会、政治、经济、文化的发展（尤其是政府、市场、社会力量的变化）而发展的，它是地方治理创新的核心所在。诚如林尚立指出，当政府、市场、社会真正发挥其应有的、合理的规范作用，并且相互协同、相互配合、相互推进的时候，一个现代化的国家治理体系便基本形成了。［３］应当看到，当前中国地方政府能力供给与地方社会发展的能力需求仍存在着不配套问题。一方面，中国社会转型不断破坏和抑制着地方政府能力的生长；另一方面，中国现代化进程中又存在着大量的政府能力需求。这就对中国地方治理提出了最为现实的挑战。因此，就需要重新建构现代社会发展对地方政府治理的内在要求，这从某种意义上说，就是要实现地方政府治理能力现代化以适应地方社会发展的需求。
在实践中，地方政府治理能力现代化集中表现为地方政府对治理模式的选择和创新上。地方政府为回应社会日益增加的公共需求和满足民众民主参与的诉求，尝试探索通过授权和分权等方式，将多元主体纳入地方治理体系中，共同履行公共权力、提供公共服务。比如，一些地方政府（特别是东部沿海地区）已经进行了多种多样的地方治理模式的探索，并取得了成效。最典型的莫过于：“民主恳谈会”、“民主民生”工程、“公推直选”、“省直管县财政”、“一章分五瓣”等地方治理方式的尝试，地方政府逐步探索出了多中心治理、扁平化治理、共同治理、参与式治理、合作治理等多种模式，进而也推动了地方特色的治理模式进入了稳步发展阶段。可以说，这些实践探索就是地方政府治理能力现代化建设的具体表征，并形成了地方政府治理能力现代化的价值取向：即把处理地方公共事务的有效性作为根本目的，把发展民主政治的有序化作为核心价值，把治理主体参与的契约化作为直接表征。
二、地方政府治理能力困境分析
随着社会阶层的不断分化，利益多元化日益明显；各类社会组织逐步发展，公民参与需求逐渐增强；资本力量不断强大，市场体系逐步健全等，地方政府在治理中存在的问题不断显现出来，致使地方政府治理能力现代化面临着一些深层次的障碍。
（一）制度困境：地方政府治理能力结构的失衡问题
政府能力结构是指政府能力的内部构成，包括获取资源的能力（社会汲取能力与合法化能力）和行动能力（提供公共产品和服务能力）。［４］改革开放以来，中央通过“简政放权”重新界定了政府能力结构，中央政府与地方政府之间的关系得到了较大的调整，创造了中国发展的奇迹。但在全面深化改革的时期，由于政府主导下的现代化进程既需要社会能力的快速发展， 同时也会对公民的自治构成相当的抑制。从政府能力补给的角度看， 这不可避免地造成优势单项政府能力发展加快， 而处于弱势地位的分支能力则难以发展， 进而加剧政府能力结构的不平衡性。［５］笔者认为，当前政府能力结构失衡主要表现为地方政府获取资源的能力与行动能力不协调：政府自我治理能力与政府社会治理能力之间的失衡、政府宏观能力与微观能力之间的失衡。在地方治理的结构上，地方政府的运行虽有意与社会相连结，但由于体制自身的缺陷和官僚体制固有的弊端，地方政府普遍缺乏与社会的良性互动，没有真正形成符合市场经济发展、现代社会成长的“政府——市场——社会”良性互动的治理结构，这就成为地方政府治理能力现代化的制度性障碍因素。
（二）实践困境：地方政府治理能力目标的错位问题
在地方治理的形态上，由于缺乏法定分权，在分权过程中地方政府不自觉地截留了许多下放给企业和社会的权力。［６］地方政府自主性非常态扩张和自利性的畸形化，产生了各类地方保护主义和各种形式的享有经济优惠权益的地方经济体。另外，从财政能力和行动能力是否匹配的角度看，地方政府财政能力普遍较低，不能完全有效支撑其行动能力。因此，地方政府治理目标普遍存在着“选择性缺位”与“自利性越位”等错位现象。一方面， 地方政府对自身不利的或较难做好的，有的是应该做的却没有做好或不去做， 即为“选择性缺位”；另一方面， 地方政府对自身有利的而不该涉足的领域却参与过多、过广， 即为“自利性越位”。正是由于法律制度的缺失使得地方政府行使权力时存在较大的随意性，这种自主性虽可以为地方社会创造更好的发展环境，但也可能使地方政府逐渐发展出与中央不一致的利益结构。表现出明显的“攫取型国家”的特征——为了一己私利而去与人民争利。［７］这样看来，地方政府既是地方经济发展过程的重要推手，同时又是当前我国面临的几乎所有经济社会问题的根源之一。［８］笔者认为，造成地方政府目前所处的这种局面不是地方官员个人出了问题，而是传统的政府治理模式存在问题。
（三）理念困境：地方政府治理能力方式的惯性问题
在地方治理的理念上，由于政府科层组织存在着相对惰性以及受计划经济体制的影响，地方政府治理仍然存在着全能型行政模式的路径依赖，至今依然停留在计划经济时代所形成的政府主导的动员模式中，政府治理能力方式的转变也基本上属于被动“反射式”的仓促转变，并没有完全满足社会发展的需求。目前，地方政府开始关注行政环境和公共需求的变化，接受并支持公民参与，但公民实际参与地方治理程度还有待进一步提高。比如，有些政府部门仍会以公民参与地方治理的能力不够为借口，用政府权威控制公民参与；同时，公民参与的主体意识也不强，没有将参与地方治理当成是自己应有的权利。总之，地方政府治理的惯性与惰性问题仍会在较长的时期内继续困扰着政府治理能力的提升，因此，政府治理理念还需继续转变。
三、地方政府治理能力现代化的路径选择
毋庸置疑，地方政府治理是随着政治、经济、社会文化的发展而不断变化的，涉及到政府、市场和社会三个方面。因此，地方政府治理能力现代化，只有在市场经济及社会民主不断成长和成熟（法治化）的过程中才能得以真正完成。
（一）重塑中央与地方关系：地方政府治理能力现代化的制度选择
一般而言，中央与地方关系植根于一个国家的社会体制之中，强有力的中央权威能够保证地方发展的治理空间，而地方的活力对中央权威的维持也是一个有效的支持条件。因此，在全面深化改革时期，重塑中央和地方的关系就是要建立起权属清晰、运行规范、高效有序的中央与地方关系，这是国家治理能力现代化的基本前提，也是地方政府治理能力现代化必然的制度选择。即要让制度在现代国家中自然而然地成为平衡国家与社会的协调力量：国家通过制度来保障权力的运行，社会通过制度来保障权利的实现。［９］当下中国，就需要围绕财权、事权和人权相匹配原则，对中央与地方权力架构设置进行制度调整，既要保证中央政府的权威，又要激发地方政府的活力。
⒈合理划分中央与地方的财权，保障地方政府治理的财源。十八届三中全会指出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财权对于政府的有效运行无疑是至关重要的，充足可靠的财政税收是地方治理的核心所在，这也是地方政府治理能力现代化的基本前提。自１９９４年分税制实施以来，中央与地方分工合作的关系开始导入制度化的轨道，中央的权威得到了极大地维护，但也存在着中央与地方“事权与财权不对称”的状况，普遍存在财权上收，事权下放的现象。一个值得关注的现实是：省及以下政府仍未进入分税制状态，导致了省及以下地方财政普遍存在过度依赖“土地出让金”和地方融资平台的问题，进而使得地方债务危机不断累积，这必将严重影响地方政府的有效治理。因此，必须完善立法，建立现代财政制度，通过法律的制定约束和规范中央的地方财权，在确保中央政府得以处理国家政治、军事、外交等行政事务财力基础的前提下，保障地方政府治理的财源，以实现地方政府的税收可以满足处理地方的公共事务，达致“以政控财、以财行政”的局面，充分发挥中央和地方各自的积极性。
⒉正确界定中央与地方的事权，落实地方政府治理的有效执行能力。从治理视角看，政府事权范围直接影响到政府的整体运作绩效。因此，当务之急是正确界定中央与地方的事权，完善事权与财权相匹配的财政转移支付体制。十八届三中全会提出“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”，必须采取分级治理的事权分化处理原则，用法律或法规明确各级政府的职责所在。凡“属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力；属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任”。［１０］比如，在公共服务领域方面，要明确细分中央与地方重叠或交叉的事权，适度上移地方政府公共服务支出责任的重心（可以让省级政府和中央政府多承担些），尽量避免“中央请客，地方埋单”的现象。总之，正确界定中央与地方的事权，必须通过科学的制度安排，充分调动地方政府的积极性，确保地方政府治理的有效性。
⒊有序改革中央与地方的人事权，推进地方政府治理的精英录用能力。毋庸置疑，地方官员在中国地方改革发展中起的作用是很大的，迫使地方官员服从和讨好中央的最重要的机制是政治锦标赛，即地方官员之间晋升竞争。［１１］就目前中国而言，中央政府在全国范围具有使用、调配、培养、激励人才和配置人力资源的绝对权力。例如，近些年来，各省、直辖市的行政首长实际上都是由中央政府确定候选人，地方人大以“选举”方式认可的关于地方官员特别是省市长任免的政治习惯。［１２］但相应地，地方政府如何用人也不能完全由中央政府控制，中央政府为了给地方政府的人事权留下余地，建议地方政府治理范围内人的使用上可以适度的地方化。比如，地方通过一种有效选拔制度的安排，选拔对地方负责的官员出任地方官员，同时加强对选拔出的地方官员进行考核，既要完善自上而下的考核体系，也要重视自下而上考核体系的建立，保证被选拔出来的地方官员接受中央与地方的双重分权制衡，从而走出“中央政府治官，地方政府治民”的旧格局，逐渐形成“中央政府统一领导与地方民主治理相结合”的地方政府治理新格局。
（二）重塑政府与市场的关系：地方政府治理能力现代化的实践基础
十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”。这是中央在经济层面对国家治理体系和治理能力现代化提出的要求。从历史来看，政府与市场都不是完美的，政府既无法从根本上消除市场，市场亦不能完全摆脱政府的干预，需要二者的有机结合。在现代社会，完善的市场经济需要“无形之手”—市场与“有形之手”—政府的有效配合。市场的健康发展需要政府的有力保护，政府的有效治理也需要市场的积极配合。其关键在于如何处理好“市场失灵”与“政府失效”的问题。就中国当下而言，政府与市场关系仍存在瑕疵，其根源就在于政府全能型角色的错误定位所致。而从国家治理能力现代化来看，地方政府与市场关系的演进应该是一个政府式微，市场强大的过程。但在这过程中，应在更加尊重市场客观规律的前提下，更好地发挥地方政府的作用，激发经济的活力。
⒈更加尊重市场规律，实现地方政府治理能力的理性回归，推动地方经济发展的能力。改革开放３０多年来，地方政府凭借市场化改革，主动为市场主体的各种制度创新实践提供了一个相对宽松的政治环境，并培育出了一大批真正意义上的市场主体。但地方政府仍然存在用行政性手段干预市场主体的问题，不合理的限制性规章制度和审批程序仍过多过细，影响了现代市场体系构建。因此，地方政府要积极推进行政审批制度改革，努力推广负面清单管理模式。把该放的权力放下去，放权于市场，放权于企业，实现地方政府治理能力的理性回归，从不该管的领域中退出来，凡是市场能调节的领域交由市场去调节，由市场主体根据需求自主实施制度创新。在负面清单管理模式下，地方政府则主要作为市场秩序的规范者而发挥效能，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域，即“法无禁止即可为”。另外，地方政府要充分尊重市场经济的价值规律、供求规律和竞争规律，打破市场的分割和垄断，着力清除市场壁垒，让市场机制发挥优胜劣汰的功效，加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，让市场真正发挥配置资源的决定性作用，从而提高资源配置效率，保证经济获得新的发展动力，优化资源高效利用的制度环境，激活资源，推动地方经济持续健康发展。
⒉更好地发挥政府的作用，实现地方政府治理能力的有效拓展，创新地方政府治理机制。在中国语境中，治理不仅具有充分释放市场机制、限制政府不当干预的意义，还有如何在市场体制环境下进一步改进和加强政府宏观调控的问题，通过创新政府治理机制，有效拓展地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。十八届三中全会对更好地发挥政府作用提出了明确要求：“切实转变政府职能，深化行政体制改革”、“大幅度减少政府对资源的直接配置”和“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”等。强调要为市场经济健康发展提供应有的制度、环境、秩序的保障。因此，地方政府必须进行主动调整，加强宏观调控职责和能力，弥补市场的不足，提高办事效率以及保障市场的公平，做到依法行政。特别是要加强在市场失灵的领域诸如市场监管和提供公共产品等方面的职能，使过渡性的体制逐渐成长为在规则基础上运转的现代市场经济（法治的市场经济）。［１３］
（三）重塑政府与社会的关系：地方政府治理能力现代化的现实依据
地方政府作为国家政权应产生并服务于社会，地方政府执掌公共权力与调配公共资源的现实依据都应源自社会的发展诉求。这是地方政府治理在社会层面治理能力现代化的现实要求，具体有维护社会秩序、增加社会福利、推动社会发展等方面的内容。因此，就地方政府与社会关系而言，应回归人本位，落实政社分开，努力实现向社会放权和释放更多的公共空间，充分调动社会的主动精神，激发社会的活力。
⒈积极培育社会组织，充分调动社会参与治理的主动精神，提升地方政府接纳社会参与的能力。在现代国家治理中，强调政社分开不是削弱政府的公共管理能力，更不是要政府退出社会，而是突出政府与社会、政府与公民的合作治理、共赢善治，不仅要发挥政府接纳社会参与的作用，而且要充分发挥社会、公民的主动参与作用，从一元单向管理向多元交互共治转变。因此，在当下中国，激发社会活力的关键在于推进政社分开，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，要把“组织”还给社会，让更多的社会组织成长起来，重点在于激发社会组织的活力，在社会建设中发挥主体作用。比如，有的地方政府开始积极创新社会治理，通过购买服务等方式培育发展社会组织，试图在政府与公民之间建立一个联系的纽带，承接政府职能转移部分，进而推动政府实现民主行政和依法行政，提高公共服务水平。同时，也要正视利益主体多元化的趋势，正确引导不同的利益群体合法表达利益诉求，不断创新民主形式，通畅政治参与渠道，建立有效的政治参与机制，大力推行协商民主，扩大公民有序参与地方政府治理过程，实现地方治理方式的制度化、规范化、程序化。
⒉根植于社会发展诉求，大力发挥地方政府的能动力，提高政治沟通能力。就政府与社会关系而言，政府是社会生活日益复杂化的产物，其目的是为了调节社会生活。因此，作为源自社会的政府，必须根植于社会发展诉求，审时度势地去适应社会发展，把“服务”还给社会。［１４］比如，要大力弥补地方政府治理中提供优质的公共产品和服务，在公共服务中引入竞争机制，确保社会公平正义等方面的不足。在现代国家背景下，政府的基本功能是向其所辖地区的公民提供公共服务。政府所提供的公共服务质量如何，……既是政府实现良治必须关注的问题，也是提升政治共同体成员生活质量的重要基础。［１５］当前，应以现代民主政治的理念和规则为导向，发挥地方政府贴近基层的优势，积极推进地方政府公共性和服务性价值的实现。比如，有的地方政府建立了反映社情民意沟通制度、服务承诺制等一系列有利于提升政府回应能力的制度，通过提高政治沟通能力，着力解决地方政府权力运作与社会功能发挥之间的张力，建立起新型政社关系，逐步建立了基于法治、人本位、社会主体、协调利益、化解矛盾的现代社会治理体制，着力把“治理”还给社会，为社会建设释放更大的体制空间。
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（责任编辑：王秀艳）