沙金
（天津商业大学，天津３００１３４）
摘要：我国行政复议制度在监督行政机关依法行使职权和保障行政相对人合法权益方面发挥了积极的作用，但同时也暴露出了诸多缺陷。本文认为，各地开展的行政复议委员会试点工作，通过改变复议机构与复议机关的关系、复议机构的组成、审理程序等方面提升了复议的公正性与专业性。为进一步发挥行政复议委员会的作用，应在总结各地行政复议委员会试点经验的基础上，借鉴其他国家和地区的成功经验，构建我国的行政复议委员会制度。
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关键词 ：行政纠纷；行政复议；行政复议委员会
中图分类号：Ｄ９２２．１１２文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０７－００８７－０７
收稿日期：２０１５－０３－１６
作者简介：沙金（１９８１—），男，吉林省吉林市人，天津商业大学公共管理学院行政管理系讲师，法学博士，政治学博士后，研究方向为行政法与行政诉讼法。
２００８年９月，国务院法制办发布了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，这标志着我国行政复议制度改革进入了新阶段，以行政复议委员会模式的行政复议机构改革正式启动。随着试点工作的不断推进，形成了以北京和哈尔滨为代表的行政复议委员会模式，并在保证复议的公正性和专业性上发挥了重要作用。然而，行政复议委员会模式的改革与我国现行《行政复议法》对行政复议的功能定位以及相关制度设计存在一定的冲突，导致行政复议委员会难以充分发挥作用。因此，总结和研究各地试点经验，借鉴其他国家和地区的相关制度，加快行政复议委员会制度建设，对发挥行政复议委员会在公正性和专业性方面的优势，完善我国行政复议制度具有重要意义。
一、行政复议功能错位导致
行政复议机构陷入困局
行政复议功能的定位直接影响行政复议机构、复议程序、复议审理机制等方面的具体制度设计，而具体的制度设计是否有利于实现公正复议，关系到行政复议的公信力。目前，学术界关于行政复议功能的理论学说主要有：行政机关内部权力监督说、相对人权利救济说、行政争议解决说。持权力监督说的学者认为，行政复议体现的是行政机关内部的上下层级权力监督关系，行政复议行为实质上仍是一种行政机关的行政活动，行政复议机关与被申请人之间是一种行政监督关系，与申请人之间仍是一种行政管理关系，因此，行政复议行为与行政机关的其他行政行为并没有本质上的区别。此说也体现了国务院当时起草《行政复议法》的初衷，将行政复议制度定位为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。［１］权利救济说认为，行政复议的首要功能应当是对被侵害的行政相对人权利的救济，权力监督功能是在救济被侵害行政相对人的合法权利基础上得以实现的。姜明安认为：行政复议与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。其他国家和地区有关行政复议制度也将行政复议的权利救济功能作为其重要功能。如韩国《行政审判法》、日本《行政不服审查法》等均将行政复议的权利救济功能作为行政复议的基本功能。行政复议的解纷功能并未在我国的《行政复议法》中得到体现，对此章剑生认为：如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的“监督”“保权”等立法目的也都是没有法律价值的。刘东生认为：行政复议的核心功能是解决行政纠纷，反射功能包括监督功能和管理功能。刘莘认为：行政争议是引起复议的原因，裁决争议是复议制度存在的理由。复议始于纠纷，终于争议的解决。如果说复议也是层级监督的话，那是因为复议在解决行政争议中实现了对公民权利的救济，同时，也实现了上级对下级的层级监督。如果不明确行政复议解决行政争议方面的功能定位，就意味着行政复议活动与行政系统内其他层级监督活动并无区别，从而抑制行政复议功能的发挥。
在《行政复议法》的起草过程中，关于行政复议制度的功能定位也存在不同的观点。一种观点认为，行政复议制度属于行政机关内部上下级权力监督制度；另一种观点认为，行政复议制度是行政相对人的权利救济制度。全国人大常委会审议草案时一些委员曾提出，由于行政机关在作出具体行政行为之前一般都会向上级行政机关或主管部门请示或者报告，上下级形成了行政一体关系，因此作为行政复议机关的上级行政机关或主管部门很难作出公正的行政复议决定，复议决定的公信力容易受到质疑。为了保证行政复议的公正性，应在行政复议机关内部设立行政复议委员会，同时确保复议委员会的组成人员中包含一定比例的行政机关以外的社会兼职委员。还有观点认为应设立两级复议，第一级行政复议机关为作出具体行政行为的上级行政机关，第二级行政复议机关为行政监察部门。一些委员明确提出，与行政诉讼制度一样，行政复议制度应作为保障公民合法权益的重要制度，将公民的权利救济功能作为其首要功能。行政复议的有效性很大程度上是建立在对行政复议制度的定位上。［２］尽管行政复议在保护公民合法权益方面的功能在《行政复议法》中已明确得到体现，但从行政复议制度的特征上看，解决纠纷应当是其首要功能，其他功能是在纠纷得到公正解决的基础上实现的。行政机关在行使行政管理职能的过程中必然会产生行政纠纷，而对于行使公权力的行政机关而言，亦有责任主动解决因其行使公共权力而产生的行政纠纷，并运用行政机关内部的权力监督关系监督和纠正权力的行使。同时，正是通过解决行政纠纷，从而达到保障行政相对人的合法权益、监督行政机关依法行使职权的立法目的。尽管相对于行政诉讼，行政复议在解决行政纠纷方面体现出的快捷、全面、专业等优势更加明显，但由于行政复议存在于行政机关内部，容易受到各种行政性因素的干扰，从而导致其难以公正解决行政纠纷，而能否公正解决行政纠纷关系到行政复议功能的实现。因此，实现行政复议功能，需要借助行政复议制度的司法化改革，只有通过制度的司法化改革，才能保证行政复议机构的独立性，保证行政复议的公正性，从而发挥行政复议的功能。
保证行政复议机构的独立性，使其能够中立、不受任何干扰作出行政复议决定，不仅有利于实现公正复议，也有利于提高公民对行政复议机构的信任程度，从而更愿意将行政复议作为维护自身合法权益的主渠道。根据我国《行政复议法实施条例》（以下简称《条例》）的相关规定，行政复议事务由政府法制工作机构负责，政府法制工作机构即为行政复议机关的行政复议机构。为了扩大行政复议机构的职责，《条例》在《行政复议法》规定的基础上增加了转送、行政赔偿、督促复议申请的受理和复议决定的履行、行政决定备案等行政复议机构的职责。同时，为确保复议机构的专职人员顺利开展工作，《条例》第４条规定：“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。”尽管我国的行政复议制度在不断的改革和完善，但实践中，行政复议机构的公信力并不高，公众对其能否独立、公正的处理行政纠纷的担忧使其难以发挥应有的作用，进而影响我国行政复议制度的发展。究其原因主要在于行政复议机构缺乏独立性。我国的行政复议机构是设置在行政系统内部，受行政机关的首长领导，并在行政复议机关的管理下开展行政复议工作，因此行政复议决定的最终决定权掌握在行政机关首长手中，复议决定也是以行政复议机关名义作出的。但行政复议工作具有一定的专业性，需要具备相应专业知识和业务能力的复议人员处理复议案件，而在我国，作为行政复议机构的政府法制部门的职责主要是制度建设以及相关政府规范性文件的审查和整理，并不具有处理行政复议案件所需要的专业知识和业务能力。在这样的体制下，我国的行政复议机关很难发挥其应有的作用。
二、行政复议委员会：
改革行政复议机构的突破口
行政复议作为一种独立的行政监督和救济制度，对中国行政法治的发展发挥着重要作用。［３］为了提高行政复议机构的公信力，发挥行政复议解决行政纠纷的功能，２００８年９月，国务院法制办发出通知，决定在北京、黑龙江等部分省市开展行政复议委员会试点工作，此举拉开了我国行政复议机构改革的序幕。试点工作最重要的内容是将行政复议委员会作为行政复议机构，利用复议委员会的独立性和公正性，保证行政复议功能的有效发挥。可见，试点工作的目标之一就是强化行政复议的公正性。
（一）国外和我国台湾地区行政复议委员会的相关制度
纵观世界各国的行政救济制度，与司法审查相比，行政审查以其专业、效率、公正等优势受到公众的认可，并在行政救济中发挥着不可替代的作用。行政复议作为行政审查的表现形式，虽然在各国的称谓不尽相同，但都具有行政审查的特征，如英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、韩国的行政审判制度、日本的行政不服审查制度等，都在各自国家的行政救济体系中占据重要地位。韩国的行政审判委员会和我国台湾地区的诉愿审议委员会与我国的行政复议委员会制度相类似，其成功经验值得我们借鉴。
⒈韩国的行政审判委员会。根据韩国《行政审判法》规定，原则上以做出行政行为的行政机关的上级机关为复议机关。为了对行政审判请求进行审理和作出决定，在各种复议机关之下均设置了行政审判委员会。不同于之前的诉愿委员会，行政审判委员会不是一种单纯依附于行政复议机关的咨询机关，而是实际上承担着审理复议案件并最终得出复议裁决结论的职责。为了增强行政审判委员会的自主性和独立性，《行政审判法》规定：行政审判委员会在针对当事人的复议申请终结审理之后，应当以决议的形式确定裁决的内容并通知复议机关，而复议机关接到行政审判委员会的通知之后，应当毫不迟疑地依照行政审判委员会的决议内容做出最终的裁决。应当注意的是，根据《行政审判法》第３１条规定：复议机关必须“依照”行政审判委员会的决议内容，即必须受行政审判委员会关于复议结论决议的羁束，不得做出与其内容不同的裁决。这一规定无疑加大了行政审判委员会在复议中的自主性和独立性。《行政审判法》对行政审判委员会的组成也做了详细规定。根据《行政审判法》第６条规定：地方行政审判委员会由１５名以内的委员组成（包括委员长１人），委员长一般由复议机关负责人担任，也可以由其下属的公务员代行其职务。国务总理行政审判委员会由５０名以内的委员组成（包括委员长１人），委员长一般由法制处处长担任，也可以由其下属的公务员代行其职务。除地方行政审判委员会中的复议机关公务员或者国务总理行政审判委员会中的总统令规定的行政机关公务员以外，其他委员必须是符合下列条件的人士：有律师资格的人士、在《高等教育法》第２条第１项或者第３项规定的学校中担任或者曾经担任教授法律学等的副教授以上职务的人士以及曾是行政机关４级以上公务员的人士或者其他有行政复议知识和经验的人士。而且，必须有过半数的行政复议机关外部且符合上述三项条件之一的人士参加，行政审判委员会方可召开。委员会会议需由过半数的组成人员出席并有过半数出席人员赞成方可形成委员会最终的决议。此外，《行政审判法》还对委员的回避作出了规定，以防止委员与相关案件或当事人存在特殊关系而影响案件审理。［４］由此可以看出，韩国的《行政审判法》通过详细的制度设计，保证了行政审判委员会可以独立、公正的审理案件，从而提高了行政复议的公信力。
⒉我国台湾地区的诉愿审议委员会。台湾地区的诉愿机关均设置在中央及中央各部门和地方政府，诉愿案件的实质性议决机构是诉愿审议委员会。诉愿审议委员会在对诉愿案件作出裁决之后，以诉愿机关的名义对外行文。《诉愿法》第５２条规定：“各机关办理诉愿案件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长者为原则。诉愿审议委员会委员，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。诉愿审议委员会组织规程及审议规则，由主管院定之。”第５３条规定：“诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议，其决议以委员过半数之出席，出席委员过半数之同意行之。”依照《诉愿法》的基本精神，尤其委员会之决定采多数决而毫无例外（第５３条），应认为机关首长无论对本机关职员之兼任委员者，还是对自外界遴选的委员，均不得影响其独立判断。只有这样的制度设计，才能保证诉愿审议委员会的独立性。诉愿审议委员会采取混合组成方式，即要兼顾业务专长和客观公正，并增强诉愿决定的公信力。［５］
韩国的行政审判委员会和我国台湾地区的诉愿审议委员会的实践经验表明，为使承担实质性复议工作的复议机构能够独立、公正的作出复议决定，由社会多方人士参与的行政复议委员会制度成为了改革行政复议机构的突破口。我国正在进行的行政复议委员会试点工作，也应通过科学合理的制度设计，保证行政复议委员会的专业优势和公正优势得到充分发挥，进而提高行政复议的公信力。
（二）我国行政复议委员会的特点
⒈积极吸收行政机关外部人员加入行政复议委员会，以保证复议工作的独立性。西方国家在保证行政复议的独立性上进行了大量的改革，并获得了许多成功经验。如法国的行政法院虽然设置在行政系统内部，但由于其始终保持着独立审判的原则，所以公信力得到了社会的广泛认可。英国的行政裁判所通过多年的改革，保证了裁判人员的独立性和专业性，最终成为了英国最重要的解决行政纠纷的主渠道。虽然美国的行政争议也是在联邦政府层面解决，但解决争议的行政法法官独立于行政机关，由通过考试的律师担任，其工资待遇、惩戒均不受行政机关的影响，从而保证了行政法法官的独立性。我国行政复议机构公信力不足的主要原因是行政复议机构不独立，无法独立的处理复议案件并作出复议决定。我国各地正在进行的行政复议委员会试点工作的最大创新在于，通过引入行政复议机关以外的社会人士（如专家、学者、律师），保证复议委员会的独立性和专业性，避免受到行政复议机关的干扰，从而提高行政复议的公信力。从目前行政复议委员会的试点工作来看，主要形成了北京模式和哈尔滨模式。北京模式吸收了一定的社会力量。北京市行政复议委员会由２８名委员组成，其中除了由市政府主管法制工作的领导担任常务副主任等职务外，还首次任命了北京部分高校、研究机构和国家部委的１８位知名专家或学者为非常任委员。哈尔滨市更是明确提出行政复议委员会的个人委员要以市政府以外的委员为主体。［６］
⒉相对集中行使复议权。２００８年，国务院推进的行政复议委员会试点工作将相对集中行使复议权作为改革的重要环节。根据我国现行的《行政复议法》关于行政复议管辖体制的规定，复议机关为作出具体行政行为的行政机关的上级机关，既包括同级政府，也包括上级主管部门，这就意味着我国有大量的复议机关，也使复议权的行使过于分散。这样的制度设计在实践中暴露出了诸多问题，如复议机关对复议人员的数量和专业性方面的要求难以得到满足；复议机构不具备独立地位，容易受到上级行政机关的干扰，无法独立行使复议权等等。相对集中行使复议权，是指行政复议案件由政府设置的复议委员会集中办理，政府工作部门不再办理行政复议案件。由政府设置的复议委员会统一集中办理复议案件，有利于集中复议力量，提高复议案件审理的专业性，保证复议的质量，同时也有利于提高复议委员会的独立性，促进复议案件的公正审理。哈尔滨模式是集中行使行政复议权的典型代表。哈尔滨市政府设置的行政复议委员会集中受理、集中审查、集中决定依法应当由市政府和市政府工作部门受理的行政复议案件，并以行政复议机关的名义做出复议决定，市政府工作部门和其他复议机关不再单独办理行政复议案件。除哈尔滨市以外，广东省中山市、安徽省马鞍山市等大多数实行行政复议委员会试点的城市，均由行政复议委员会独立审理和做出复议决定，以保证复议委员会的独立性和权威性。
从我国行政复议委员会试点工作的特点及实践情况可以看出，大量吸收社会人士加入行政复议委员会和相对集中行使复议权，可以有效避免行政复议工作受到行政复议机关或者复议机关首长的不当干扰，保证复议的公正性；同时，有利于防止由于复议力量过于分散导致复议工作的专业性受到影响进而影响复议质量的问题。因此，国务院推进的行政复议委员会试点工作，对于保障行政复议工作独立、公正的进行，以及充分发挥行政复议解决行政纠纷的功能具有重要意义。
三、行政复议委员会的制度构建
我国行政复议委员会的制度设计应当围绕行政复议的解纷功能展开，通过保证行政复议委员会独立、公正的解决行政纠纷的制度设计，完善我国的行政复议体制，促进行政机关的行政管理职能和争议解决职能的有效分离，发挥行政机关解决行政纠纷的优势，从而进一步实现行政机关自我监督及保障行政相对人合法权益的立法目的。因此，笔者建议从以下几方面着手：
⒈改革我国现行行政复议管辖体制，集中行政复议资源。建议在省、市、县级政府分别设立行政复议委员会，集中统一管辖行政复议案件，取消政府各部门的行政复议权。属于垂直领导的部门，应由其上级主管部门管辖行政复议案件。这样的制度设计有助于集中行政复议力量，保证复议案件审理的质量；同时也有助于各级政府的对内监督管理，促进行政机关依法行使职权。对其他专业性较强的特殊案件的管辖如专利、商标等，应按照相关法律规定执行。
⒉明确行政复议委员会和行政复议办公室的关系及职能分工。我国目前进行的行政复议委员会试点工作，主要形成了北京模式和哈尔滨模式。北京模式是将行政复议案件分由行政复议委员会和复议专职人员分别受理。一般案件由专职人员审裁，复杂案件由复议委员会审理并作出决定。哈尔滨模式则是将复议案件分为简易案件和一般案件，简易案件由专职人员按照简易程序处理，一般案件由复议委员会审裁。笔者认为，应当明确复议委员会和复议办公室的关系。由于复议委员会中的非专职委员如专家、学者、律师等均有自己的职业，无法保证充裕的时间参加复议案件的审裁，因此应在复议机关内部设置辅助复议委员会工作的常设机构即复议办公室，负责处理复议案件的调查核实等工作，同时预审复议案件并作出初步意见，而复议委员会应在复议办公室前期工作的基础上，审理复议案件并作出最终裁决。这样，有助于提高复议委员会工作的效率和公正性。
⒊完善行政复议委员会的构成及审理机制。为保证复议案件的公正审理，避免复议机关的不当干扰，复议委员会应由专职委员和非专职委员组成，专职委员由复议机关在从事法制工作的人员中选派，非专职委员由社会的专家、学者、律师等专业人士组成，且非专职委员在复议委员会中的比例应占二分之一以上。同时对专职委员的资格要求作出规定，以确保专职委员具备相应的专业知识和业务能力。此外，为保证复议委员会的独立性，对于复议委员会作出的复议决定，复议机关应当予以认可。如果复议机关负责人对复议委员会的复议决定有异议，可以要求复议委员会另行组织审理委员会重新审理，对于重新作出的复议决定，复议机关应当予以采纳，并以复议机关的名义对外作出。对于其他有利于促进复议委员会公正审理的程序性规定如回避、公开审理、证据调查等，应借鉴司法程序中的相关规定，以保证复议的公正性和权威性。
总之，我国行政复议制度的改革，应当在明确行政复议解决行政纠纷功能的基础上，通过建立和完善具有司法性质的制度改革，保证行政复议的公正性和权威性，从而发挥行政复议解决行政纠纷、保障行政相对人合法权益的功能。我国正在进行的行政复议委员会的试点工作，正是这一改革思路的体现。因此，加快构建我国的行政复议委员会制度，对改革和完善我国行政复议制度具有重要意义。
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参考文献
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（责任编辑：王秀艳）