基于案例分析加强基层
政府机关工作效能建设
胡本春
（中共马鞍山市委党校，安徽马鞍山243000）
摘要：加强基层政府机关工作效能建设，是提升基层政府机关工作效率，提高基层政府机关工作质量，改善基层政府机关形象的重要一环。本文分析了各地基层政府机关工作效能建设的方式、取得的成效以及带来的启示，探讨了进一步推进基层政府机关工作效能建设面临的制约因素，针对存在的问题，提出了相应的改进措施。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：基层政府机关；工作效能；工作效率
中图分类号：D630．1文献标识码：A文章编号：1007－8207（2015）09－0001－07
收稿日期：2015－03－24
作者简介：胡本春（1982—），男，安徽金寨人，中共马鞍山市委党校党史党建教研室讲师，研究方向为公共管理、基层党建。众所周知，基层政府机关工作效能建设是一项系统性工程。近年来，加强基层政府机关工作效能建设已被各级基层政府提上重要日程。［1］基层政府主要指市级政府以下的各级政府。在过去一段时间，很多基层政府都对基层政府机关工作效能建设的方式、方法进行了有益的探索。例如：以基层政府机关工作效能建设为支点，成立领导小组，加强制度设计，重视日常监察，督促责任落实。各单位、各部门紧紧围绕中心工作、本职工作，加强基层政府机关工作效能建设，实现目标落实、工作提效，为本部门乃至全市经济社会发展提供了有力保障。为促进基层政府机关工作效能建设，马鞍山市委党校课题组就承担的“基层政府机关工作效能建设”的课题深入各地市、县、区的基层政府机关、基层群众、相关单位开展了调研。通过召开座谈会、个别交谈、实地调研等形式，多方了解各地开展基层政府机关工作效能建设的情况、取得的成效和存在的问题。总体来说，问卷调查和实地访谈的范围和对象较为合理，具有一定的典型性和代表性，调查的结果有一定的可信度。课题组成员认为，近年来各地开展的基层政府机关工作效能建设在推动科学发展过程中发挥了重要作用，取得了明显成效，但也存在一些问题。
一、基层政府机关工作效能
建设取得的主要成绩
1.以基层政府机关工作效能建设促进干部素质的提高。一是责任意识进一步增强。现代基层政府既是服务型政府，也是责任型政府。基层政府机关工作人员不能只行使手中的公权力而不承担权力背后的责任，因为权力和责任是对等的。马鞍山市通过基层政府机关工作效能建设，定期对工作人员的工作作风、工作能力、工作业绩等进行评价，对优秀的给予奖励和肯定，对表现不好的给予批评和通报，使基层政府机关工作人员的责任意识、服务意识得到了进一步增强。二是自我认知能力进一步提升。通过基层政府机关工作效能建设，促使工作人员对自己的工作有了正确的认知，通过相互交流，相互学习，既增强了其发现问题、分析问题、解决问题的能力，又弥补了自身的不足，已成为自我认知、自我完善的实践过程。三是综合能力得到进一步增强。现代基层政府需要一批既能说又善于思考的复合型干部。基层政府机关工作效能建设既需要“干”，又需要“说”，更需要思考。例如：对别人工作的点评，既能锻炼工作人员发现问题的能力，又能增强工作人员的表达能力和处理问题的能力。
2.以基层政府机关工作效能建设促进工作效率的提升。一是及时掌握工作动态。如安徽省M市要求每位工作人员记录工作日志并通过工作日志将工作中存在的困难和问题反映出来，这不仅有利于分管负责人了解工作落实情况，做出科学合理的安排，也能够及时解决工作中遇到的困难和问题。二是真实反映工作实绩。如安徽省M市通过基层政府机关干部记录工作日志的方式，对基层政府机关工作效能建设做实实在在的记录，不仅增强了基层政府机关工作人员完成工作情况的透明度，使工作实绩得到了及时反映，而且对选拔和培养干部也十分有利。
⒊以基层政府机关工作效能建设促进工作任务及时完成。通过实施岗位责任制、目标责任制、项目责任制，对工作任务进行层层分解，量化考核，以严格的考核机制促使基层政府机关工作人员自我加压，自我约束，竭力做好本职工作，克服“慵懒散”现象，这样，不仅促进了工作任务的及时完成，也使基层政府机关工作效能得到了进一步显现。
二、基层政府机关工作效能
建设带来的启示
1，坚持创新，寻找支点。加强基层政府机关工作效能建设，一直是各级基层政府提升工作效率、改变工作作风、提高服务质量，提高工作人员素质的重要突破口，也是建立现代服务型基层政府和责任型基层政府的客观要求。［2］其工作能否持久、有效和具有生命力，关键是在创新方式、方法上做文章。因为加强基层政府机关工作效能建设是一项系统性工程，必须找准支点，以支点带动圆心。安徽M市善于在方式、方法上做文章，以基层政府机关工作效能建设为载体和支点，在全市掀起了基层政府机关工作效能建设的热潮。
2.树立价值理念。常言说，思路决定出路，正确的理念是行动的先导；反之，必然会导致行动难以持久、深入。安徽省M市在基层政府机关工作效能建设方面不仅要求工作人员怎么做，而且重点是向工作人员说明为什么这么做，重点宣传基层政府机关工作效能建设背后所体现的价值旨归。通过持续宣传，让工作人员真正认识到这项工作的重要性，最终达到内化于心、外化于行的实际效果。让基层政府机关工作人员主动改变工作作风、提升工作效率、提高服务质量。
3.善于组织领导，强化责任。有效的组织领导可以取得事半功倍的效果。［3］如湖北省D县，基层政府负责人对基层政府机关工作效能建设工作高度重视，不仅多次召开会议，部署落实，而且亲自参与职能部门的基层政府机关工作效能建设工作。各单位实行部门负责人制度，强化“一把手”的角色定位，成立了由主要负责人为组长，分管负责人为副组长，各部门负责人为成员的基层政府机关工作效能建设领导小组。
4.把治理思维付诸实践之中。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。这就要求基层政府运用治理思维推进各项工作。安徽省A市在推进基层政府机关工作效能建设过程中，不仅依靠基层政府自身，而且还善于借助外在力量特别是社会第三方的力量，形成了多维度的基层政府机关工作效能建设格局，从而确保了基层政府机关工作效能建设工作出实效，具有一定的公信力和持续性。
5.有效下放权力。权力是把双刃剑，运用得好与坏，关键是如何分配权力。［4］适度地下放权力，可以有效发挥权力的最大效力。以湖北省C市为例，按照C市市委统一部署，2013年9月30日，C市督查办下发了《关于在全市基层政府机关开展基层政府机关工作效能建设的意见》（以下简称《意见》），对全市基层政府机关开展工作效能建设进行了全面部署。该《意见》要求各单位、各部门要善于结合工作实际，在指导文件的基础上制定相应的、易操作的《基层政府机关工作效能建设实施意见》，依靠明确的制度和实际方案，确保各部门的基层政府机关工作效能建设有序推进。
6.实施严格的监督考核制度。坚持奖惩结合，激励先进，鞭策后进的原则。以安徽省A市为例，各单位基层政府机关工作效能建设领导小组负责该单位的基层政府机关工作效能建设工作，实行活动责任制，定期检查本单位的工作落实情况，负责推进本单位的周基层政府机关工作效能建设、月基层政府机关工作效能建设工作。基层政府机关工作效能建设小组定期收集各部门的工作效能建设实绩，对表现优秀的工作人员优先申报单位的“月度之星”并记入年终考核；对表现较差的给予批评，限期整改乃至记入年终考核，使基层政府机关工作效能建设结果与年终考核、职务晋升、职称评聘等挂钩。市、县、区大督查办还采用定期检查、抽查、汇报和不定期的明察暗访等形式，督促各部门开展基层政府机关工作效能建设工作，对表现优异的在全市通报表扬，对表现较差的在全市通报批评，将各单位的监督检查结果计入全市年底目标考核之中。该市的监督考核举措在安徽省具有较大的影响力，在全省基层政府机关得到了广泛推广。
三、基层政府机关工作效能
建设面临的困境
1.对基层政府机关工作效能建设认识不足。对于基层政府机关工作效能建设而言，在对湖北省C市的调研中课题组成员普遍认为，在有些基层政府机关内部，无论是干部还是群众，在思想认识上都存在问题：在干部层面，有的单位或部门领导不愿得罪人，不愿啃“硬骨头”，不愿“实事求是”，导致基层政府机关工作效能建设流于形式，没有将其作为一项实实在在的工作来抓；在群众层面，有的人对基层政府机关工作效能建设缺乏正确认知，对单位开展此项工作认为是领导“找茬”“抓小辫子”，对领导心怀不满并存在抵触情绪，致使基层政府机关工作效能建设缺乏内生动力。事实上，基层政府机关工作效能建设的根本是人，以人为本是其中最重要的环节。在基层政府机关工作效能建设过程中，如果不能解决人的思想认识问题，作为各地正在推行的“特色”工作就难免会与其他活动一样面临流于形式的困境。在调研中，基层县区、乡镇的反应比较明显。有的人认为，基层工作“上面一根针，下面千条线”，日常工作很忙，很多工作难以量化记录。如果认真记录会耗费大量时间，不利于开展工作。事实上，我国大多数基层乡镇都具有工作不规范、不职业化的特点，而且受传统工作习惯（自由、散漫、拖沓）的影响，在短时期内难以彻底改变，因而基层政府机关工作效能意识难以“入脑入心”，甚至有些人对于基层政府机关工作效能建设怀有抵触心理。比如在湖北省D县调研时，有的工作人员对基层政府机关工作效能建设从内心里上并不认同，认为只是形式主义，与众多“动员式”的教育活动一样，只是“走走过场“，来去“一阵风”，因而积极性和主动性不强。有的人认为，基层政府机关工作效能建设是基层政府内部上级为下级“安装的紧箍咒”，是一种自上而下的、带有威慑性的监督机制，没有意识到基层政府机关工作效能建设的本质。有的人认为，基层政府机关工作效能建设是新的文牍主义，因为它需要工作人员详细记录每天的工作内容并做到每周向上级汇报一次，增加了大量的会议和文本，占去了工作人员大量的时间。有的人认为，基层政府机关工作效能建设是一个系统性工程，需要很多环节如物力、人力、财力的相互保障，仅依赖某一环节而没有其他措施的有力跟进，难免流于形式主义。由此导致基层政府机关工作效能建设在某些工作人员心中变了味道，开展起来比较乏力。
2.基层政府机关工作效能建设的方式比较单一。课题组成员认为，基层政府机关工作效能建设方式、手段单一，缺乏个性。如安徽省A市的基层政府机关工作效能建设方式就具有单一复制、自上而下的特点，各部门、县区文件相同，没有结合本部门、本地区的实际在创新基层政府机关工作效能建设的方法、方式上做文章，基层政府机关工作效能建设方式没有实现多元化。虽然A市督查领导小组办公室发布了《关于在全市基层政府机关开展基层政府机关工作效能建设的意见》（［2013］9号文件），并专门列举了基层政府机关工作效能建设的相关标准，但存在制定的基层政府机关工作效能标准比较笼统，一级套一级，一般性和统一性的规定居多，有部门特色和针对性的标准较少等问题。
3.基层政府机关工作效能建设渠道存在“先天性”不足。受”官本位“思想的影响，各地基层政府机关工作效能建设还缺乏下级对上级的监督以及服务对象的监督。如四川省Ｅ市开展的基层政府机关工作效能建设即存在渠道不够畅通的问题，是部门负责人对部门员工的点评，单位领导班子对部门负责人和部门工作开展基层政府机关工作效能建设，是一种自上而下的、缺乏自下而上的基层政府机关工作效能建设，是一种基层政府内部工作效能建设，基层政府自己抓自己，自我抓基层，缺少外部力量的参与，特别缺乏社会力量以及服务对象参与基层政府机关工作效能建设。这种自上而下的基层政府机关工作效能建设方式存在的缺陷十分明显。
4.部分基层政府机关工作效能建设缺乏客观性、公正性。工作内容、工作性质的差异性导致了基层政府机关工作效能建设缺乏客观性、公正性。在对河南省H市的调研中，反映最直接的问题是因为工作内容、工作性质的差异而导致基层政府机关工作效能建设操作难度比较大，可控性不宜把握。按单位类别来分，有些单位的工作内容比较明确，如招商部门、拆迁部门，易于量化；有些单位的工作或在短时间内难以完成，或在短时间内不易出成绩、不易量化，比如防汛部门、水力部门等，完成工作任务需要时间周期，按月考核难以实现。按单位内部工作内容来分，有的部门工作内容比较单一，易于量化，工作任务比较轻松，易于完成；有的部门工作内容比较复杂，难以量化，工作任务比较繁重（如各开发区内的招商部门）。如果按照同一考核标准，就会因为工作的复杂性而导致基层政府机关工作效能建设的客观性受到质疑，进而缺乏公信力。所以，在有些部门就滋生出了“不干事、少干事，只要不出事就会没事”的想法。此外，同一科室内部也会因为工作分工的不同而带来工作业绩的差异，进而导致基层政府机关工作效能建设效果的差异。这类问题在基层单位比较突出。例如：有些单位一个科室只有一人或两人，一个人要承担全科室的工作，“科室负责人例会基层政府机关工作效能建设难以实现”；有的科室人员较多，分工较细致，按同等绩效考核会有失公平，操作难度较大。在同一个单位内部，有的科室工作目标清晰，易于量化；有些科室工作内容比较复杂，难于量化，不易考核。有的单位（在基层乡镇特别明显）内部混岗严重，公务员有动力，事业单位的工作人员没有动力。因为事业单位的工作人员或缺乏晋升空间或没有相应的福利待遇，导致其工作积极性不高；而公务员有福利，有考核奖。这样，就使得同一单位内部工作难以协调，基层政府机关工作效能建设也因此面临较大的阻力、压力。
四、加强基层政府
机关工作效能建设的路径
按照马克思主义哲学的基本观点，看待任何事物应该是一分为二的，因此，必须运用辩证的观点来分析各地开展的基层政府机关工作效能建设情况。在看到成绩的同时，要善于举一反三，以点窥面，查找不足以寻求解决之道，把基层政府机关工作效能建设蕴含于基层政府职能转变之中，蕴含在工作人员的日常工作之中，这样，基层政府机关工作效能建设才具有可持续性。对此，要着力构建基层政府机关工作效能建设长效机制，而长效机制要解决的是基层政府机关工作效能建设制度化、长期化的问题，目的是把工作提速、服务提质运用到管理理念、管理制度、管理程序、管理措施和基层政府机关工作效能建设之中并长期坚持下去，使基层政府机关工作效能建设能够形成科学系统的制度规范和有效机制，最终建成“廉洁、勤政、务实、高效”的基层政府。
1.从思想上加强宣传、教育、引导。一是善于利用广播、电视、报纸、网站等新闻媒体宣传各地开展基层政府机关工作效能建设情况，让工作人员意识到基层政府机关工作效能建设是一项特色工作、品牌工作和长期工作，应长期坚持下去并将其制度化。二是积极宣传基层政府机关工作效能建设的基本价值理念，让工作人员意识到基层政府机关工作效能建设是手段，不是目的。开展这项工作不是为了发现他人错误和缺点，而是为了调动工作人员的积极性，提升工作效率。三是积极宣传典型做法，推广各地基层政府机关工作效能建设的先进经验，多用正面典型增强基层政府机关工作效能建设的正能量，同时曝光反面典型。
2.完善基层政府机关工作效能建设的方式、方法。一是推动和发展电子政务。推进基层政府信息化建设是我国加快实现工业化和现代化的必然选择，是实现社会生产力跨越式发展的重要措施，是提高国际竞争力和综合国力的迫切要求。在信息化体系建设中，基层政府信息化建设是整个信息化的关键，是优先发展的领域，而电子政务是基层政府信息化建设的重要内容。目前，电子政务建设已成为世界性的潮流，针对撰写工作日志需要耗费一定的时间和纸张，长时间会形成大量的文字记录、文件材料等问题，马鞍山市在这方面进行了不懈的努力并且取得了一定的成绩。二是建议利用电子政务、网络邮箱平台，让工作人员把每天的工作内容都记录在电脑里，然后用电子文档的形式通过电子政务平台或网络邮箱发送给相关部门，基层政府机关再利用电子文本反馈给各位员工。三是利用手机短信平台，让工作人员把每天的工作内容存储在自己的手机里，然后集中发送给相关领导，领导再利用手机短信反馈给工作人员。四是设立电子日志档案。每人设立一个日志档案，每月从档案里随机抽取档案，在大会上公开基层政府机关工作效能建设情况，接受大家的评议，这样，既节省了时间，又能够引起相关工作人员的高度重视。另外，在条件许可的地方，工作人员还可以把每天的工作内容记录在电子文档里，每周或每月集中汇报，这样，就会使基层政府机关工作效能建设收到低碳环保、方便快捷的效果。
3.畅通基层政府机关工作效能建设渠道。一是针对基层政府机关工作效能建设渠道梗阻现象，建立交流谈心制度。即各级基层政府机关的一把手定期与单位工作人员交流谈心，力争调动每个工作人员的积极性，让想干事、会干事、能干事、干成事的人有舞台、有盼头。二是公开、公示基层政府机关工作效能建设结果。建议把每周、每月的基层政府机关工作效能建设结果在电子政务平台或单位的公告栏上向公众公示，接受公众的质询并给予回复。三是推进考核民主，实行“官评”与“民评”相结合机制。基层政府机关工作效能建设评价的真正主体是公众，只有坚持基层政府机关工作效能由公众进行评价考核，才能保证权为民所用。在完善组织评价的同时，把公众评价以一定的权重计入领导班子和干部的“成绩单”，从制度层面保障共众的话语权、评价权、监督权。首先，坚持阳光考核。对一些窗口单位，建议仿照银行、电信等单位的做法，设立服务评价器，每个服务对象都可以在评价器上对工作人员的服务进行评价，并将评价结果作为考核基层政府机关工作效能建设的依据。其次，扩大参与范围。将领导干部置于有较强关联度和知情度的服务对象以及上级、同级、下级的评价之中，实现由单向评价向多维评价、封闭考核向开放考核的转变。再次，加强社会舆论监督，建立公众参与机制。基层政府机关工作效能建设好不好，公众最有发言权。因此，必须敞开大门，建立信息公开制度，公布基层政府部门工作成效，主动接受公众评议，组织服务对象“听、看、评”，真正以公众满意不满意、高兴不高兴来检验基层政府机关工作效能建设的实际成效。
4.建立科学的基层政府机关工作效能建设考核指标体系。针对因基层政府机关工作内容、工作性质的复杂性、阶段性所导致的基层政府机关工作效能建设缺乏客观性、公正性的现实，建议各地区、各部门应按照上级统一要求并结合自身工作实际，制定有特色，切合实际，易于操作的考核指标体系。一是评估内容层次化。基层政府的不同部门有其不同的特点，因此，在建立评估指标体系时，应对评估对象进行分类，对不同的对象分别设计指标体系。二是评估指标科学化。基层政府绩效评估主要包括经济、效率、效益、公平四个基本价值尺度，内容分为职能指标、共性指标、公众满意度指标三个方面。三是制定年终集中考核综合评价衡量标准，其依据包括以下五个方面：一看部门目标任务完成情况，二看目标实施争先创优情况，三看部门争先争优成果的层次、贡献率和影响力，四看部门、单位目标制定的态度及水平，五看目标实施的难易程度。力求用同一把尺子实事求是地衡量部门和单位的工作绩效。
5.建立长效机制，使基层政府机关工作效能建设成为“永续工作”。进一步健全和完善对内对外各项工作制度，使各项工作都能做到有章可循。如一次性告知制、首问负责制、岗位责任制、行政许可公开制、限时办结制、否定报备制、同岗替代制等。公开办事制度和办事程序，逐步形成较为完善、操作性强的基层政府机关工作效能建设制度体系。健全和完善基层政府机关内部管理制度，实行严格的目标管理，真正形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制。进一步转变工作作风，提高行政效率，以树立基层政府的良好形象。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献
［1］周志忍．基层政府机关工作效能建设：绩效管理的福建模式及其启示［J］．中国行政管理，2008，（11）：42－47．
［2］蔡立辉，吴旭红，包国宪．基层政府绩效管理理论及其实践研究［J］．学术研究，2013，（05）：32－40，159．
［3］刘旭涛，孙迎春．基层政府绩效管理：经验、问题与改进［J］．行政管理改革，2010，（12）：61－65．
［4］吴建南，马亮，杨宇谦．比较视角下的基层政府机关工作效能建设：绩效改进、创新与服务型基层政府［J］．中国行政管理，2011，（03）：35－40．
（责任编辑：高静）