艳丽
（中共吉林省委党校，吉林 长春 １３００１２）
摘 要：本文通过对吉林省城镇化典型案例的剖析，总结了当前吉林省林区、矿区在城镇化建设中取得的成绩，分析了吉林省林区、矿区在城镇化进程中存在的产业结构的历史沉淀性、资源枯竭性和产业转型滞后性等问题，在此基础上提出了推进吉林省林区、矿区城镇化建设的目标及相关对策。
关 键 词：林区；矿区；城镇化；吉林省
中图分类号：Ｆ２９１．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０３－００４０－０７
收稿日期：２０１４－１２－１０
作者简介：朱艳丽（１９６７—），女，吉林通化人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）经济与社会发展战略研究所所长，研究员，研究方向为区域经济、农业经济。
基金项目：本文系国家社科基金项目“兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制研究”的阶段性成果，项目编号：１４ＢＪＹ１１９；吉林省科技厅软科学研究项目“吉林省农地非农化中的土地增值收益分配问题研究”的阶段性成果，项目编号：２０１４０４１８０７８ＦＧ。
吉林省林区、矿区作为资源型地区，在城镇化建设中以产业转型为重点，以政策支持为导向，以完善基础设施建设为载体，以社会管理创新为内容，通过发展接续产业，提升城镇功能，实施统筹城乡发展，使林区、矿区城镇化建设有了较大的进展。但是，吉林省林区、矿区面临产业发展的历史沉淀性、资源枯竭性和产业转型的滞后性等问题，使城镇化建设受到了极大的制约。
一、吉林省林区、矿区城镇化建设的现状
近年来，吉林省林区、矿区以转型发展为主线，认真贯彻落实有关转型试点的相关政策，在产业转型和城镇化建设方面做了大量的工作，取得了一定的成效。从总体上分析，吉林省林区、矿区城镇化建设呈现出以下特征：
（一）较高的城镇化率与较低的城镇化建设水平
林区、矿区城镇化率普遍高于全省平均水平。由于“工农混居”现象普遍，在传统统计方法上常常将林区、矿区、农场的职工及家属定义为城市人口，导致了城镇化水平的虚高。如白山市总人口１２７万，城镇化人口８９万，剔除“被城镇化”人口２０万，城镇化率高达６０．３％。虽然吉林省林区、矿区普遍具有城镇化率较高的特征，但长期以来，由于城镇基础设施建设滞后，城镇功能相对薄弱，影响了林区、矿区经济社会的可持续发展，导致其城镇化建设处于较低水平。例如：林区、矿区城市污水处理系统普遍处于初级阶段，绝大多数城镇都没有污水处理厂，因而不利于地表水水质的改善；没有建成规范的工业固体废物集中处置场，城市垃圾无法做到无害化处理，等等。
（二）林区、矿区产业结构具有历史“沉淀性”特征
２０１３年，白山市三次产业比例为８．８：５９．５：３１．８，辽源市独立工矿区三次产业比重为３：７９：１８。与全省其他地区相比，林区、矿区第二产业的比重普遍偏高且工业结构的层次较低，资源型工业占全部工业的比重在８０％以上，原料输出特征明显。从总体上看，林区、矿区的经济增长以粗放型为主，科技含量低，林业产品、矿产品加工深度不够，资源利用程度不高，附加值低。这种沉淀性结构导致人口向城镇集聚的能力较弱，吸纳就业人员数量少，就业压力增大。
（三）产业结构趋同
林区、矿区的经济发展方式大同小异，普遍是“二三一”的产业结构，即发展特色不鲜明，产业结构单一，产业结构趋同。在发展工业方面，各县区的许多行业门类相同，占全市比重较大的矿产工业也普遍集中在对矿产品的简单开采和洗选上；在制定转型规划时，又多以旅游、矿泉水、人参以及依托各类矿产资源发展的产业为主；在第三产业中，主要以传统的商贸流通业为主，并且以追求量的扩张为目标，通过密集的商业网点形成了区与区之间的低层次竞争。
（四）产业结构与就业结构相悖
近年来，在吉林省林区、矿区三产结构中，呈现出了一产变化不大，二产随着主体功能区的划分受到限制进而比重下降，三产的比重不断上升的趋势。但就业结构与产业结构并没有出现一致性的变化，而是出现了相悖的现象。主要表现为：第二产业虽然产值比重较高，但其就业比重不但没有上升反而出现了下降的趋势，第三产业产值比重低于第二产业，但三产承载的劳动力就业人数却出现了快速上升的势头。也就是说，随着林区、矿区资源的枯竭，林区、矿区工人大量转向第三产业，给就业带来了巨大压力。因此，发展高就业、高吸纳力的新型接续产业是林区、矿区普遍面临的问题。
（五）经济结构转型处于阵痛期
作为资源枯竭型地区，林区、矿区正处于改造、提升传统产业结构和建立新型产业结构的过程中，一方面，传统产业结构调整面临着巨大的压力；另一方面，新的替代产业发展又处于起步阶段，导致经济结构转型处于阵痛期。作为资源型地区，林区、矿区如何做到依托资源而不依赖于资源是目前面临的关键问题，如何在改造和提升煤炭、林业、矿产三大传统支柱产业的基础上培育新型支柱产业是目前发展的重点。如白山市江源区，新兴接续替代产业的培育还处于起步阶段，形成产业支撑至少需要１０年的时间，传统产业的支撑能力锐减，而新兴产业尚未形成，这是目前多数林区、矿区面临的最严峻的问题。
二、吉林省林区、矿区城镇化建设
面临的主要困境
（一）经济总量小，财政收入低
吉林省的林区、矿区多处于东南部山区，属于国家生态主体功能区。长期以来，赖以发展的资源频临枯竭，传统产业支撑能力锐减，接续产业对地区经济的支撑效应尚未形成，导致经济总量、财政收入较少。如白山地区生产总值排在全省末位，辽源地区排在全省倒数第三位。因此，扩大经济总量仍然是林区、矿区转型发展的主要任务。
由于林区、矿区受到设备老化，安全生产隐患和淘汰落后产能的影响，以林业、矿业为主的企业在发展过程中遇到了极大的困难，直接影响了财政收入的增长。２０１３年，白山市所属地方煤矿成立了１４个矿业集团，拟关闭生产能力９万吨／年及以下矿井５０处。 ２０１３年，辽源市西安独立工矿区生产总值完成５７．５亿元，仅占全市生产总值的８．２１％；全口径财政收入完成２．７亿元，仅占全市的６．９％，财政支出完成４．５亿元，仅占全市的４．６％；人均财政收入１２２７元，仅为全市人均收入水平的１／３，不足全国人均收入水平的１／８；人均财政支出２０４７元，仅为全市人均支出水平的１／３，不足全国人均支出水平的１／５。微薄的地方财政难以支撑产业转型、社会保障、基础设施等全方位支出。
（二）城镇化建设资金压力巨大
林区、矿区财力规模小，政府债务规模大，负债前行压力巨大，市本级公共财政的职能未能得到充分发挥。２０１３年，辽源市政府性债务已近百亿元。为了加快城市转型，近年来，辽源市加大了对城市基础设施建设、沉陷区治理、煤矿棚户区治理以及生态环境治理等方面的投入力度并取得了一定的成效，但在建设中却形成了大量的资金缺口和政府负债，目前每年需偿还的债务本息都在２亿元左右。２０１３年，白山市财政负债１００多亿元，市本级财政负债６６亿元。市本级财力仅能维持人员开支，属典型的“吃饭财政”，债务本息只能是“借新还旧”。
（三）对传统产业依赖性强，接续替代产业基础薄弱
一方面，林区、矿区多是依赖资源开发而发展起来的，同时也因资源的枯竭而渐趋衰落。虽然当地党委、政府一直致力于转型发展，但由于市场对资源刚性需求的拉动，加之人们对传统产业惯性的依赖，且囿于传统的发展理念，对转型发展的紧迫性认识不足，生态补偿机制又远未到位，因而导致了对传统产业依存度居高不下的后果。如白山市江源区正在筹划利用其铁矿资源开发年产１２０万吨的铁精粉生产项目，如果后续污染治理配套措施跟不上，无疑会对生态环境造成严重破坏。另一方面，新的接续产业尚未形成，地区经济发展又到了最为艰难的时期，因此，如何培育新兴产业，实现成功转型，是该区面临的严峻问题。白山地区把产业培育作为经济转型的“主攻点”，经过多年的培育，人参产业、矿泉水产业已经形成了良好的产业基础，但旅游产业和矿产、冶金、新材料产业却刚刚起步，由于配套政策支撑不足，人才引进困难，在一定程度上又制约了接续替代产业的快速发展。
（四） 对城镇生态环境治理缺乏明确的政策指导
多数林区、矿区属于国家重点生态保护主体功能区，从一定意义说，保护的价值大于开发的价值，但目前国家对主体功能区产业发展的定位并不清晰，既缺乏明确的政策指导，也缺乏生态补偿长效机制，补偿资金少，导致对主体功能区的保护力度不够。另外，在民生项目方面，因为缺乏资金，缺乏保护区内生态移民定向扶持政策，也给生态环境保护带来了不利的影响。
（五）林区、矿区新型社区建设进程缓慢
林区、矿区新型社区建设是一个系统性工程，既要有维持社区正常发展的基础配套设施，也涉及基础设施的保养、维护费用和社区管理费用，还需要承担一部分其他方面的公共支出。但资金来源问题已经成为制约林区、矿区新型社区建设的最大难题。在缺乏发展资金的同时，社区组织建设滞后也是影响城镇化建设进程的重要因素。社区组织建设要求实现整合功能、管理功能、社会功能的集合，需要有相当数量的人员配备，但由于社区组织建设尚处于无编制、无人员、无经费的“三无”局面，因而严重制约着新型社区的建设和发展。此外，还涉及社区管理委员会与居委会之间的关系如何理顺，资产使用和经费管理机制如何形成，社区建设中运行机制如何建立等问题。
（六）交通设施落后，降低了林区、矿区的辐射能力
由于吉林省林区、矿区多处于边境和高寒山区，地形地貌复杂，地理环境闭塞，运输成本高，招商引资及人才引进难度大，区位先天不足，因而导致了城镇的吸引力小，辐射能力差。如白山地区的交通条件已成为制约经济社会发展的瓶颈。以矿泉水产业为例，目前白山市产能已达到４１５万吨，随着恒大年产１０００万吨中高端矿泉水、正大年产１０００万吨矿泉水等一批大项目先后签约落地，到２０１７年，全市矿泉饮品产能将达到２０００万吨以上。但受运输能力的影响，辐射市场只能以东北三省和环渤海地区为主，其结果是产品积压期长，产量增长有限。近年来，随着白山市经济社会的不断发展，各种资源快速集聚，可用空间日益狭窄，地价不断攀升，项目落地成本不断提高，也不利于产业的快速转型，再加上林区、矿区交通基础设施老旧落后，导致转型产品“卖难”的问题尤为突出。
三、吉林省林区、矿区城镇化
建设的整体构想
吉林省林区、矿区城镇化建设的整体构想应该包含城镇化建设的主要目标、城镇化建设的主要模式选择，林区、矿区的城镇体系结构和城镇化传统产业转型与接续产业类型选择，林区、矿区经济区划建设等。
（一）以生态城镇化建设为主要目标
从吉林省林区、矿区的地理位置和生态特征看，必须走具有东南部山区特色的生态城镇化道路，必须树立生态文明理念，把生态文明贯穿于城镇化建设的始终，应突出特色化、差异化，充分发挥城镇的积聚功能和规模效益，全面提升城镇综合环境承载能力，促进区域中心城市、县城、中心城镇和特色城镇的协调发展，形成以县城和中心城镇为主导的城镇化模式；构建中心城市规模适度、县城和中心镇主要承载、特色小镇集中发展、近距离乡镇整合、边境小镇及节点小镇适度保留的以线连点、以点辐面、层次分明、布局合理、功能协调的新型城镇化建设体系，探索具有东南部山区特色的城镇化建设路径。到２０２０年，通过城镇扩容、产业积聚、生态化改造，基本形成规模层次合理、布局优化、功能作用互补的生态城镇化格局。
（二）以推进绿色生态产业发展为主要模式
发挥资源优势，培育特色鲜明、绿色低碳、集约发展的战略性产业。一是充分利用优势资源发展旅游文化产业。着力推动文化建设与经济社会建设同步协调发展，系统挖掘并保护长白山、鸭绿江、松花江等地域文化，保护木把、人参等生态文化，保护满族、朝鲜族等民族历史文化，挖掘抗联、四保临江等红色文化。目前，延边、通化、白山等城市已经基本实现了文化基础设施的全覆盖，“三节”主题系列活动、民族文化节、人参节等已经成为林区、矿区的新民俗，长白山满族文化等特色博物馆在全国产生了重要影响，长白山奇石文化城已被列入省级文化产业园，长白山国际度假村旅游晚会大型梦幻传奇秀——《天地长白》更是填补了吉林省没有大型旅游景区驻场演出的空白，长白山脉文化产业品牌影响力正在全面提升。辽源市在旅游文化产业上应重点发展娱乐休闲游，依托全国最大的大型水上公园——凯旋王国以及湿地公园、矿山地质公园等休闲公园项目吸引周边城市游客，将西安区的旅游产业打造成重点支柱产业。二是不断壮大已有的绿色产业。矿泉水产业要坚持开发与保护并重的原则，以强势资本的注入和知名品牌的带动，推动矿泉水产业实现大突破，提升长白山矿泉水地域品牌的知名度。进一步振兴人参产业，抓住人参产业被列入国家重点培育发展接续替代产业的契机，加快人参产业的“二次振兴”和“药食同源”的进程。三是培育矿产、冶金、新材料产业。着力建设高新技术新材料产业园区，抢占新材料产业发展先机。同时，加快发展健康产业和现代服务业，使绿色发展、低碳发展、循环发展成为核心竞争力，实现发展方式的“绿色转身”。
（三）以区域中心城市、县城、中小城镇为中心，构建布局合理、功能完善的城镇体系
布局合理、功能完善的城镇体系是衡量区域城镇化建设质量的重要目标。城镇布局合理主要是指要形成大、中、小城市和中小城镇协调发展的城镇空间结构体系。在吉林省城镇布局结构体系中，长吉一体化是区域城镇布局的核心和节点。围绕长吉一体化，应实现产业、城市群、中小城镇、人口和资源的集聚。由于长吉一体化积聚了吉林省近６０％以上的经济总量，集中了近一半的人口，因此是吉林省城镇化发展的重点和核心所在。在促进长吉一体化的同时，应按照大、中、小城市和中小城镇协调发展的原则，林区、矿区城镇布局也要遵循上述原则，使区域中心城市成为城镇化的有力支撑，以提升区域中心城市的人口和产业承载能力。节点城镇则是城乡协调发展的重要载体，有利于在发展城镇产业的基础上扩大城镇发展规模，构成吉林省城镇空间结构体系中的重要层次。
四、推进吉林省林区、矿区城镇化
建设的相关对策
（一）均衡配置城镇公共服务产品，完善社会保障体系
林区、矿区生活条件比较艰苦，其职工虽然是城镇人口，但却没有享受到城镇人口应该享有的公共服务，因此，在推动林区、矿区社会保障体系建设的过程中，应均衡配置林区、矿区城镇公共服务产品，逐步解决就业收入、社会保障以及基础设施建设等基本问题，让林区、矿区职工及家属享受到均等的公共服务，使市区道路铺装率、城镇供水普及率、污水集中处理率、垃圾无害化处理率、燃气普及率、集中供热率等有较大幅度的提升。
（二）在职业技能教育培训方面加大力度
从政策层面加大对林区、矿区职工的职业技能培训投入力度，不断提高林区、矿区职工的择业就业本领，是促进林区、矿区职工再就业的有效途径。一要加快构建林区、矿区职业教育体系。根据发展新兴替代产业的总体要求，加快构建多功能、多元化的职业教育体系，充分发挥成人院校、现代远程教育系统以及广播电视学校等教育培训机构的主渠道作用，积极吸纳社会力量，逐步拓宽培训渠道，大规模、大范围地开展实用人才培训工作。积极探索和逐步建立具有吉林特色的“层次分明、结构合理、布局科学、规模适度、开放有序”的职业教育培训体系。二要强化林区、矿区职工外出务工职业技能培训。突出对制造加工、计算机操作、缝纫工、焊工等岗位的技能培训，促进林区、矿区劳动力就业由体力型向技能型转变。总之，在加强职业技能培训的过程中，既要突出对外出务工职工的技能培训，促使他们高质量地就业，也要积极开展适应产业转型的劳动力技能培训，以培养和造就新兴替代产业的劳动力主体。
（三）探索“棚廉一体”保障模式
棚改房应使棚户区居民搬得进、住得起，把最大的实惠让给相关居民。对于交不起住房置换差价的居民，可以借鉴黑龙江鹤岗市的做法，即对棚户区改造范围内交不起购房差价款的低收入住房困难家庭予以廉租住房实物配租保障。购房差价款由政府承担，办理共有产权。这样，既能够解决棚改建设资金和廉租住房建设资金不足的问题，又能够推动保障性安居工程建设项目及安置工作的顺利开展。此外，还可以采取小额借贷救助或缓交等办法，让困难户先入住，待还清增加面积的房款后再办理产权。
（四）推进林区、矿区产城融合发展
促进林区、矿区产城融合发展，切实提高城镇建设与产业发展的关联度。首先，要使城市的产业链条向林区、矿区延伸，就要实施城区工业外移策略，鼓励中心城市的优势产业及服务行业向城乡结合部及中心镇转移。统筹并确立各县（市）产业的发展方向，优化产业布局，形成工业发展板块，力争做到与市区工业发展既相互衔接又各具特色。政府应采取优惠措施，促进中心城市的产业转型，带动林区、矿区实现劳动力就业转移。其次，要促进第三产业发展向林区、矿区延伸。在吸纳剩余劳动力方面，第三产业已经成为主渠道，因此，要不断促进交通运输、通讯邮电以及文化娱乐等第三产业向林区、矿区发展延伸。
（五）加大财政支持力度，形成多层次的城镇化建设资金来源结构
在当前和今后一段时期，地方政府尤其是县市城镇化建设资金短缺将是一种常态，因此，必须拓宽地方政府筹资渠道。在面临煤炭资源整合、年产９万吨以下矿井关停和产业转型的特殊时期，省级财政应给予转型困难地区特殊的政策，帮助其渡过难关。除了省级财政支持外，还可以尝试采用债务融资模式，发挥财政资金的引导作用，吸纳社会资本并发挥各自的优势。
（六） 发挥政策的主导作用，为林区、矿区城镇化建设提供相应的保障
一是设立产业转型专项资金，除了对传统衰落产业进行必要的短期援助外，还要发展具有市场竞争力的替代产业。二是改善投资环境，加强环保、教育科研、交通等基础设施和公用事业建设，制定土地、融资和税收减免优惠政策，吸引外来投资。三是积极发展中小企业和替代产业，形成产业集群，提高区域竞争力，扩大就业需求。四是通过财税优惠、价格补贴、投资补贴、技术研发补助、环境治理补助等政策，解决就业、医疗和住房等问题。
（七）实现林区、矿区中小城镇的统筹协调发展
加强林区、矿区中小城镇工业集中区建设，在搞好基础设施建设的同时，为企业营造良好的发展环境，在金融和财政税收方面给予更多的优惠，以降低企业进入成本。促使人口实现就地职业转换，以减少其向城镇转移的成本并优化收入结构。
总之，吉林省林区、矿区城镇化建设既没有发达地区的区位、产业、环境发展优势，也没有高度发达的分工体系和外向型经济的支撑，因此，只有突破固有的路径依赖，实现成功转型，才能进一步推进城镇化建设，提升吉林省林区、矿区城镇化的质量。
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（责任编辑：高 静）