宋 涛
（深圳大学管理学院，广东 深圳 ５１８０６０）
摘 要：具有中国特色的公众参与形式——公众参与问责活动面临的主要问题是如何进行制度构建。根据我国公众参与问责活动的发展现状，借鉴国外的相关经验，社会问责制度层级安排的重点应体现在：一是回应公众对官员“权力行使”的监督，建立地方党政部门与网络问责的沟通回应制度；二是回应公众对官员“职业行为”的监督，制定相关解释条例，明确界定党政官员个人的隐私权保护与公开监督的边界。
关 键 词：网络问责；社会问责；公众参与活动
中图分类号：Ｄ６３０．３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０６－０００１－０７
收稿日期：２０１５－０４－１５
作者简介：宋涛（１９６５—），男，安徽合肥人，深圳大学管理学院公共管理系教授，管理学博士，研究方向为行政问责与公众参与。
基金项目：本文系教育部人文社科一般项目“网络问责发展及对公共管理影响研究”的阶段性成果，项目编号：１１ＹＪＡ６３０１０３；广东省哲学社会科学规划一般项目“公众参与行政问责的发展及对公共管理影响研究”的阶段性成果，项目编号：ＧＤ１０ＣＧＬ１７。
公众参与问责活动的制度构建一直以来都是公众参与发展的重点内容，“参与的制度化是一个衡量公众参与发达程度的重要指标。”［１］同时，也是摆在各个国家面前的一道难题，“公共管理者面对的真正问题是力图将公民参与制度化，因此，这是一个永恒的、持续的问题……”［２］在上个世纪９０年代以来我国开始兴起的公众参与活动中，制度构建一直是我国公众参与进一步发展面临的瓶颈。
公众参与问责活动是公众参与的形式之一。从２００３年开始，随着行政问责制度的逐步建立，由公众自发参与形成的一种问责类型在十余年的渐进发展中已经形成了较大的社会影响，因此，对于公众参与问责活动制度构建的研究有着重要的现实意义。
关于如何进行公众参与问责活动的制度构建，有观点认为：要制定国家层面的行政问责法律予以指导，“目前行政问责的立法位阶不高、规定不一，应当从国家层面制定行政问责法或者行政问责条例，统一行政问责的基本原则、主要制度和基本程序等。”［３］或者制定国家层面的公众问责法律，“应在梳理整合现有的各项法律、规章和条例的基础上制定一部公民问责程序法，对公民问责作出统一明确的规定。”［４］建立国家层面的法律法规对公众参与予以保障和指导，在研究公众参与问责活动包括其他公众参与形式的观点中最具有代表性。本文认为，虽然国家层面的法律制度构建是公众问责制度发展的最终目标，但不能将其作为整个发展过程的唯一或主要抓手。因为作为一种公众参与活动形式，公众参与问责活动有其自身的特点，如果仅从国家层面的法律制度去看待其制度发展，可能会将公众参与问责活动制度构建和相关的法律制定都想得过于简单。
公众参与问责活动在我国是新生事物，在国外则是一种较为成熟的公众参与形式，被归属于社会问责范畴。它是“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。”［５］社会问责的制度化建设在国外已经有了较为成熟的经验，因此，本文在借鉴国外社会问责发展经验的基础上，对我国公众参与问责活动制度构建的层级安排进行了研究和探讨。
一、社会问责制度构建的基本思路
对社会问责有效模式进行总结的研究者认为，问责制度构建必须从宏观和微观两个层面入手。“宏观层面必须由制度体系和程序作保障，确保政府部门对财政和绩效的责任履行。微观层面必须强调政府部门可问责性，尤其是确保公众有问责的‘通道’和‘话语权’。”［６］从世界范围看，一个国家社会问责制度的构建需要考虑两个方面的因素：一是必需考虑社会问责发展的阶段因素，因为不同发展阶段对制度内容的需求不同；二是制度安排应该有不同的层级，每个层级对应社会问责不同的发展阶段。
对上述社会问责制度构建判断的基本逻辑是：过高层级的制度安排会脱离公众参与活动的实际需求，使制度虚置；过低层级的制度安排又无法适应公众参与活动发展的需要，影响公众参与活动向更高阶段发展。因此，可行的制度构建是随着公众参与活动发展阶段逐渐升级，渐进地构建相对应层级的制度安排的。在这个基本思路引导下，社会问责应将其制度构建分为三个层级，由基层政府的沟通回应制度、地方政府的协调机构制度和国家的法律制度三个方面所构成。其主要内容可以概括如下（见下表）。［７］
从世界范围的社会问责发展过程看，在这三个层级的制度建设中，第一层级的政府基层部门回应制度与第二层级的专门政府机构协调制度因由政府部门进行主导，其构建相对较为容易；而第三层级的国家法律保障制度因为涉及到立法程序，其制度构建相对较为艰难。“从世界范围的社会问责制度化建设情况来看，虽然第一层级在许多国家已经广泛存在，达到了第二层级要求的国家也较为普遍，但实现了第三层级要求的国家却十分稀少。”［８］由此可见，在世界范围内，用法律制度保障公众参与是该制度构建的最终目标，但法律的制定不可能一蹴而就，需要实践经验的积累和各种利益的平衡。
从社会问责发展的过程看，法律制度的构建并不是一件轻而易举的事情。对于一种新的公众参与形式的制度构建，采用渐进的、自下而上的发展路径是可行的选择。在地方政府自发的探索中，我国的等级问责制度走的就是这种发展路径，并且已经积累了较为成功的经验。因此，对于国内的公众参与问责活动制度构建来看，由低到高的制度层级建设是一个能够提供良好社会基础和渐进有序的、可行的选择路径。
二、公众参与问责活动状况及对制度构建的需求
自２００３年以来，在我国行政问责发展过程中，等级问责和公众参与问责活动是两种较有代表性的问责类型。等级问责的主体是上级党政部门或领导，问责自上而下进行，问责机制清晰，其制度构建从中央到地方都得到了较好的发展。公众参与问责活动的主体是社会公众，与等级问责的区别在于发起机制不同，在行政问责发展过程中，公众参与活动虽是由公众在对等级问责观察与借鉴的基础上自发地参与后形成的，但其制度构建目前还处于缺失的状态。
我国公众参与问责活动从一开始就处于松散、自发的状态，但由于其顺应了社会发展需要而获得了快速发展，更由于在其发展过程中结合中国的国情，因而体现出了自身的发展特点。一方面，从公众参与问责活动的参与主体看，参与者是以社会公众的身份出现的，体现出了传统的“公众问责”或当前的“社会问责”这一问责类型的特点，即公众作为问责主体，就公共部门及其工作人员的工作绩效及行为影响等内容进行质询，并要求相关部门及人员给予回应或做出正确的解释，或承担失责惩罚后果。另一方面，从公众参与问责活动的发起形式看，又分为两种明显不同的问责类型：一种是传统的公众依靠直接面对面质询的形式向党政部门或党政官员发起问责，在属性上与传统的“公众问责”相同；另一种是公众通过网络平台向党政部门或党政官员发起问责，在问责发起机制与效果上具有自身的特点，体现出了“网络问责”自身的属性及特征。本文使用的“公众问责”与“网络问责”概念即是在问责形式上对应两者的区别，从参与主体上将这两种形式的问责活动统称为“公众参与问责活动”。
已有的相关研究结果显示，十多年来，公众参与问责活动持续发展，在参与深度与参与效果上都显现出了独特之处，主要表现在以下几个方面：
⒈公众参与问责活动已成为重要的“异体”问责类型。公众参与问责活动并非是一个持续渐进的过程，其发展状况明显分为两个阶段：２００３年至２００７年，国内公众参与问责活动处于观察和借鉴的发展初期，不仅问责事件数量少，而且年度发展没有持续性，发展状况不如等级问责；２００８年以后，公众参与问责活动进入了持续和具有社会影响阶段，问责事件数量增加，问责范围扩大，一些问责事件产生了广泛的社会影响，成为不同于等级问责的一个重要的“异体”问责类型。
⒉公众参与问责活动弥补了等级问责的不足。一种问责类型在问责内容上可以从五个方面进行检验：行政决策、行政执行、行政结果、权力行使、职业行为。等级问责对问责内容的五个方面虽然都有涉及，但是集中度非常明显，主要集中于由损害性“行政结果”所产生的事件。而公众参与问责活动在对党政官员的“权力行使”与“职业行为”的质询与监督方面都发挥了较好的问责作用，有效地弥补了等级问责在这两个方面的不足，起到了“异体”问责作用。［９］
⒊以网络问责为代表的公众参与问责活动近年来得到了持续发展并产生了广泛的社会影响。社会公众作为问责的发起主体，其参与具有独立性，在与网络平台联系起来后，公众在网上设置议题和举证的方式相比传统的依靠个人向政府部门“呼喊”的方式，发生的最具实质性的改变是摆脱了话语表达渠道和空间的限制。社会公众以网民的身份参与问责，使得网络问责在发起问责过程中具有很强的独立性和便利性，且较少受到党政部门的干预；同时，网络的传播效应提升了质询与举证的影响力，引起“围观”的范围越大，问责对象及相关部门面临的压力就越大，这也提高了举证对象行为被调查处理的概率和效率。也就是说，网络问责对于公众参与问责活动发展和问责效果实现都起到了极大的推动作用。［１０］
⒋对以网络问责为代表的公众参与活动在制度构建上予以引导，以进一步推动我国问责制度的发展。从目前的情况来看，应多管齐下，从“培养问责主体的社会意识，建立网络问责的激励机制，加大问责信息的公开和审查，发挥同体问责的保障作用，加强被问责官员的权利救济”［１１］等方面，加强网络问责的制度建设。
从我国公众参与问责活动的影响力来看，公众问责或网络问责从一开始就持续参与到了基层政府与地方政府的管理中，其质询范围广泛，公众参与行政问责的程度较深，主要集中于基层政府部门和地方政府部门在管理中存在的问题，且对公共管理产生了较大的影响。我国公众参与问责活动的发展阶段及影响力显示，公众参与问责活动的发展已经处于需要相关制度予以引导的阶段。
三、公众参与问责活动制度构建的层级安排
目前，我国公众参与问责活动的发展已经处于参与程度较深的持续阶段，那么，与之相对应的制度构建处于什么状态呢？从国内现有的行政问责制度构建内容来看，虽然各级地方政府相继推出了以政府部门行政首长为主要对象的问责制度，中央也公布了《关于党政领导干部问责的暂行规定》，但是，在中央和地方的问责制度中，问责主体和问责对象之间行政隶属关系明确清晰，构成了典型的党政系统体制内部的等级问责关系，是上对下的问责监督。而公众参与行政问责活动的制度构建还处于缺失的状态，这就要求政府部门要面向外部的问责主体，构建与之相适应的问责制度。
对应制度构建的层级安排，根据国内公众参与问责的发展状况，本文认为，目前国内公众参与问责活动的发展已经到了需要制度予以引导的持续发展阶段。为了与公众参与问责活动的问责内容特别是网络问责内容相适应，当前公众参与问责活动制度构建的重点内容主要有两个方面：一是回应公众对官员“权力行使”的质询，由地方政府探索并建立地方党政部门的网络问责沟通回应制度；二是回应公众对官员“职业行为”的质询，由国家相关部门进行总结，制定相关规定，对党政官员个人生活内容的隐私权与公开性监督的边界予以界定。
⒈探索建立地方党政部门与网络问责的沟通回应制度。这一制度是从制度构建第一层级出发，以适应公众问责尤其是网络问责对地方官员“权力行使”质询与监督的需要。网络问责指向的对象主要是地方党政部门官员，在问责对象构成中，主要有县（局）级官员与科（局）级官员，因为这些官员在地方或基层部门工作，其工作内容与公众利益直接相关，他们在“权力行使”方面的违规行为直接损害的是公众利益，影响的是政府形象，以２０１３年发生的网络问责事件为例，公共权力的不当行使（如云南省安宁市口罩实名制事件，贵州省贵阳市观山湖区强迫学生扮特警参与强拆事件，湖南省湘潭县２７岁选调生升任副县长事件）或公共权力的滥用（河南省郑州市“房妹”事件，湖北省襄阳市官员儿子“吃空饷”事件，安徽望江县团委副书记任职资格弄虚作假事件），已经成为公众关注的重点。公众通过网络问责将这些问题公开曝光，需要地方党政部门尝试建立强制性沟通回应制度，即依据阿斯汀的“公民参与阶梯”模式，避免“象征性参与形式”，以落实“公众行使权力的参与形式”［１２］作为基本原则，要求所涉及的政府部门及官员必须给予回应，即在问题发现的初始阶段予以解释和解决，以化解矛盾，加强对公共权力不当使用的监督。
在现有的地方党政部门问责制度中，问责的启动者是市长或县长，执行的部门大多数是监察局，均具有一定的权威。但正如前文所述，现有的问责制度是建立在等级问责基础之上的，因而往往是在已经产生了损害性结果之后的问责，并非是针对公众质询过程中所指向的问题。因此，在公众问责的质询中，公众指向的管理问题尤其是在损害性结果还没有产生时，由涉及质询的相关部门予以解释和解决就显得更为重要。例如：在“安宁市口罩实名制事件”中，昆明下辖的安宁市工商局曾下发通知，要求自２０１３年５月２１日起，安宁范围内的口罩经营户销售各类口罩须执行实名制购买登记。公众对此表示不解，在网上提出质疑，猜测此举或与引发争议的昆明炼油项目有关，因为炼油基地就在安宁，并曾引发了部分戴口罩市民的反对。在官方没有回应的情况下，２０１３年５月２５日，微博平台对此事的关注度陡然上升，出现舆论峰值，当日晚，安宁市政府新闻办发出通报称，决定撤销该通知。但对于为何会作出这样的决策，官方媒体并无说明。在这之后，又因媒体报道安宁市还禁止销售白色Ｔ恤，对打字复印也要求实名登记，引发了新一轮舆论风波，极大地损害了当地政府的公信力。在这起事件中，如果有制度规定或者在网络质询出现时就有政府部门给予解释，或者政府部门在决定撤销通知时给予解释，就可能避免后期负面影响的产生，使行政问责收到“前瞻性”的效果。可见，由地方党政部门探索并建立与网络问责的沟通回应制度，一方面可以适应公众对于“权力行使”质询的需要，另一方面也可以为形成专门的负责公众参与事务处理的政府协调机构或协调机制积累经验。
⒉制定相关解释条例，对党政官员个人生活内容的隐私权与公开监督的边界予以界定。在法律制度不能尽快完善的情况下，可以由国家相关部门以“条例解释”的形式对党政官员个人生活内容的隐私权与公开性监督的边界予以界定，这是从制度构建第三层级出发，以适应公众问责尤其是网络问责对地方官员“职业行为”监督的需要。在现代社会，政府官员职业行为不仅关系到自身的品行和操守，也在一定程度上代表着其所属的政府与政党的形象，因而会受到法纪、道德的约束和社会各方面的监督。以党政官员的婚姻生活为例，近年来，公众利用网络举报党政官员婚外不道德的腐化堕落行为，并期望举报对象受到问责处理，成为一个带有中国特色的社会现象。公众在网络问责活动中，党政官员婚外不道德的腐化堕落行为的案例内容体现出以下几个特点：一是网络举证提供了便利性，增加了举证对象腐败行为被发现的概率并会产生示范效应。针对党政官员婚外不道德的腐化堕落行为的举报，公众网络举报方式从最初的“代理人”实名方式（如２００８年“江苏省徐州市区委书记‘一夫二妻’事件”）演变到后期的“第三方”匿名方式（如２０１０年“广西来宾市烟草局长‘香艳日记’事件”）和“当事人”亲身经历方式（如２０１３年“中央编译局女博士网帖事件”），通过网络举报对相关事件的传播及查处，产生了显著的影响。二是随着“艳照”、视频、“亲身经历”等内容的不断推出，网络举证充满了更多的“娱乐”色彩和“轰动效应”，引起“围观”的范围也越来越大，迫使管理部门不得不及时介入，使举报对象腐败行为被调查处理的概率和效率得到了提高。三是网络在使个体或群体的话语权得到充分行使的同时，网络言论也的确为参与者造谣、诋毁、发泄私愤提供了空间。
目前，有关党政官员个人生活内容的隐私权与公开性监督的边界还没有明确的法规界定，就涉案的党政官员来说，一方面，因为涉及婚外不道德的腐化堕落行为在公共职位范围内被问责处理，属于公众监督的正常范围，对于公众的问责行为必须予以鼓励；另一方面，就婚外不道德的腐化堕落行为形成的过程来看，也有其复杂性，如果举报的“当事人”从极端的报复目的出发，利用网络的影响力任意放大对涉案官员甚至包括其家庭成员正常生活的“人肉搜索”，网络举证也有可能会走向非理性甚至伤及无辜。网络举证是一把“双刃剑”， 追求过度的“娱乐”色彩与“轰动效应”并非是公众监督的正常走向。笔者认为，从规范网络举证方式与内容来看，目前尤其需要相关的法规清楚界定党政官员个人生活内容的隐私权与公开性监督的边界，在法律不完善的情况下，可以通过“条例解释”的形式对相对成熟的内容先予以规范解释，之后再逐渐完善并为国家层面有关法律的制定打好基础。
在社会转型阶段，一方面，利益格局和利益关系的调整激发了公众利益表达的愿望和参与的需求；另一方面，“以程序和技术匮乏为特征的低制度化程度难以满足公民日益增长的利益表达和实现的制度需求，从而产生了各种以政府公信力受到挑战为表象的公民参与制度危机。”［１３］制度缺失或虚置，既会对公众参与的广度和深度产生不利影响，也会对社会稳定产生不利影响，其基本逻辑源于亨廷顿在对战后发展中国家现代化进程中所发生的冲突现象进行总结后所作的假定，即“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”［１４］公众参与问责活动作为一种公众参与形式，其在自发的发展中已经达到了一定的参与深度，体现出了对于制度构建的需求，但同时也要看到，公众参与是一种由社会公众自主参与到公共管理的活动形式，自发性、松散性和实践性是其发展初期的主要特征，如果没有实践的过程和实践阶段的检验，制定的相关法律制度就容易虚置，并且法律制定本身是一个复杂的过程，难于在短期内完成。因此，可行性的制度构建是随着公众参与发展阶段的逐渐升级，渐进地构建相对应层级的制度安排的。在公众参与问责活动的未来发展中，对应其发展需求，有针对性地进行制度内容构建与实施，尤其是鼓励地方政府进行制度创新，不仅有利于公众参与问责活动的有序发展，也会为其他公众参与形式提供借鉴。
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（责任编辑：牟春野）