顾曈曈
（国家行政学院，北京 １０００８９）
摘 要：改革开放以来，政府职能转变是以市场经济体制的建立和完善为出发点，通过依次展开的政企分开、政事分开等改革，强化宏观调控职能、社会管理职能和公共服务职能，试图理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，合理定位政府职能。目前，我国政府职能的界定及其运行在实践中存在很多问题，核心症结在于认识不到位、法治不到位、配套改革不到位。转变政府职能应与２０２０年全面建成小康社会目标相适应，在法治的基础上，完善宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能。
关 键 词：政府职能转变；法治政府；法治规范
中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０６－００２１－１０
收稿日期：２０１５－０４－０１
作者简介：顾曈曈（１９８９—），女，河南南阳人，国家行政学院公共管理学博士研究生，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系国家行政学院２０１３年度科研重大项目“用法治思维和法治方式履行政府职能研究”的阶段性成果，项目编号：１３ＺＢＺＤ０１０。
政府职能即政府的职责和功能，是指政府该干什么、怎么干以及有何作用，它是政府一切活动的逻辑与现实起点，反映着政府管理社会的理念和方式，规定着政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。［１］政府职能的转变是深化行政管理体制改革的核心，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”，［２］是建立与完善的社会主义市场经济体制相适应的政企、政资、政事、政社关系的前提和基础。党的十八届三中全会将政府职能确立为“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”五个方面。２０２０年“法治政府基本建成”目标的落实必须建立在政府职能的同步或提前到位的基础上。
一、我国政府职能的演变历史
从建国到改革开放前，我国政府职能经历了数度变化与调整，其主要特征是调整主要是在政府系统内部进行，一是纵向职能调整，即在中央政府与地方政府之间调整调整，二是横向职能配置，即在政府各部门之间调整配置。政府职能的变化主要是通过政府机构的变动与政府职权的调整及政府管理方式的改革探索体现出来。我国政府职能的变化与调整因受到传统经济——行政体制的制约和影响，虽然经历了几次较大规模的改革，但政府职能并没有发生实质性的变化。［３］
改革开放以来，政府职能转变基本是以市场经济体制的建立和完善为出发点，通过依次展开的政企分开（强化宏观调控职能、社会管理职能和公共服务职能）、政事分开等改革，试图理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，合理定位政府职能。这一过程大致可以划分为三个阶段：［４］
（一）２０世纪８０年代政治型政府向经济型政府转变
１９８４年，《中共中央关于经济体制改革的决定》中第一次提出“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”，目的是弱化政府对企业的干预。但这次并没有把“转变政府职能”作为一个独立的问题在文字中系统地表述出来。１９８６年，中央《关于第七个五年计划的报告》正式提出了“政府机构管理经济的职能转变”的概念。１９８７年，党的十三大指出：“这次机构改革必须抓住转变政府职能这个关键。要按照经济体制改革和政企分开的要求，……使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。”１９８８年，政府机构改革在对政府机构、编制进行改革的同时，也把转变职能作为重要目标，尤其是提出重点将政府与企业的关系由直接管理逐步转变为间接管理，这可以看作是中国政府职能转变的开始。［５］这次改革，突出了政府职能转变因素，实际上是强调了弱化政府职能。当时社会上通行的口号是“小政府，大社会”，即不管如何，只要政府“小”下去就行。［６］
（二）２０世纪９０年代由直接管理经济向间接管理经济转变
１９９２年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，要求“加快政府职能的转变”。指出“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”。这时的政府职能已不再仅是“小”的问题，而是应按照市场经济的要求有增有减。所以１９９３年的政府机构改革加强了宏观调控和监督部门，强化了社会管理部门，弱化了直接经济管理职能，甚至还提出了“小政府，大服务”的口号。１９９３年，十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调指出，要“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，同时应建立完善的宏观调控体系，搞好基础设施建设，创造良好的经济环境。党的十五大提出“推进机构改革”，指出要转变政府职能，强调了政企分开和机构改革等问题。同时提出了加强执法监管部门、培育和发展社会中介组织的任务。１９９９年，国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》明确指出：“要全面体现政府机构改革的精神和原则，促进政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来，防止把那些已经不能适应社会主义市场经济要求的传统行政管理办法用法律规范予以肯定。”这一阶段常有的提法是解决职能的“越位”、“缺位”和“错位”问题，这显然比８０年代的提法前进了一大步。这种理念一直指导着我们的行动，甚至今天仍有其现实意义。［７］
（三）新世纪以来，经济型政府向服务型政府、“全能型”政府向“有限型”政府转变
党的十六大报告提出“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控”，“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。由此可见，党的十六大用服务型政府理念配置政府职能，明确将政府职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面。２００４年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中指出，建设法治政府的首要目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立”。而“转变政府职能，深化行政管理体制改革”的第一项任务就是“依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。党的十七大报告在强调“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大职能转变的同时，提出了“基本公共服务”和“基本服务均等化”概念。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》在全面总结分析过去行政管理体制改革及政府职能转变成绩和问题的基础上，提出“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”，“按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。”党的十八大提出：“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”《国务院机构改革和职能转变方案》（２０１３）更是将政府职能转变放到了更加突出的位置。在对铁道部实行政企分开，有关部委职能整合的基础上，明确指出“政府职能转变是深化行政体制改革的核心”，并对国务院政府职能转变提出了原则要求和具体安排。一方面，从“必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系”的高度，对“深化行政审批制度改革”和“改善和加强宏观管理”提出了原则要求；另一方面，就“减少和下放投资审批事项”等十个方面做出了实实在在的具体安排。在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。为适应市场在资源配置中由起“基础性作用”转为起“决定性作用”的要求，中央政府的“经济调节”职责更新为“宏观调控”职责，而地方政府则负责执行宏观调控部署，并由“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项职责转向“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”五项职责。
二、我国政府职能的主要特点及当前定位
回溯３０年政府职能转变的过程，政府职能改革的重点在于调整政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。［８］一方面，尽管社会职能逐渐强化，但经济职能始终处于核心地位。党的十四大之前，政府职能由政治职能为重心向经济职能为重心转变。党的十四大之后，逐渐强调社会管理和公共服务职能，但经济职能核心地位没有改变；另一方面，政府职能转变沿着政企分开、政资分开、政事分开、政社分开进路依次展开。早期的国有企业改革仅仅要求政企分开，由于没有解决好政府公共管理职能与履行国有资产出资人职能的关系，国有企业改革始终无法深入。直到２００２年党的十六大才确定了企业国有资产管理新体制，政资分开的改革进一步加快。相对于政企分开和政资分开，政事分开和政社分开的改革要迟缓得多。
党的十六大之后，党和政府的重要文献将政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项。党的十八届三中全会《决定》进一步提出了政府职能转变的新方向与新内涵，即加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府在公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的职责，以保障市场在资源配置中的“决定性作用”。
三、当前中国政府职能转变的现实困境
经过将近３０年的行政管理体制改革，我国政府职能转变取得了长足的进展，政企不分的状况得到了根本改善，政资不分的状况也得到了明显改观，国有企业的市场化和建立现代企业制度改革取得了实质性进展，国有经济的比例和结构发生了重大变化，行政审批事项大大减少，市场在资源配置中的基础性作用凸显。但是与完善的社会主义市场经济体制的要求和建立中国特色社会主义行政管理体制的目标相比，还有很大差距，政府职能转变总的来说还不到位。
（一）政府职能界定之困
无论是党的十六大以后，政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大职能的定位，还是党的十八届三中全会确立的“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”政府职能转变的新方向，在对政府职能的表述中都没有提到政治职能。诚然，从政府职能转变的角度强调这四个方面并无不妥，但将政府职能仅仅限定在这四个方面显然不够科学。任何一个国家的政府都有运营资产的职能，我国作为社会主义公有制国家，有着庞大的国有资产规模，如何运营好、管理好这些国有资产，政府责无旁贷。根据我国《物权法》和《企业国有资产法》规定，国务院代表国家行使国有财产的所有权，国务院和地方人民政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。①显然，政府的这一职能无法在目前的五大职能定位中找到位置。
（二）政府职能运行之困
从在政府与市场的关系上看：一方面，政府对市场自由干预过多。一是地方政府行为企业化，直接充当市场主体，招商引资，经营城市。二是政企、政资关系没有到位，国有企业建立现代企业制度的目标还没有实现。三是政府在经济调节过程中过多使用行政手段，经济手段和法律手段运用不够。另一方面，政府对市场秩序维护不够。一是对合法权利保护不够，甚至直接侵犯民事权利。二是对市场违法行为疏于监管或者监管不力。从在政府与社会的关系上看：一方面，政府对社会自治领域干预过多。一是政事分开、政社分开改革推进缓慢。二是对社会组织既培育发展不足，又规范管理不够。三是政府对社会事务的干预过细、过多，挤压了民间组织、人民群众以及司法机构发挥作用的空间。另一方面，政府对公共服务提供不够。一是公共服务投入不足，公共产品供给短缺，公共服务能力不强。［９］政府的公共服务供给者责任和公共服务市场化机制没有有效建立起来。二是公共服务配置不平衡、不公平的现象突出，尤其是在教育、医疗、社会保障等直接关系民生的领域，公共投入的优先顺序，呈现出一种颠倒的状况。［１０］
此外，政府职能转变的政策规定落实不力。我国政府职能的转变是与改革开放同步进行的，自１９８４年政府职能转变进入中央文件至今已３０余年；提出“强化社会管理职能部门”和“事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革”已有２０年；提出“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”已有１０余年。但政府职能转变总体来说进展缓慢。目前的政府职能还存在比较严重的越位、缺位、不到位和错位问题。该放的权力没放，该弃的利益不弃，仍然揽权过多，一些应该由市场和社会管的事情还掌握在政府手里，应该由企业管的事情仍然抓住不放，特别是政府在市场资源配置中依然具有主导权，起着分配者的决定性作用；行政审核事项过多，一些政府直接插手和干预经济活动，包办代替许多本应由市场、企业和社会行使的职能；公共服务职能薄弱、投入不足，公共产品分配不公；市场监管不力。新世纪以来的国务院政府工作报告几乎每年都强调政府职能转变，几乎每年都认为政府职能转变不到位或滞后，①这就是政府职能转变政策规定落实不力的明证。
四、我国政府职能转变不到位的症结
（一）认识不到位
一是对党政关系如何处理认识不到位。我国在建国以来始终没有处理好党政关系问题，无论在国有企业改革、事业单位改革，还是在社会管理、公共服务领域，党的组织和领导都不同程度地主导或参与行使了部分政府职能。二是对政府职能的类型及其具体内涵认识不清晰。党的十八届三中全会确立的“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”五大政府职能仅仅涉及政府的横向职能，而没有考虑政府的纵向职能。实践中，层级较低的政府几乎没有经济调节的职能，而其市场监管的职能，如对无照商贩的查处等实际上只是社会管理的一部分。［１１］三是政府职能转变的目标不够清晰。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。这一提法也被党的十八大报告所肯定。从最终、最高目标的角度讲，这一目标具有合理性。但是，目标不仅是进一步改革的方向，而且应当对于改革具有约束作用。从这个角度讲，目前的目标过于宏观，不仅需要细化成层次分明的目标体系，而且要根据２０２０年行政体制改革和社会主义市场经济体制建设的总目标设置阶段性目标，从而为各级政府指明方向。
（二）法治规范不到位
法治的核心是治权，规范和约束公权力尤其是规范和约束政府权力。因为这一权力是唯一不需要借助程序就能行使的权力，它有极大的随意性和广阔的空间。控权的目的是使政府职能法定化，即要坚持政府职能法定原则，通过立法机关制定的刚性法律界定政府职能，同时利用刚性的法律促使政府职能到位，避免政府职能的越位、错位、缺位。
我国的政府职能转变总体来讲是依靠政策、规范性文件推动的，这不仅是法律缺乏的问题，即使有些已经有法可依的领域，也存在法律不可依的问题。换言之，狭义上的“法律”太少，尤其是“管用”的法律更少。我国目前的宪法和地方政府组织法对于中央和地方政府职能的界定过于简单、笼统，且强调纵向职能多，涉及横向职能少。这就使政府职能的重新界定缺乏基本的法律指引、规范和强制性。［１２］此外，依靠政策、规范性文件推动政府职能转变尽管有其优势，但也存在缺乏刚性约束力、责任不能到位、权责不一致、缺乏稳定性等问题。
（三）配套改革不到位
⒈社会组织制度改革不到位。社会力量的成长与壮大是政府职能转变的必要条件。一方面，一个社会自主性和自治力的增强意味着社会自我管理、自我协调、自我服务能力的提升，因而会减少对政府的诉求；另一方面，社会主体性力量的充分发展，使社会形成了对政府行为的巨大约束力，从而可以限制政府规模的扩张。社会自身的自我管理、协调和服务机制的缺失或者失效，是政府规模扩张的直接原因。因此，政府职能转变与政府转型的真正实现，必须以社会力量的健全为前提，社会必须具有足够的自治能力以便承担起从政府机构分离出来的职能。由于我国一直以来存在的是“强国家”、“弱社会”的社会形态，国家和政府垄断了几乎所有的社会资源并对社会生活进行全面的干预，社会严重依赖于政府，丧失了自主自治的能力。尽管经过３０多年的改革社会在不断成长，但是远没有达到社会自治的程度。在改革过程中，政府通过职能转变放弃了一些公共事务的管理权，但职能转变并不等于职能消失，政府原有的职能为新的职能所取代，而原有的职能必须有新的承担者。由于社会没有相应的力量和机构或没有足够的能力去承担这些分离出来的职能，反而增加了社会的混乱与失序，最终政府还是要自己重新担起对这些公共事务的管理职能，从而使得职能转变的目的无法达到，反而重新陷入“精胀”的循环。可以说，这正是我国历次机构改革成效不大的症结所在。［１３］
⒉干部考核、任用制度改革不到位。我国干部人事制度改革进展比较缓慢，干部人事领域法制化程度不高。在考核、选拔、任用的过程中，过分强调经济指标、社会稳定，而对公共服务、依法行政等重视不够，导致一些政府部门及地方政府不惜以违法为代价，经营城市，干预企业、市场和社会，片面追求行业、部门、地方利益。
⒊司法独立性不够，无法有效约束政府权力。政府权力的规范约束需要立法，但法律所确定的政府违法责任则需要通过司法来实现。如果司法独立性不够，司法听命于党委政府主要领导，受制于党委政府部门，违法行政的责任追究机制失灵，则法律对政府权力的规制即使再到位，也不会对政府权力产生实质约束力，政府权力出现越位、缺位、不到位在所难免。
五、进一步转变政府职能的目标设定和路径探寻
（一）进一步转变政府职能的目标设定
党的十八大提出２０２０实现全面建成小康社会的宏伟目标并进一步指出，全面建成的小康社会一定是依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障的社会；一定是基本公共服务均等化总体实现，社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成的社会。“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”未来政府职能转变总体目标的确定应坚持这一基本定位。同时明确了政府职能转变总体目标的确定还应建立在法治的基础上，遵循基本的法治原则，尤其是行政法基本原则。
（二）政府职能转变的路径探寻
政府职能要与社会主义市场经济体制相适应，必须从职权自定到职权法定、从部门行政到公共行政、从人治行政到依法行政、从包办一切到一切权力“归位”进行整体的、系统性的转轨。
⒈政府职能转变的前提：转变认识。首先，政府职能的进一步转变既不是政府职能从一个方面向另一个方面转变，也不是政府职能的此消彼长。在过去政府职能的转变过程中，主要强调的是社会管理和公共服务的职能，但这并不意味着政府经济职能的弱化。党的十八大突出强调“牢牢扭住经济建设这个中心”，“以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键”。显然，政府的经济职能不能弱化。因此，真正需要转变的是政府行使职能的方式而不是职能本身。“新时期的侧重点不再是政府‘该管什么不该管什么’，而要深入到政府履行职责的具体方式，深入到政府在应该管理领域中的角色定位。”［１４］其次，政府职能的进一步转变不能完全西化，不能以西方成熟市场经济国家的政府职能模式作为标准。“与当代西方国家政府的职能主要是调节市场和维护市场秩序不同的是，我国政府在市场经济形成过程中应主要承担组织市场和建立市场秩序的职能，为市场制度的正常运转创造一系列基础条件。例如建立由各种制度所支持的社会秩序基础，包括保障经济自由和宏观经济稳定的制度安排、产权的保障、经济交易规则的建立和维持等。［１５］再次，政府职能的进一步转变不能过多强调中国特色。在现阶段，政府职能转变的主要任务就是要使政府职能适应市场经济普遍规律的基本要求，也就是与其他发达国家尽可能“求同”，而不是一味地“求异”。政府职能的进一步转变就是要实现从“全能政府”向“有限政府”的转变，着力加强和改善宏观调控，弥补市场功能的不足，克服市场调节偏差；就要实现从“管制型政府”向“服务型政府”理念的转变，实现管理与服务的有机结合，寓管理于服务之中，在服务中实施管理，在管理中体现服务，建设人民满意的政府。［１６］此外，还要认识到，政府职能转变不仅仅是政府自己的事。政府职能转变当然需要政府的自觉、亲为，但更需要外在力量的推动，尤其是权力机关有所作为。因为，政企分开、政事分开等方面的改革，实质上就是要切断政府部门与提供私人产品的企业及提供公共服务的事业单位之间的利益关联。［１７］没有最高权力机关的介入，仅仅依靠政府自身“割自己肉”式的改革转变政府职能，其困难显而易见。因此，政府职能的定位需要权力机关通过立法来完成，政府职能转变的落实需要权力机关监督检查，政府职能转化落实不到位的责任追究也要由权力机关来担当。因此，政府职能转变的真正责任主体是权力机关，尤其是最高权力机关——全国人大及其常委会。
⒉政府职能转变的基石：完善法治规范。政府职能的法定化是进一步转变政府职能的基础性工作。要通过宪法和法律确定政府职能的基本框架、基本制度。我国过去几十年政府职能改革进展缓慢、成效不大的一个主要原因就是没有依法推进，而是习惯于用行政命令的手段来推进政府的机构改革，这样做副作用很大，而且改革的成果难以在法律意义上被承认而成为一种固定的制度。［１８］未来政府职能转变应当汲取这一教训，借鉴发达国家政府改革先立法后改革的做法，将政府职能的转变纳入法治轨道，用法律支撑改革，推进改革。［１９］具体而言，应当尽快启动相关法律的制定、修改完善工作，应依法推进和保障政府职能转变，确保政府职能转变责任到位。政府职能定位不仅要在法律文本上实现，更重要的是要在政府职能转变的实践中实现。法律文本上权责要一致，改革实践中责任要适当，乱作为要承担责任。
⒊宏观调控职能的转变。进一步转变经济调节职能，最为核心的是强化经济手段、法律手段对于宏观经济的调控，大幅度减少运用行政手段直接干预微观经济运行，尤其是直接针对个别企业发号施令。为此，要严格按照《国务院机构改革和职能转变方案》的要求和部署，深化行政审批制度改革，尽快地、切切实实地将政府对经济、市场的微观干预减下来，要使政府的手从市场自身能够发挥作用的领域退出，还权于市场。在减少、弱化行政干预经济的同时，要加强国民经济的宏观调控。要进一步健全国家计划、财政政策和货币政策等相互配合的宏观调控体系，健全经济运行监测体系，协调与指导区域经济发展，实现经济增长与人口、资源、环境相协调。要加强政府经济调节领域的法治建设。因为目前我国宏观调控领域的法律制度还很不完善，国家和地方的重大投资基本没有纳入法律调整的范围，长远来看会对经济运行产生负面影响。因此，宏观调控领域的立法必须尽快到位，尤其是计划投资法，要通过立法加强计划投资重大决策的民主性和科学性，降低重大投资决策失误和风险。
⒋公共服务职能的转变。第一，明确并逐步扩大基本公共服务范围。党的十八大报告提及的基本公共服务范围涉及教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生服务和住房保障体系等；《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的基本公共服务包括公共教育、公共就业服务、社会保障、基本医疗卫生、基本住房保障、公共文化等；《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。笔者认为，我国未来应集中精力解决公共服务中的基本公共服务中的重点领域和突出问题，争取到２０２０年解决重点领域的基本公共服务均等化问题，在此基础上再逐步扩大基本公共服务范围。第二，强化立法保障公共服务供给的多元模式。基本公共服务的提供是政府的基本义务，但政府主导提供的基本公共服务，其目的是在市场不愿或不能提供时保证提供基本公共服务，而非排除市场的介入。为此，需要创新市场和政府并存的多元供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。因此，无论是为了扩大基本公共服务的范围还是提高基本公共服务的水平，抑或是满足人们对基本公共服务的需求，都要逐步放开对市场和社会力量提供公共服务的限制，最集中的体现就是扩大民间资本准入包括基本公共服务在内的公共服务领域，而这种开放必须是平等开放，不能在开放的同时提高市场进入的条件。第三，创新政府公共服务职能方式。政府履行公共服务的方式应创新，区分公共服务的不同类型、不同领域、不同地域，探索不同的职能方式。政府公共服务职能的方式包括两种：一是政府直接提供公共服务，包括兴建基础设施和公共服务设施、设立相应机构；二是倡导公私合作，政府通过购买或特许经营等方式引导社会力量提供公共服务或公共设施。前者主要是传统的公法模式，通过推进行政体制改革、丰富行政组织类型、创建或保留政府性公益机构等方式进行。后者则主要为新的职能方式探索，包括补贴奖励、项目管理、资源共享、合同购买（职能外包）、行政指导等多种方式。第四，建立健全政府公共服务监管体系。一是建立公共服务的多级监管体系。二是明确政府不同的公共服务监管职能，包括完善财政保障、管理运行和监督问责机制，形成保障基本公共服务体系有效运行的长效机制。三是建立健全公共服务提供主体的内部治理结构和社会监管机制。
⒌市场监管职能的转变。政府职能的一个重要方面就是市场秩序。目前我国的市场秩序在联合国排在百名之后，这与世界第二大经济体的地位很不相称。从立法来讲，我国有关市场秩序的法律相对比较健全，１９９７年《刑法》用大量篇幅规定了市场经济秩序犯罪，此后通过的８个《刑法修正案》也多数与打击市场经济犯罪，规范市场秩序有关；事关市场秩序的《反不正当竞争法》、《反垄断法》及知识产权领域的立法也相对比较完善。在立法相对完善的情况下，市场秩序状况不尽如人意的原因就在于执法环节出了问题。笔者曾与来自各级政法部门的领导进行过交流，绝大多数领导认为近年来打击市场经济犯罪的力度不是在加强，而是在削弱。因此，当前转变政府市场监管职能的首要任务应是强化执法。而强化执法不仅仅是要求行政执法人员强化执法，更重要的是要通过责任机制促使政府执法人员市场监管职能到位。为此，要认真落实《反垄断法》，破除严重影响市场秩序、公平竞争的行政垄断和经济垄断；要加强对《反不正当竞争法》和知识产权法等法律的执法力度，创造一个公正、诚信的微观环境；要进一步加强《刑法》的执法力度，刑罚是最严厉也是对严重扰乱市场秩序行为的最具有威慑力的法律；要加大对行政、司法不作为的惩处力度，要对选择性执法、司法予以严惩。当然，市场秩序的维护还需要行业自律、舆论监督和群众参与。因此，要规范市场主体行为，维护公平竞争的市场秩序，形成行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。［２０］
⒍社会管理职能的转变。政府社会管理职能转变的核心在于处理好社会自治与政府管理的关系。在我国，长期以来政府管控过多、过细，抑制了社会组织的成长和功能发挥。因此，当前及今后一段时期政府社会管理职能调整的重心应是逐步放松对社会组织的管控，即要按照国务院机构改革和职能转变的部署和要求，让某些领域的社会组织先发育，然后总结经验教训，扩大各类社会组织的成长空间，充分发挥社会组织在社会治理中的作用。可以说，社会组织发展壮大及发挥作用的过程就是政府直接管理社会职能逐步弱化的过程。当然，政府社会管理职能的转变并不是简单地、一味地“退出”或给社会组织“让位”，因为基本社会秩序的维护仍然需要政府，社会组织的规范和适度管理同样需要政府。因此，在政府放权给社会的同时，也应积极探索并依法加强对社会组织的规范、引导和支持，要积极探索社会组织发挥作用的空间和方式。
⒎环境保护职能的转变。环境保护是党的十八届三中全会增加的政府新职能，表明“党和政府对政府职能有了新的认识”，强化了政府在环保方面的职责。［２１］从体制机制上进一步加强环境保护和生态建设力度，有利于更好地保护和管理生态环境。政府的环境保护职能主要有三个：一是推动环境保护的长远持续发展。有效配置环境资源的“市场失灵”为政府治理环境问题提供了正当性。因此，政府应按照经济发展的规划制定环境保护的短期、中期、长期规划。二是监管环境保护中经济主体的行为。环境资源的公共性的普遍存在，要求政府应该建立环境保护监管的一系列法律体系和制度体系，以此来规范经济主体行为，依法追究污染环境行为的责任。三是具体有效地提供环境保护服务。政府在进行环境的长期规划设计的同时，也应注重环境基础设施建设，为经济社会的发展建设良好的基础环境，并为市民和企业提供相关环境服务，加强环境保护的公民教育。政府在环境保护中的政府失灵和职能缺位要求其职能合理转变，应当推动政府部门之间、政府与企业、社会等主体间的协同共治；加强政府间合作，推动环境问题的协同治理；完善政府与企业之间的合作机制，规范市场行为；健全公民、民间组织和媒体的环保参与机制。［２２］
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（责任编辑：刘亚峰）