王 军
（中共安徽省委党校，安徽 合肥 ２３００２２）
摘 要：公共资源交易中的腐败现象时有发生，各地都在探索防止公共资源交易腐败的新机制并辅以电子招标的方式，但从目前国内实践来看，由于腐败因素的存在与渗透，现有的探索结果有被架空的危险。究其原因，在于目前的电子招标系统缺乏行政程序理念的支撑，因此，应以行政程序理论为基础，以防止程序失灵为基本考量，完善电子招标系统。
关 键 词：公共资源交易；电子招标系统；行政程序
中图分类号：Ｄ６３－３９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０５－００２７－０５
收稿日期：２０１４－１２－１２
作者简介：王军（１９７０—），男，中共安徽省委党校法学部教授，研究方向为行政法。
基金项目：本文系安徽省领导圈定课题“防治公共资源交易领域腐败研究”的阶段性成果，项目编号：ＳＬＤＱＤＫＴ１２－０９。、
公共资源交易主要分为四大板块，即公共工程发包、产权交易、政府采购、土地交易。虽然我国已有相关立法对公共资源交易和管理做了明确规定，但鉴于公共资源交易领域是腐败的高发地，一些地方已经开始探索防腐交易新机制。我国的公共资源交易处于制度创新阶段，到目前为止，公共资源交易还没有令人满意的制度设置。有些地方创新制度实践得比较好，与当地领导强力推行有关；一旦领导不能够廉洁自律，那么其制定的制度将会是一场“失灵游戏”。
目前，一些地方为此做了许多有益的制度探索，尤以“一委一办一中心”模式运用最为广泛，除此之外，多数地方都比较重视电子招标方式的运用。多部委联合制定的《电子招标投标办法》（以下简称《办法》）也于２０１３年２月４日出台，２０１３年５月１日起施行。纵观《办法》的内容，都在规范电子招投标以及公开电子招投标的信息、过程留痕等方面做了较为详细的规定，很显然，电子招投标在公共资源交易中发挥了重要的作用。但是，该《办法》是建立在执法部门都能够尽职尽责执法的基础之上的。而我国行政法治存在的主要问题并不在于如何处罚违法的行政相对人，而是如何防治行政机关的不作为和消极作为，尤其是针对官商勾结的消极作为，《办法》涉及很少。电子系统最终由人来设计并由人来执行，如果不能消除产生“潜规则”的土壤，电子招投标系统也势必会被人为操控。为此，需要以行政程序的原理架构电子招标系统，以杜绝腐败现象的发生。
一、电子招标的价值
电子政务是伴随着电子信息技术的发展而进行的执政方式的深刻变革，电子招标属于电子政务的组成部分。
电子政务包括政府间的电子政务、政府对企业的电子政务以及政府对公民的电子政务。“政府对企业的电子政务是指政府通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简管理业务流程，快捷迅速地为企业提供各种信息服务。主要包括：１．电子采购与招标……”［１］
今天，虽然电子信息技术已取得了相当高的成就，但其局限性是不言自明的，从日新月异的电子信息技术的更新速度可见一斑。同时，这一事实又告诉我们，它的发展可能存在着不可想象的甚至超乎幻想的美好前景。我们今天对电子政务的运用主要局限于它的高效率和公开性的功能上，而在取代人力和完成诸如工厂里的生产线一样的功能开发方面显然不足。电子技术在政务中的应用除了具有提高效率和方便公开的作用之外，它的另一重大价值在于对腐败问题的防控，其应用将大大缩小违法决策的空间，减少执法所用的人力、物力、财力，减少错误率，进而也将减少人们对政府的质疑与不满情绪，为和谐社会建设提供另外一种思路。
这应该是一个方向，需要我们的重视与培养。正如培根所说：“对于一切事物，尤其是最艰难的事物，人们不应期望播种与收获同时进行，为了使它们逐渐成熟，必须有一个培育的过程。”［２］
二、电子招标在实践中的应用及缺陷
电子招标就是建立在电脑和互联网接通的基础之上，开发相应的软件，将招标、投标、评标以及合同等纳入程序之内，实现数字化、网络化以及高度集成化。国内的电子招投标系统建设已经比较普及。目前，采取电子招标技术不仅是各地已经普遍采用的方式，而且该方式已经被《招标投标法实施条例》明确肯定，该《条例》第５条规定：“国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标。”
（一）电子招投标系统实例
以探索建立防止程序失灵的电子招标系统的具体平台构架①（以下简称本例电子招标系统）为例。本例招投标系统总体架构被归纳为“１３５”，即：一个门户、三大平台（公共资源服务平台、交易执行平台、监管平台）和五类资源库（包括采购项目库、供应商库、商品价格库、采购代理机构库、评审专家库），如下表：［３］
（二）本例招投标电子系统的缺陷
应该说，本例电子招投标系统如果与其他地区的电子招投标系统相互开放，就能够达到《办法》第５条的规定之要求，即：“电子招标投标交易平台按照标准统一、互联互通、公开透明、安全高效的原则以及市场化、专业化、集约化方向建设和运营。”其功能也完全符合第７条对电子交易平台的功能要求。上述平台就其个体而言应该比较出色，但由于该平台的操作系统和监管机构都由地方相关部门组成，专家也是系统内部选定，因此，笔者认为，该系统就“像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯汇集而成的那样”，［４］虽然表面上在一起，但该系统不是一个有机的整体，不能发挥整体的优势。由于中标企业的投标文件属于商业秘密，不能公开，因而招标文件量体裁衣，招标过程内外通信的情况仍然无法阻止。所有的正当程序之所以能够称得上正当，都来源于通过对不同利益的排列组合，让不同的利益主体相互牵制，从而打破权力垄断，收到公正的效果。垄断的监管和权力操作下的程序，除非权力行使者有着过人的自制力和道德操守，否则，“潜规则”的运行仍将大行其道。如果不能破除地方势力可能的干预，最后将极有可能导致程序失灵，系统名存实亡。
三、电子招标系统的设计建议
作为以自然科学为基础的信息平台及电脑系统有着天然的公正性，但是，电脑程序是由人来设计、由人来操作、由人来管理的，难免会被人所控制，而示以外界的却是程序公正的形象，具有极大的欺骗性。如“六连号”事件，①虽然该程序设置了计算机摇号程序，而且是由相关部门的工作人员当众摇号，还邀请了两名公证员现场公证（两名公证员在摇号时借故离场），结果仍然出现了六个号码相连的“千万分之一”概率的中标人。其主要原因就是缺乏监督程序，缺少参与电脑摇号程序的制作、运输、保管、修改、操作等程序。以至于只要其中有一个环节缺少监督，不法分子就会有机可乘，从而修改、歪曲原来的公正程序，将结果引向自己设定的违法目标。本例电子招标系统虽然较为先进，但作为地方招标系统，也很难摆脱地方权力的干预，最终陷入被架空的境地。因此，必须在更大的范围内对该系统进行重建。
（一）省级联网，构成一个有机平台
这里需要明确的是，笔者建议的平台是一个有机平台，而不是许多平台的集合。之所以不是各自建立自己的平台，再与省级平台相关联，是因为公共资源交易腐败问题产生的原因在于地方管理部门及其相关领导和管理人员的徇私舞弊。建立统一的平台，将有利于打破地方权力的垄断，以实现资源、信息共享，监督力量多元。笔者建议的省级统一平台实际上是一个有机平台，如将本例开发的程序作为省级公共资源交易中心的平台，在这个平台中，既有共用系统，也有单独子系统，接入公共平台。
（二）将“公共资源服务平台”设定为共用平台
本例的系统如果全面推开，将是多个单个系统的集合。为了建立省级统一的有机平台，建议将本例电子交易平台中“公共资源服务平台”所包含的门户网站、项目库、供应商库、商品价格库、代理机构库、专家库设定为所有地区进行交易的共用平台，在门户网站中区分市县设置信息发布子系统，省级乃至全国的企业或者个人都能够从这个系统中了解、掌握地方的公共资源交易信息。这个信息平台的各自信息发布子系统由各地自己填写并发布。代理机构库、专家库尤其是专家库是共用平台，所有的地市选择专家都经由这个库产生，地方的选择机制必须与这个库直接或者间接相连，实现专家库的唯一性。
目前，有的地方已自发召开了各地市联谊会议，“实行市场联体、信息联网、诚信体系联建，在项目资源、信息资源、专家资源、诚信体系建设、业务研讨及业务拓展等方面全面合作，构建统一、有序、开放、高效的市场服务体系。”［５］虽然这一合作远非笔者主张的有机统一体，但是，该合作本身也说明了各地市统一平台的建设和事实上的联合已在进行中。
（三）将“招标采购监督管理机构平台”设定为单独平台
将本例电子交易平台中“招标采购监督管理机构平台”设定为各地单独接入的子系统，由地方相关管理部门操作和实施，其它地市对此并不共用，也没有必要共用。因为行政管理职能仍然在地方，《招标投标法实施条例》对此有明确的规定。如此，也解决了县级行政执法部门没有对应的交易中心可供管理的局面。以此平台对项目进行管理，相关招标人、投标人将文件直接通过网络传输到市级交易中心，由市级交易中心进行各种电脑程序操作，完成招投标全过程。
（四）将“招投标交易平台”设定为共用平台
将本例电子交易平台中的“招投标交易平台”设定为共用平台，虽然共用一个平台会导致信息传输距离较远，甚至会造成网络交通拥挤，但如果这一平台由地方建设并维护的话，就有可能被一些不法分子操控、修改、利用、攻击。共用一个系统，所有的信号都发布到省级平台，经由省级平台产生结果并反馈地方子系统。如此，不仅可以防范地方的违规操作行为，避免程序被歪曲，而且由于平台统一，地方也没有必要重复建设。统一平台不仅可以节省大量的人力、物力和财力，而且还会收到更好的效果。例如：地方交易中心或者地方招管办法规处为选择专家对计算机进行操作时，该信号不是传输到地方的系统，而是传输到省级统一的平台，由该平台传输到专家库选择专家，再由省级平台自动语音通知专家，这样，地方就难以造假。
（五）投诉系统应该与省级平台直接关联
投诉人的投诉应该直接投诉到省级平台，由省级平台备案后再转发给地市平台。地市平台的处理情况除了投诉人基本信息外，外界应该全部可见。这是信息公开制度的基本要求，也是防止暗箱操作的有效措施。这里有着双重的监督，一方面是省级管理部门的备案监督，地方的处理结果对省级管理部门透明；另一方面是投诉人和社会的监督，社会（至少应该是相关注册人）可以通过透明的过程和结果看到事实真相。
（六）建立标后合同履行系统
目前，一些腐败行为的产生就是低价中标，然后通过经济签证，高价变更合同价，从而规避交易中心的统一程序竞争，达到内部指定中标单位的效果。现在已有的制度就是结项审计，但由于该审计仍然是在行政机关与中标人之间完成，所以，腐败仍然难免。在上述系统中，监管人员可以通过平台跟踪查询合同签订执行、中标项目经理、中标价、审计决算、验收评估等标后履约情况，实行实时动态监督。
另外，笔者还建议签证变更的重大事项必须经过原审批部门进行审批并进入交易中心程序，为了防止招标人化整为零，规避招标，应该以总量加单项来控制，无论是总量还是单项达到进入中心交易的最低条件的，都必须进场交易。
合同事项变更必须详细列表，在变更子系统中注明，公之于众，由于该事项涉及到合同中某些事项的更改，本来就属于应该公开的招标文件的内容，因此，没有达到进场交易条件的，更改内容包括项目（产品）名称、型号等标的信息以及最后的实际价格（包括单价）等必须在网上详尽公布，详尽程度以能够由专业的人士辨别真伪为底线，接受其他投标人和社会的监督。相关审批机关负有对该数字审查监督的义务，如有失实，审批机关应该承担责任并接受财政部门的监督。
（七）开发招标系统的辅助软件
由于专家的评标时间较短，在很短的时间内需审查大量的投标文件，其精确度显然是不够的。为此，有必要利用软件代替专家去分析大量的规范化内容，把个性的内容和核心的内容留给专家，为专家的评审提供便利，让专家能够迅速地把注意力集中在核心问题上，发挥专家的优势，让专家充分利用评审时间，而不是将时间浪费在本可以用机器解决的问题上。
⒈开发辅助专家分析软件。一般而言，使用电子技术辅助专家对招标文件、投标文件进行分析，可以减少手工统计操作，提高工作效率。并且通过电子评标系统，还可以减少评标专家在评标时出现的差错，使得评标更为准确。规范化的部分由计算机自动识别打分，更为客观公正。
如安徽省淮北市试行了电子辅助评标系统。该系统软件以新的计价规范为开发平台，具备评标准备、技术标评审、商务标评审、评分汇总、报表输出五大功能。投标人在购买招标文件时随带一张电子标书光盘，用于导入电子辅助评标系统。投标文件数据编制完成后将投标文件导入，形成电子标书并在招标人提供的光盘中进行刻录，密封在商务标中。［６］
该系统通过计算机进行分析，对项目总造价、分项总价、主材、计算错误等对于评标具有关键性意义的项目进行自动分析，既减轻了评标专家的负担，又防止了招标人进行暗箱操作，内定中标人，也缩小了专家可能的作弊空间。由于商务标的评标办法全部量化为评标参数，由计算机自动完成，也大大约束了评标专家的自由裁量权。让规范化的部分得分相同，不会因人而异，从而达到评标公平。
笔者建议，在将来的开发中，应借助计算机解决评标的客观化问题，尽可能地将招标文件和投标文件可以规范化的部分全部要求其规范表述，并通过计算机进行识别、评判，如果最终能够以机器代替专家评标，该技术将会使评标更为公正，也更加有效。
⒉开发相似内容的认定软件。在电子招标实施后，虽然围标现象会大大减少，但必要的防范措施仍然不能减少。如江苏的“ｅ路阳光”电子招标平台可以通过计算机的分析发现投标文件中的相似之处并报警提示。如南京市某学校在“ｅ路阳光”平台挂出校区景观工程招标公告，在评标时被平台发现几个投标文件“相似度”过高，存有“串标”嫌疑，该系统随即发出警告，相关部门经过调查发现了串标行为的存在。［７］该做法可以借鉴。
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参考文献
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［２］培根．培根论说文集［Ｍ］．水天同译．商务印书馆，１９８３．１９３．
［３］周军，焦正，汪阳天．电子化招投标解决方案初步探讨［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ａｈｂｉｄｄｉｎｇ．ｇｏｖ．ｃｎ／ａｈｆｚ／ＩｎｆｏＤｅｔａｉｌ．
［４］马克思恩格斯文集（第２卷）［Ｍ］．人民出版社，２００９．５６６－５６７．
［５］投标实务：合肥建设区域性招投标平台的若干思考［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｓｃｇｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｖｉｅｗ／ｓｔａｔｉｃｐａｇｓ／ｚｔｂｚｄ．
［６］常虹．淮北市招标采购电子化问题研究［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ａｈｂｉｄｄｉｎｇ．ｇｏｖ．ｃｎ／ａｈｆｚ／ＩｎｆｏＤｅｔａｉｌ．
［７］江苏南京：工程招投标洒满“ｅ路阳光”［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｆｊｙ．ｎｅｔ．ｃｎ／ｎ１１０５／ｎ３２９１５／ｎ２３４８１２／ｎ２３７２３９／１８２１３１８８．ｈｔｍｌ．
（责任编辑：徐 虹）