赵莉莎
（中共临沂市委党校，山东 临沂 ２７６００５）
摘要：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国做出了战略部署。全面推进依法治国的关键是依法治权，而依法治权就是对公权力进行有效的规范、制约和监督。
关 键 词：依法治国；依法治权；公权力
中图分类号：Ｄ９２１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０８－００４３－０５
收稿日期：２０１５－０５－２０
作者简介：赵莉莎（１９８３—），女，山东临沂人，中共临沂市委党校基础理论教研部讲师，山东大学政治学理论专业硕士，研究方向为政治学。
基金项目：本文系中共山东省委党校课题“全面推进依法治国的关键是依法治权”的阶段性成果。
党的十八届四中全会描绘了全面推进依法治国的宏伟蓝图。全面依法治国，离不开对公权力的有效制约、监督和规范。从这个意义上说，全面推进依法治国的重点和难点就在于如何有效地授权、用权和控权，而依法治国的关键在于依法治权。所谓依法治权，就是指把国家公权力置于法律之下，使其受到法律的制约，防止其被滥用。
《韩非子·有度》载：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。全面推进依法治国的核心在于规范公权力的实施主体，因此，党中央反复强调：“建设法治政府，就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治官、依法治权，防止行政权力的缺失和滥用，带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。”［１］也就是说，依法治国，必须从依法治理“公权力”开始。
公权力是在公共管理过程中由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力，它包括立法权、行政权、司法权，还包括执政党的权力、武装力量的权力等等。为了保证公权力的顺利而有效实施，法律赋予了其强制力，这就使得公权力占有一定的优势地位，也决定了依法治权在依法治国中的重要地位。在现实生活中，只有掌权者有机会随心所欲滥用权力甚至操纵公权力为私利服务；或者借助公权力凌驾于法律之上，对社会法治产生极大的破坏力。因此，制约公权力即依法治权，直接关系到全面推进依法治国的进程。
我国《宪法》明确规定：国家的一切权力属于人民，通过人民代表大会等法定途径，赋予国家机关和公职人员来行使公权力。但无论形式如何转换，人民都是公权力的所有者，因此为了保证公权力的合法有效行使，必须坚持依法治权。纵观我国改革开放和现代化建设的过程可以看到，各种问题的存在，如经济犯罪增多、腐败现象增加等，在很大程度上都是由于法律法规没有得到很好的贯彻执行，或是由于未履行法定职责造成的。从根本上说，是没有有效治理公权力的结果。所以，在新的历史时期，要全面深化改革，全面建成小康社会，真正实现依法治权，就必须全面推进依法治国。建设社会主义法治国家的核心在于实现依法治权，依法治权应包括三个层面：依法授权、依法用权和依法控权。
一、依法治权的前提是依法授权
依法治权要求权力的来源合法。权力法定，权自法出，是依法治权的基础，换言之，就是权力的获得必须符合法律规定，履行法定程序。依法授权是现代社会执政党权力运作的一般规律，也是依法治权的前提和根本保障。在现代社会，行政管理的有效实施是以行政权力的合法性为前提的，也就是说，若使执政更加科学、规范和有效，就必须按照法定程序获得和行使权力。
依法授权，就必须按照党的十八大报告的要求，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的领导与人民当家作主具有根本的一致性。人民当家作主是社会主义的本质要求，党的宗旨是全心全意为人民服务，党的领导从本质上讲就是支持人民自己当家作主，因为只有人民真正当家作主，才能保证和提高党的领导的合法性。依法治国是坚持党的领导的重要内容之一，也是在新的历史条件下保证人民当家作主顺利实现的有效途径，是党的领导与人民当家作主的联接点。只有坚持党的领导、人民当家作主与依法治国三者的统一，才能从根本上保证依法授权的真正实现。具体来说，要做到依法授权，必须从以下两点入手：
⒈充分发扬民主。民主是社会主义社会的核心和本质，也是执政党长期合法执政的必然要求。纵观历史，党的执政地位是在党领导人民长期浴血奋战，实现翻身解放、当家作主的过程中取得的。党的执政地位的取得，完全来自于人民的拥护和支持，所以，从根本上说，党的执政地位是人民赋予的，这也是党执政的法理依据和党执政合法性取得的根本所在。建国后，党面临的执政环境发生了根本的变化，要求党应当进一步发扬和维护人民民主，高度重视权力来源的合法性，以保证人民能够全面、真正地行使管理国家和社会事务的权利。当前，授权主要是按照法定程序进行选举实现的，相比较来说，选举是目前最有效、最合法的授权形式。
完善和发扬社会主义民主，首先，必须坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人大及其常委会在立法及授权工作中的主导作用，切实保障权自法出、权力法定，保障一切权力源于人民、用于人民并接受人民的监督。其次，勇于学习，善于借鉴。既要大胆吸收一切有益于我们的政治文明成果，又要摒弃对民主无益的陈规陋习。要完善现行的选举制度，对现行选举办法进行创新性探索和改革，注重选举在技术层面上的科学性和程序上的严谨性，重视群众对结果的满意度，防止出现“热闹一通，民主架空”的现象。在搞好基层直选的基础上，逐步稳妥地扩大和提高直选的范围和层次。再次，必须充分发扬和改善党内民主，视党内民主为党的生命，切实改变党内民主相对滞后于社会民主的状况，以党内民主的完善来带动和促进社会主义民主的发展。这既是党应尽的职责，也是党顺应时代发展潮流的必然要求，更是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的本质要求。因此，必须“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［２］
⒉进一步改革干部选拔任用制度。领导干部是公权力的具体实施者，依法授权必须坚持选才、用人程序的合法性。一方面，要严格贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》，按照法定的程序选拔党政领导干部，将依法授权落实到领导干部选拔任用的具体工作中。另一方面，要坚持群众公认的原则。就是关注群众在干部选任工作中的意愿，相信群众、尊重群众，确保群众对干部选任的知情权、参与权以及对工作过程和最后结果的监督权，保证选拔出来的干部既符合岗位需求，又满足群众意愿。完善组织领导、群众参与的选才用人机制，维护依法授权的权威性，保证权力取得的合法性，进而为权力的使用提供正当性依据。
二、依法治权的核心是依法用权
依法获得权力之后，权力主体面临的最大问题是如何使用权力。全面推进依法治国，就是要把党和政府行使的一切权力纳入法律规定和程序之中，绝不允许有任何超越宪法和法律的例外权力。对于普通公民来说，从作为享有权利的主体而言，法无禁止皆可为；但对行使公权力的主体而言，则要按照党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的要求“法定职责必须为，法无授权不可为”。就是说，对于公民个体而言，只要法律法规没有禁止的都可以去做；但就党和政府来说，行使的一切权力必须以法律的规定和程序为唯一的依据，否则便可视作权力滥用和违规。只有这样，才能将公权力纳入法治的轨道，防止发生决策失误和滥用权力的现象，进而维护人民群众的切身利益。
⒈依法用权就是必须从全局出发，规范党和国家权力机关与政府之间的关系。对于执政党来说，党的领导主要是政治、思想和组织领导，即确定路线、方针，通过法定程序将其上升为国家决策，指引国家的发展方向，实现党对国家和社会的领导。在整个国家的权力架构中，党不能具体行使国家权力，或者代替政权机关发号施令，管理各种具体事务，更不能将自己变成国家权力。从政党政治的一般规律来看，就是要依靠法治途径实现党政关系的规范化、科学化和制度化；就是要通过法定程序，实现党的政治、思想和组织领导，把依法治国的精神具体体现在党的领导中，贯彻到政府工作中，尊重和维护法律的权威。
⒉对于政府而言，依法用权就是凡是有行政权力适用的地方，都要用法律对其进行规制。由于认识上的片面性，以致于部分行政机关随意将“国家权力部门化，部门权力个人化”，导致政府越位、缺位、错位的现象时有发生。对此，必须运用法律手段对行政权力进行约束和规范。依法行使权力必须按照《决定》的要求，严格依法行使行政权力，勇于负责，敢于担当，坚决纠正各种行政不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政行为，坚决惩处失职、渎职行为；行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织、团体合法权益或者增加其义务的决定；推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，促使各层级的党政机关各司其职、各尽其能、各负其责，充分发挥好中央和地方各自的积极性。此外，要加快转变政府职能，强化服务意识。因为政府依法获得和行使权力的根本目的是为了创造更好的社会环境，使人民享受到改革发展带来的最大红利，所以，必须进一步转变政府职能，努力建设服务型政府。
⒊对于司法机关而言，依法用权就是要维护法律的权威，保证公正司法，提高司法的公信力。社会主义国家必然要以公平正义为最高价值取向，所以，从根本上说，公正就是法治的生命线。司法权是公权力的重要组成部分，就司法机关而言，司法公正可以保证整个社会的良好秩序和风气，并对整个社会的公平公正起到重要的引领作用。保证司法公正，既是增强全社会法治信仰的前提和基础，又是依法用权最关键的一环。因此，维护司法公正，提高司法的公信力，应做到：首先，任何部门和领导干部都不能以任何理由来干预司法活动，任何人都不能以各种手段扰乱正常的司法活动；必须健全司法人员履行法定职责保护机制，切实保障司法人员工作不受干扰。其次，优化司法职权配置，统筹、整合司法资源，对各司法机关的职责做出明确划分，以保证司法机关各司其职，既相互配合，又相互制约，坚决消除司法职能交叉重叠、职责权限不清等现象。再次，要坚持严格司法，坚持以事实为依据，以法律为准绳，客观、公正、文明办案，坚决抵制各种“潜规则”，纠正司法领域的不正之风，反对粗暴执法、野蛮执法；严厉打击司法领域的各种腐败犯罪行为，对司法腐败持“零容忍”的态度，维护司法权的严肃性、客观性。这样，才能保证司法的公正，才能维护宪法和法律的权威。
⒋对于领导干部个人而言，依法用权就是必须加强自我约束。领导干部是公权力实施的主体，依法用权，要求领导干部必须加强自我约束，一言一行都要符合法律规范。因此，领导干部应树立“有为才有位、无功即是过”的观念，明确权力从哪里来，法定的职责是什么，积极进取，勤政为民，常念法治的“紧箍咒”，自觉在法律的约束下用权，坚决抵制腐败的侵蚀，“关紧欲望的闸门，绷紧交友的底线”，把法治的理念贯彻到个人工作、生活的各个方面。
三、依法治权的保障是依法控权
法国思想家孟德斯鸠认为，一切有权力的人都容易滥用权力，并且会把权力用到有界限的地方才会停止，这是一条亘古不变的官场铁律。英国的阿克顿勋爵也认为，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。实践证明，不受监督和约束的权力，往往会严重腐蚀掌权者的心灵，并会放大一个人的欲望和缺陷，从而导致腐败。当前，在我国权力监督制约机制仍不完备，或者说还存在许多薄弱环节的情况下，必须构建起一整套结构严密、配置科学的权力制约机制和监督机制，把权力关进制度的笼子，提高依法控权的实效性。
权利不同于权力，权利是自然具备的，权力则是后天形成的且来源于权利，权利高于权力，因此，权力应服从、服务于权利，并在维护权利的同时受到法律规范的制约。在国家政治生活中，人民的权利至上，人民的权利就是授予权力；党和政府则是权力的被授予者和执行者。在实践中，如果党和政府的权力得不到有效制约和监督，就会导致其权力的无限放大与膨胀进而产生严重的腐败现象，使人民的权利受到损害。因此，必须从我国社会主义初级阶段的实际出发，大力加强社会主义民主政治建设，加大人民权利对党和政府权力的制约监督力度，这是遏制腐败和纠正各种不正之风的治本之策。具体来说，依法控权应包括依法监督和依法追责两个方面：
⒈依法控权，加强对权力行使者（国家权力机关及其工作人员）的制约和监督。因此要加强人民对行政权力的监督和制约。监督就是人民依法监察和督促被授权者在法律规定的范围内使用手中的权力。而“制约”则是控制、约束和制止被授权者手中的权力，因而它比监督的力度更大，含义也更深刻。党的十八届四中全会强调加强对权力的制约和监督，一方面是高度重视权力来源的合法性，另一方面表明人民有权依法收回或撤销授予的权力。为此，必须全面推进政务公开，通过政务公开来保障人民的知情权，进而强化人民对公权力的监督和制约作用。此外，还要高度重视和完善审计制度，充分发挥审计工作对行政权力的制约和监督作用。
⒉依法控权，强化责任追究机制。真正实行重大决策终身追责制及责任倒查机制，防止出现所谓的“三拍干部”，切实维护公权力的权威性；落实以庭审为中心的司法审判体制，让审理者裁判，让裁判者负责，一旦出现问题，就要严格追究责任；落实领导职务任期制，因为权力的行使是有界限的，这种界限既包括空间上的，也包括时间上的，控权必须包括时间界限的控制，即进行任期控制任期届满权力依法收回，重新按法定程序授予。如果在权力行使过程中有违法违规行为，则应取消授权并严肃追究法律责任。
无论是依法授权、依法用权，还是依法控权，都必须坚持法律至上原则，健全监督制度。《宪法》是国家的根本大法，依法治权就要坚持依宪治权，坚决维护我国《宪法》的尊严。一切公权力的行使、都必须以我国《宪法》为根本的行为准则，对于违反我国《宪法》的行为必须严格制止，严肃追责。
当然强调依法治权并不等同于法律万能，因为，法律也具有一定的局限性。美国著名政治学家亨廷顿曾指出：“法律条款的增多，产生腐败的可能性也会增大。事实上，腐败的可能性变成现实性主要取决于：这些法律条文在公民中受到普遍拥护的程度；是否可以轻易地违反法律而不被察觉；以及违法所能带来的好处。”［４］所以，单纯依靠法律的规范作用并不能达到善治的目的，因此，必须加强道德建设，尤其是党政机关工作人员的职业道德建设。只有将依法治权与以德治权结合，强化道德对法治的支撑、促进作用，法制才能得到更好的贯彻执行。
综上所述，依法授权、依法用权和依法控权是一个有机的整体，共同构成了依法治权的基础，因此，必须在实践中将其科学地结合起来，综合运用，并在实践中不断予以丰富和完善。只有坚持不懈地朝这方面努力，才能将全面推进依法治国的各项要求落到实处，不断开创中国特色社会主义事业新局面。
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参考文献
［１］项淳一．党的领导与法制建设［Ｊ］．中国法学，１９９１，（０４）．
［２］王比学．依法治国与依法治“权”［Ｎ］．人民日报，２０１１－０５－２０（０４）．
［３］邓小平．解放思想，实事求是，团结一致向前看［Ｒ］．邓小平文选（第二卷）［Ｃ］．人民出版社，１９９４．
［４］萨缪尔·亨廷顿．变革社会中的政治秩序［Ｍ］．，法律出版社，１９９８．
（责任编辑：牟春野）