李洋
（海南大学，海南海口５７０２２８）
摘要：土地价格的扭曲在法律层面上受土地权利设置、土地用途管制制度、地方“土地财政”的影响最为明显，致使国有建设用地和集体建设用地的价格未能准确体现其价值。因此，在我国，土地权利的设置需要重构，以增强土地权利的收益能力；土地用途管制牺牲的土地部分价值应予以补偿；地方土地收益分配不公平，应平衡收益分配并适度向农村倾斜；构建城乡统一的土地市场，实现“同地、同权、同价”。
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关键词 ：土地价格；土地成本；土地财政；土地收益
中图分类号：Ｄ９２２．３文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０７－０１１０－０７
收稿日期：２０１５－０１－０９
作者简介：李洋（１９８９—），男，湖北襄阳人，海南大学法学院讲师，研究方向为土地制度。
基金项目：本文系国家社科基金项目“城乡一体化进程中的农村建设用地法律制度创新研究”的阶段性成果，项目编号：１１ＢＦＸ０６２；海南省教育厅研究生创新科研课题“土地价格的法律分析”的阶段性成果，项目编号：Ｈｙｓ２０１４－３５。
一般认为，土地价格的扭曲有两方面的直接原因：一是土地供需矛盾；二是土地市场机制不健全。但笔者认为，土地价格的形成有一个稳定的因素极易被经济学者忽视，那就是土地权利。土地权利的设置和权利内容是影响土地价格的基本因素。在现有的土地制度下，不同的土地权利的价格无法统一，土地市场被国家（实际上是各级政府）垄断，是完全的卖家市场，土地价格无法真实反映其价值。因此，从法律层面分析土地价格形成的原因有助于从权利重构的角度出发扭转土地价格扭曲的局面。
一、土地价格最基本的来源是土地权利
土地权利是土地价格成分构成中最基本的因素，抛开土地权利论土地价格犹如“无本之木”。原因有两方面：一是土地权利本身具有财产性质，又称土地产权。权利人根据权利内容的不同对土地享有收益权、经营权、使用权，从而获得经济利益，所以土地权利能够货币化、资本化投入到市场，成为土地价格构成中相当稳定的成分；二是对土地权利的规制，限制了权利财产价值潜能的发挥。对同等权利的不同规制，造成了土地市场的不公平竞争，致使土地价格扭曲。因此，土地价格应从土地权利的角度进行研究与分析。
（一）我国土地权利的设置
我国现今的土地权利体系是以宪法为基础建立的。宪法明确了我国是社会主义国家，生产资料的公有制是经济制度的基础，公有制在土地权利上的设置表现为土地的国家和集体所有。《宪法》第１０条规定：“城市的土地属于国家。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这是我国土地权利的基本划分。我国的土地所有权绝对公有，不存在土地私有的例外。《物权法》第４７条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有”。在讨论土地的集体所有时，通常指的是农村集体，城镇集体（城镇集体企业）的所有权主体在本质上是缺位的。［１］
公民个体、组织、企业享有的土地权利主要是土地的用益物权，即建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、地役权。将土地所有权与使用权剥离，一是确保土地作为生产资料的社会主义公有制性质，二是为了发挥土地的经济价值。在城乡二元体制下，从事农业活动的农业经营者（通常是本集体经济组织的农户）享有土地承包经营权，通过与集体签订承包合同，有偿或者无偿获得一定期限内集体农地的经营权利；集体经济组织的成员享有宅基地使用权，在集体所有的土地上建造、保有住宅及附属设施。《物权法》第１５２条将其限定为农村居民因建造自有住宅而对集体所有土地的占有、使用的权利。［２］故宅基地使用权的主体是特定的，仅限于农村居民；地役权是指依合同的约定而以他人土地供自己土地的方便和利益之用的权利，［３］权利人为没有特别的限定，为土地的所有人或者使用人；建设用地使用权，是指在国有土地或者集体土地上建造建筑物、构筑物及其附属设施并保有其所有权为目的的占有、使用、收益土地的权利。集体土地的建筑用地使用权是不完整的，除兴办乡镇企业等少数情况下外，需要通过征收程序转化为国有才能真正实现。
（二）土地权利内容的不同导致土地市场的差异
在我国现有的土地制度下，土地的所有权不能交易，只存在集体所有权向国家所有权的单向流动，国家征收集体土地的补偿不能看做是所有权交易价格，所以通常我们说的土地价格是土地使用权的价格，土地使用权的内容不同形成了土地市场价格的差异。土地权利被认为是一种权利束或者权利群，土地权利内容的不同限制了土地权利的行使范围。就土地流转市场而言，建设用地一级市场被国家垄断，城镇建设用地的供应来源于国家对国有土地的出让，当然，通过划拨取得的土地使用权要进入市场也需要缴纳土地出让金。总之，国家土地所有权是最为完整的。
集体土地在土地一级市场没有主动权，只有被国家征收之后才能投放到土地市场。经过征收，集体土地所有权转移给国家，国家可以通过出让土地获得土地收益。根据我国《土地管理法》的规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。农民集体的土地被征收转用，国家只按照农地原有的用途给予补偿，但是转为集体建设用地出让后，地方政府即可获得巨额的土地收益，这就是被诟病已久的“土地财政”。客观地说，“土地财政”是分税制的直接产物，但集体土地和国家土地权利内容的鸿沟是“土地财政”的根源。处于同等物权地位的土地国家所有权和集体所有权实际是不平等的，集体所有权让位于国家，公权干预农民私人地权强度过大。此外，我国实行严格的土地用途管制，单位和个人不能改变土地的用途，农地转用被严格禁止。虽然我国的土地权利体系中没有土地发展权的设置，［４］但实际上这种权利被国家所独占，国家垄断了土地发展权，因此，国家也垄断了土地一级市场。征收时，国家按照农地农业产值和农业投资成本对农民进行补偿，但在出让的时候，土地的性质已经从农地转为城镇建设用地，对其进行城镇土地的分等定级、评估价格，对于城镇建设用地价格的评估则参照其他同等级的土地收益，当然，该土地在农用地性质下的土地收益根本无法和城镇建设用地相比，但经过征收之后就发生了巨大的变化，这一变化为土地带来的增值和经济价值被国家拿走，土地权利的市场价格差异随之产生。
（三）土地权利的限制加剧了土地价格差异
凡因国家行为而致个人的权利无法完善行使的，均可构成权利限制。［５］对土地权利的限制存在于两个方面，一是权利的设置上，国有土地与集体土地的差别；二是权利的行使上，国家对土地权利人现有的土地权利进行界定或者干预，从而导致其权利不完整。土地的稀缺性要求对有限的土地进行合理的利用，土地利用后果的社会性要求公权力予以干预，对土地进行管理。
我国《土地管理法》限制集体建设用地进入土地交易市场，集体建设用地使用权的物权主体虚化，作为基本物权其对世性不足。在征收过程中，集体土地只能服从于公共利益，然而公共利益的界定一直是个难题，列为符合公共利益的土地征收没有反转的期待可能性。这种权利的限制使集体土地与国有土地的市场竞争成为不可能，公法的强制效力排挤了平衡权利个体的私法法益。农村集体土地不仅承担了农村居民的生活保障功能，还承担了直接经济价值之外的生态保护功能，而城市建设用地的这种功能负担十分有限或者说基本被剥离。集体土地不能主动放弃这样的功能负担，在国家征收转用时获得的补偿也未考虑到其生态价值，集体土地承担的这一社会义务，在土地所有权丧失时没有得到同等的权利作为交换。集体土地对于这种权利限制的忍受是无偿的、无条件的，那么，基于经济法公平的原则和“特别牺牲”理论的要求，应当作出合理补偿，且该补偿应当还原财产应有的价值，［６］但是，《土地管理法》并无相关规定。
土地自身权利的行使也受到不同的限制，如《关于保护地震台站观测环境的暂行规定》中明确规定地震台站附近禁止进行对观测有影响的工程建设。这种对权利行使上的限制的正当性前提是公共利益的需要，土地权利人的合法权利受到了限制，压缩了其正当行使土地权利的自由空间，土地能够为其带来的经济利益也随之减弱。可以说，权利人为公共利益作出的特别牺牲应当获得补偿。但在我国，除了《防洪法》规定蓄滞洪区可以按照规定获得补偿以外，在行使过程中的土地权利限制往往是无偿的。
权利设置上的限制影响了土地市场的供给，权利行使上的限制影响了土地经济效益的发挥。供需状况决定了获得土地的金钱代价，经济效益的变化和差别决定了土地能带来的收益多少，这两个层面的土地权利限制在土地交易过程中是不得不考虑的因素。因此笔者认为，土地权利的限制加剧了权利内容上的土地价格差异。
二、土地价格等级产生的权利外在因素
（一）对土地用途的划分导致土地价格等级的出现
我国实行严格的土地用途管理制度，《土地管理法》对土地用途进行管制，一块土地不可能完全按照权利人的意愿进行任意开发和使用。在这种制度安排下，土地以农用地和非农建设用地的不同方式参与经济发展剩余分配，［７］农用地（尤其是基本农田）的用途受到严格限制，只有经过严格的征收程序才能将农业用地转变为建设用地。
土地用途限制的基础是国家垄断土地发展权。国外关于土地发展权的制度安排大致有两种：一是土地发展权归属于国家，单位或者个人想改变土地用途需向国家支付费用购买该权利；二是土地发展权归属于土地所有人，国家通过购买该权利来限制土地用途。我国没有明确的土地发展权设置，但实质上归属于国家。与国外不同的是这种从土地所有权中拆分出来的权利为国家绝对享有，单位和个人没有可以改变土地用途的权利途径。可见，我国对土地用途管制在权利设置上是十分严格的。
土地用途的划分带来了土地价值的较大差异。农用地的价值来源于其在农业生产中作为生产要素所起的作用，其价值严重依赖于土地的级差，但是农用地本身蕴含的生态价值往往被忽视，农地价格主要通过土地承包权得以实现，村集体成员与集体签订土地承包合同获得一定期限的土地经营权，农民可以自己经营也可以将农地流转出去获得地租，农地的价值具体表现为承包款、租金等。农地受土地级差的影响，价值也有较大的差异。建设用地的价值主要受区位因素影响，建设用地牺牲了土地本身的生态价值，换来了能够带来直接经济效益的建设投资。从这个意义上来说，建设用地的价值相对于农用地是十分稳定的，而且在相当的期限内，建设用地的价值是呈现稳定而快速上升的趋势，这是农用地无法实现的。总之，不同土地用途的价值是存在差别的，加之国家实行土地分等定级和估价制度，产生土地价格等级是必然的。
（二）土地管制中的供应偏向是土地价格等级差异的主观动因
国家对土地用途的管制还表现在土地的供应上。城镇建设用地主要有工业用地、商业用地、住宅用地、公益公共事业用地，这种土地功能的划分使政府陷入“土地财政”的漩涡，对不同功能区的土地供应失衡，造成建设用地市场价格进一步的扭曲。一方面，地方政府为吸引投资建厂将多数建设用地用来保证工业用地，甚至不惜以零工业地价和负工业地价的代价吸引外来投资。如２０１２年三星落户西安，不但获得了土地和无偿建筑物的使用权，还获得各项补贴。［８］地方政府以吸引投资获得丰厚的税收，又以税收来填补土地出让的窟窿是“土地财政”的基本思维逻辑；另一方面，商业用地、住宅用地的供应偏紧，但市场存在刚性需求，供不应求抬高了土地价格，在出让过程中，政府又获得一笔丰厚的土地收益。如此一来，土地用途管制中的供应偏向又造成了建设用地市场内部的价值偏离，土地价格畸高或者畸低。
农村集体建设用地没有直接进入建设用地市场的权利基础，国家对土地一级市场的垄断以及土地用途的管制共同造就了建设用地市场的紧缺，国家控制土地供应，建设用地需求者又无法通过改变农地的用途来获得土地，在供需矛盾加剧的情况下，农村集体建设的隐形市场形成。但是，农村集体建设用地没有参与市场的合法性，一方面加剧了市场土地供需矛盾，带来土地价格的巨大差异；另一方面，农村集体建设用地无法发挥自身的经济价值，致使土地价格残缺。
（三）“土地财政”是土地价格扭曲的直接原因
起源于上世纪９０年代的“土地财政”是分税制改革的直接产物。土地财政为地方城市化发展提供了前所未有的优势条件，尤其在城市基础设施建设方面具有不可替代的作用。地方政府从土地的出让过程中获得了丰厚的收益（２０１１年土地出让金达到３．１５万亿元），这笔巨额收益不仅用于城镇廉租房建设，还有相当比例的资金投入到农田水利建设和教育基金之中，给地方发展提供了巨大的资金支持，但这种正面光辉却常常被其负面效应掩盖。按照农用地原有用途进行补偿的强制征收，严重割裂了农民土地增值收益的可能，农民集体对土地不但没有定价权，甚至连征收决定的否决权都没有。强大的公权力不仅垄断了土地一级市场，也控制了二级市场。以极低的农用地成本获得高额的城市建设用地价值的诱惑刺激着政府成为土地价格的食利者。
“土地财政”主要的收益来源于房地产税收和国有土地出让金。［９］通过供求关系寻求收益的最大化是土地财政巨大收益运作的基本模式。政府对建设用地的供应规划有一定的偏向，对工业用地的供应远远大于商业用地和住宅用地。在城市建设用地总量基本不变的情况下，工业用地的低成本出让压低了土地价格，商业用地、住宅用地的供不应求却逆向抬高了土地价格、房产价格。
市场经济的诱惑唤醒了农民土地权利意识，也激发了农民对非农土地使用权增值收益的权利诉求。农民不再满足于土地承包经营权所带来的现实土地收益，也无法再忍受土地被征收所带来的巨大利益差，在利益的刺激下，农村集体建设用地的隐形市场逐渐形成，但土地价格差的直接原因是城乡分离的土地价格体制，这种制度使集体建设用地本身无法获得同国有土地相当的价格收益，致使农村集体建设用地隐性市场出现恶性竞争，竞相压价，加剧了集体建设用地与国有建设用地的价格差距。
三、关于“同地、同权、同价”的理性思考
关于同地。土地用途管制和土地用途划分有坚实的理论基础，世界上多数国家都对土地实行用途管制和用途划分。土地作为稀缺性的生产资料承担了众多的社会义务，不可能随意开发利用。国家对土地用途管制的基础来源于权利让渡的“公民契约”，公民将部分权利让渡给国家，通过国家来管理社会。国家为了维持良好的社会管理秩序，提高土地利用效率，有权对土地进行用途严格管制和用途划分。笔者认为，土地用途的划分应依据土地功能来进行，土地具有生产功能、承载功能、可耕功能、景观功能等，另外，土地还具有储蓄功能、保障功能、资本功能等社会性功能。土地具有异质性，其自身的差异是进行用途划分时不得不考虑的因素，这样，将土地划分为建设用地和农用地就有了合理性。农用地主要承担了粮食生产的功能，该功能要求不破坏土地的自然属性，不丧失其生态价值，而建设用地则牺牲了这部分价值。建设用地很难恢复其原始的生态属性，所以，土地用途的转变几乎是单向的，只可能从农用地转为建设用地。面对这种不可逆的土地流向，国家在考虑土地利用时变得十分慎重甚至严格，土地用途的严格管制变得十分必要。土地管制和用途划分虽然限制了土地自由经济价值的发挥，但如果放任土地的随意使用，将造成土地资源的极大浪费和社会秩序的混乱。土地用途管制和划分将不同的土地归类，也使土地异质性分布变得清晰，可以同种方式利用的土地被划归同种用途，这就是所谓的“同地”。也就是说，“同地”是根据国家出于土地资源管理上的考虑而划定的用途上近似或相同的土地，而不是任意两块地貌相同的土地。“同地”的用途管制和划分是出于更高层次的理性思考，具有不可否定的秩序价值。
关于同权。“同权”就是将集体和国家土地所有权放在平等的物权基础上，但现实中是否定了这样的平等物权基础，出现这种情况的原因在于城乡分割的土地二元制结构。１９９８年的《土地管理法》打破了之前集体建设用地和国有建设用地间平等的地位，并强行断绝了集体建设用地进入土地市场的路径，规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，［１０］除了农村少量用于乡镇企业、村民住宅和公共设施等的建设用地之外，集体建设用地基本丧失了进入建设用地市场获取高额的投资建设收益的权能。笔者认为，在现有的权利制度下，集体土地所有权弱化，从进入建设用地市场这一点来说其物权的对世性严重残缺。土地价格的扭曲根源在于土地权利的扭曲，首先，集体土地所有权与国有土地所有权地位不平衡。集体土地所有权不仅主体虚化，而且作为权利主体的集体明显低于国家；其次，集体土地所有权的权利内容失真，所谓所有权是指对特定的物排他的全面的支配权，［１１］但在征收过程中，集体所有权要服从国家，这种所有权的转移是单向不可逆的，集体所有权的处分权、支配权没有实现的可能；再次，集体土地的权利恢复在于集体建设用地进入土地市场的自主性、自由性，解除入市限制，让集体建设用地能够自主决定、自由进出建设用地市场，能够盘活集体闲置地，使集体土地的权利恢复饱满。
关于同价。对“同价”的认识不能机械的理解为所有土地都是相同价格，这样就完全丧失了市场的作用，违背了经济规律。笔者认为，“同价”指的是在相同土地用途下，土地权利人可以自由地进入土地市场成为平等的市场主体，通过市场竞争实现土地真实的价值。“同价”实质上是价格资格的平等而不是交易价格的同等。城乡二元体制造成了农村和城市土地价格的巨大差异，农村土地与财富的关系远远没有城市体现的那么明显，这是城乡土地收益差异的重要原因。在现有的制度前提下，实现“同地、同价”难以想象，要实现“同价”的目标首先要冲破土地的城乡二元体制，构建城乡统一市场，通过市场竞争调节土地价格。首先，土地同价的基础是土地权利平等，权利平等才有在市场环境下平等竞争的条件，国有建设用地能够入市交易，相应的集体建设用地也应具备入市的资格能力；其次，土地同价的必备条件是土地用途规划和用途管制。实行用途规划和管制才能让同样用途的土地在同一市场公平竞争。凡是符合土地用途规划和管制的，在土地市场中不应区分国有还是集体所有，改变目前根据土地所有权归属来决定土地价格的现状，避免“权利歧视”；再次，强调基准地价的服务性。自由市场具有盲目性，需要政府宏观指导、调控，解决当今基准地价更新不及时、超期使用的问题，服务土地市场。“同价”要从制度理性和市场自由竞争出发，保障公民财产性权利实现的可能，只要土地价格与土地价值不致发生偏离，“同价”也就得以实现。
综上，笔者认为，在我国，培育建设用地城乡统一市场是平衡土地价格的关键。
第一，解决集体建设用地进入市场的资格问题。集体建设用地隐性市场的存在早已成为事实，集体土地入市也有实践的实例可供研究，将集体建设用地流转进行建设并不违背土地用途管制的本质，因此，应从法律上将隐性市场变成规范市场，修改《土地管理法》，允许集体建设用地作为市场客体进入统一市场，至少可以进行经营性集体建设用地进入市场的尝试。
第二，构建价格机制。建立集体建设用地分等定级和估价制度，有利于土地的有效利用及合理土地价格的形成。固定交易场所，既能够集中土地交易流，扩大可比价格范围，平抑地价，还能够对市场行为进行规范。明确土地权属，将权属登记作为交易的必须条件，避免交易混乱。规范中介服务机构，疏通交易信息渠道，打破信息不对称的局面。
第三，构建土地价格规制机制。建立独立的集体建设用地基准地价制度，发挥政府指导定价的服务功能，对政府价格的违法行为进行规制。这里的违法应包括对基准地价逾期不予修正的不作为行为。建立集体建设用地准入的调控机制，坚持土地供需平衡的原则，避免大量的集体建设用地同时涌入市场，形成供应的恶性膨胀，造成土地价格的扭曲。地价畸形的情形，国家享有以基准价或者底价优先购买的权利，以此保障集体成员的利益，稳定土地市场价格。
土地价格应反映土地本身的价值，土地价格本身受多种因素影响，从法律角度分析，权利设置的影响是稳定和深远的。重构土地价格的结构需要在以下几个方面作出努力：一是通过土地权利制度的改革重构权利结构，在权利的设置上明确土地权利的归属，回归物权的本质，强化集体所有权主体的地位和集体建设用地的物权权能，让土地权利的财产性权能更加丰富；二是构建城乡一体化的土地市场，探索农村集体建设用地进入土地市场的路径，实现“同地、同价、同权”。在土地行政管理上应更加尊重农民的权利，给予农村集体成员应更多的补偿，提高补偿水平，使农民真正地从土地权利中获得财产收益。
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（责任编辑：王秀艳）