张 涛，许晓莲
（中共江西省委党校，江西 南昌 ３３０００３）
摘要：在依法治国的历史进程中，依法行政居于重要地位。自１９９３年“依法行政”被首次写入中央《政府工作报告》以来，“依法行政”的理论与实践无不贯穿其中。通过分析《政府工作报告》中“依法行政”的相关论述可以观察到我国行政法治的发展经历了从“无法可依”到“有法可依”，从“以法行政”到“依法行政”的演进历程。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，明确要求“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。由此，我国的依法行政必将迈向新常态，行政法治也需要实现从“形式法治”向“实质法治”的转变。
关 键 词：依法行政；形式法治；实质法治；政府工作报告
中图分类号：Ｄ９２４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０８－００３７－０６
收稿日期：２０１５－０５－３０
作者简介：张涛（１９８８—），男，安徽宣城人，中共江西省委党校法学教研部教师，研究方向为法理学、宪法与行政法；许晓莲（１９６３—），女，江西南丰人，中共江西省委党校法学教研部副主任，副教授，研究方向为宪法与行政法。
基金项目：本文系中共江西省委党校（江西行政学院）２０１５年度哲学社会科学研究专项课题“基层社会矛盾法治原因与法治解决方式研究”的阶段性成果，项目编号：１５ＺＸ２１。
在依法治国的历史进程中，依法行政居于重要地位。１９９３年中央《政府工作报告》首次提出“依法行政”。①二十多年来，“依法行政”伴随法治国家的建设，如同一条红线，贯穿于历年《政府工作报告》的始终。一定意义上，历年《政府工作报告》已然成为中国行政法治的“风向标”与“展播屏”，围绕“依法行政”的主题，《政府工作报告》也呈现出丰富的文本表达。比较分析文本内容可以观察到我国行政法治的进步和政府施政理念的转变，中国行政法治经历了从“无法可依”到“有法可依”，从“以法行政”到“依法行政”的演进。
２０１４年１０月，党的十八届四中全会做出“全面推进依法治国”的重要决定，明确提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。由此，中国行政法治面临新要求、新挑战。总书记多次强调：“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施”。“行政机关是实施法律法规的重要主体，一定要严格依法行政。”［１］适应全面依法治国的新常态，必然要求依法行政迈向新常态，即要求中国行政法治实现从“形式法治”向“实质法治”的转变。
一、从“无法可依”到“有法可依”
１９７８年１２月，党的十一届三中全会强调：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”在会议“法制宣言”的指引下，中国行政法治迈开了新步伐，掀起了新篇章。
在贫瘠的法制基础上恢复发展行政法治，面临的首要任务是加强立法，解决“无法可依”的问题。从１９９３年到２０１５年间，共计１２次《政府工作报告》都对立法工作做出了说明或部署。截止２０１１年，我国制定出台了２４３部法律，７３７件行政法规，２８５０件部门规章，９０００多件地方性规章。２０１１年，时任全国人大委员长吴邦国宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法、商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。我国行政法治基本实现从“无法可依”到“有法可依”的转变。其中，《行政许可法》被多次写入《政府工作报告》，虽然没有被《政府工作报告》反复提起，①但却发挥重大作用的《行政诉讼法》同样值得回顾。
《行政许可法》先后多次被写入《政府工作报告》（分别是２００５年、２００７年、２００９年、２０１３年、２０１４年、２０１５年）。《政府工作报告》频繁关注《行政许可法》，说明该法的实施具有重要意义。从经济社会意义上看，《行政许可法》的立法目的在于厘清政府和市场的关系，推动政府职能转变，建立适应市场经济要求的有限、高效、廉洁的服务型政府。因此，该法对行政许可设定权做出严格规定，旨在减少行政许可和严控新设行政许可条件，推动政府退出某些经济和社会领域，释放市场活力和社会活力。从行政法治意义上看，《行政许可法》对许多行政程序做出了法律规定，如行政机关做出决定前的告知义务，行政相对人的陈述申辩权、听证权、知情权的保障及集中统一行使行政权等问题。这些法律规定，一方面体现了《行政许可法》本身的制度创新，另一方面也为行政程序法治化做出了制度探索。从实践意义上看，《行政许可法》的颁布实施对于大幅削减行政许可，促进政府放松或减少对市场和社会活动不当干预产生了积极效果。２０１４年的《政府工作报告》指出：“各地积极推进政府职能转变和机构改革，大幅减少行政审批事项……这些为市场松了绑，为企业添了力，全国新注册企业增长２７．６％，民间投资比重上升到６３％”；２０１５年的《政府工作报告》进一步指出：“继续把简政放权、放管结合作为改革的重头戏。国务院各部门全年取消和下放２４６项行政审批事项，取消职业资格许可和认定事项１４９项……经济增速放缓，新增就业不降反增……。”在法治新常态下，总书记进一步要求：“要最大限度减少政府对微观事务的管理，对保留的审批事项，要推进权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权。”［２］可见，《行政许可法》在新一轮深化改革中必将发挥更大作用。
《行政诉讼法》于１９８９年通过，１９９０年实施，该法标志着我国行政法治的新跨越。自古以来，“民告官”都是一件极其困难的事情，所以，在古代中国便有“击登闻鼓上诉”“邀车驾上诉”“上表”等非常上诉制度。法治文明的进步促使诉讼（或者说司法裁判）逐渐成为权利救济的主要方式。《行政诉讼法》的颁行，为解决行政争议、监督权力运行提供了制度保障，有力地推动了我国行政法治的发展。根据《中国法律年鉴》１９９０年至２０１１年“统计资料”及历年《最高人民法院工作报告》①计算的收案率显示（表１所示），１９９０年以来，我国法院的行政案件数量不断增长，案件类型涵盖行政管理所有领域。总书记多次强调不断强化法律在化解矛盾中的权威地位，让司法诉讼成为解决矛盾纠纷的主渠道。由此，广泛的行政诉讼实践，为我国行政管理由人治走向法治增添了不可或缺的动力，为解决我国日益增多的行政纠纷提供了重要保证。
二、从“以法行政”到“依法行政”
从“以法行政”到“依法行政”是重要跨越，表面上是一字之变，但其背后蕴含的是对行政法治精神的深入认识。“以法行政”指的是将法律当做行政管理的工具，主要针对行政相对人运用法律，而对于行政机构自身则缺乏规范和约束；“依法行政”指的是法律的运用既针对行政机关也针对行政相对人，行政机关要合法行政，行政相对人要遵守法律，但更为强调的是政府守法。总书记强调指出：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政”。［３］从“以法行政”到“依法行政”施政理念的变化也反映在１９９３年到２０１５年的《政府工作报告》中。《政府工作报告》对某一事项所使用字数的多寡，反映着政府对其的重视程度；某一事项置于《政府工作报告》中的语言环境（简称语境）则体现政府具体行动的指向，反映政府行动的策略和意图。因此，通过对字数要素和语境要素的分析，有助于总结政府行动理念的变化。
１９９３年到２０１５年的《政府工作报告》的篇幅一般控制在２００００字左右，内容涵盖政府年度工作的方方面面，所以每个方面所占的篇幅都受到严格控制。在此意义上，报告内容使用字数的多少一定程度上反映出政府对某项工作的重视程度。 从总体上看，２０多年来，《政府工作报告》中涉及“依法行政”、“法治政府”的字数呈上升趋势（表２所示），显示出我国政府越来越重视依法行政，特别是２００４年的《全面推进依法行政实施纲要》颁布以来，积极建设法治政府的举措频繁出台，这既表明了我国政府从“以法行政”迈向“依法行政”的决心，也表明了我国政府对法治理念与价值的内在肯定，即从法律的工具价值向目的价值迈进。
考察《政府工作报告》中“依法行政”的话语环境，有助于准确把握“依法行政”的出发点，更有助于前瞻中国行政法治的未来。在语言学中，段落标题是具体的语境浓缩，是理解该段落的关键信息 因此，我们可以通过选取１９９３年到２０１５年《政府工作报告》中“依法行政”所在段落的标题检视具体语境的变化（见表３）。１９９３年，第一次提出“依法行政”是在《政府工作报告》的“第五部分。该部分开头的表述是：“在整个社会主义现代化建设进程中，政府工作要紧紧围绕经济建设这个中心，努力推进社会各项事业全面发展，实现社会全面进步”。也就是说，“依法行政”的始发动力是服务经济建设。在此之后，依法行政沿着两条行动轨道前行，一条是“社会主义民主法制建设”（如１９９４年到１９９７年），另一条是“政府自身建设”（如２００２年到２００５年）。对于前者来说，将“依法行政”置于整个社会主义法制建设大局中谋划，强调立法、行政与司法的相互配合，由带有工具色彩的法制逐渐向具备价值追求的法治转换；对于后者来说，突出政府因自身建设需要而逐渐增强对法治的需求，反映政府需求正处在从法制到法治的过程，即从法为专政工具转向市场管理工具，再转到政府管理工具，并正向管理政府工具发展。
三、从“形式法治”到“实质法治”
现代西方的法治理论遵循的是两条发展路径：一条路径是形式法治，另一条路径则是企图弥补形式法治缺陷的实质法治，两者的侧重点不同。形式法治强调法律颁布的方式、规范的清晰程度以及颁布规范的溯及力，而不寻求对法律实际内容做优劣性判定，不关心法律是善法还是恶法，只要符合法治的形式外观即获成立。当代形式法治论的代表人物拉兹认为：法治的字面含义是“法律的统治”。广义的法治是指“人们应该服从法律并受法律的统治”，狭义的法治即“政府应受法律统治并服从法律”，意味全部行政行为必须于法有据，并且能给人们的行为提供有效的指引。实质法治则旨在超越形式法治，要求法律本身具有正当性，立法、执法和司法都要实现社会的公平正义。法学家拉德布鲁赫认为：“凡正义根本不被追求的地方，凡构成正义之核心的平等在实在法制定过程中有意地不被承认的地方，法律不仅仅是‘非正确法’，甚至根本上就缺乏法的性质”。［４］可见，行政行为不但应当追求合法律性，而且应当实现合理性与合法性的统一。
自萌生以来，我国的行政法治即秉持严格的形式法治理论，要求行政机关的行政行为需严格遵循立法机关的指令，将法律命令贯穿于行政全过程，即将法律从行政行为的开始“传送至”行政行为的结束，否则便面临司法审查的败诉风险。行政机关惟有通过形式意义上执行法律，才能为自身行为寻求合法性基础。基于形式法治理论，行政机关不能享有过多、过大的行政权力，其权力本身被严格限制在法律的授权范围之内，且反对行政机关拥有过于宽泛的自由裁量权。
在形式法治理论之下，我国行政法治的目标被严格界定为：控制行政权力，保障公民自由。行政法上的“红灯理论”［５］认为，对行政权力的控制应通过议会的法律授权以及法院的司法审查来完成。该理论的代表戴西认为：宪法只是用来保护公民基本权利的工具，而不是用来鼓励为公民提供服务的；行政机关不应拥有过多过大的行政权力，行政机关也不应拥有过于宽泛的自由裁量权；但可以通过议会的立法以及法院的司法审查限制行政权力，防止公民的自由和权利遭受行政权力的侵害。［６］由此，传统行政法治将行政定性为损害性的消极行政，秉承“无授权则无行政”的形式法治理念。
然而，随着时代的发展和社会的进步，行政权愈发需要承担谋求社会公共福祉的任务。实践证明，通过严格的制度安排和程序控制，行政权可以积极增进民众幸福。［７］至此，行政不再被预设为损害性的消极行政，而被认为是应当给予更多法律授权、更多自由裁量权，以增进社会公共福利的积极行政。在积极行政下，行政机关可以通过授权立法进行社会管理和公共服务；行政行为的过程应遵循更加严格的行政程序和裁量基准限制；法院可以对行政立法进行审查，亦可对违反行政程序以及滥用自由裁量权的行政行为进行司法审查。司法不再是完全消极意义的事后纠错，而可能在行政行为之前预防行政权的滥用。
行政法治的理论基础开始由事后司法控制为主的“红灯理论”转向事前程序性控制为主的“绿灯理论”，行政法治的内在追求开始由严格执行法律的“形式法治”转向兼顾合理性与合法性的“实质法治”。“绿灯理论”要求议会能够通过授权立法将众多的社会公共事务委托行政机关进行立法。其代表人物詹宁斯从法律功能角度提出，行政法不仅是指规定行政机构的组织权力和法定职责的法律， 还包括有关公共卫生、公路、社会保险和教育的法律， 以及有关煤气、水和电的供应的法律。同时，该理论还主张赋予行政机关大量自由裁量权，将行政权的效能发挥到最大，以增进社会公共福祉。因此，行政法不再是行政的羁绊，相反，它应当增进政府行为的合法性；并基于团体主义特征，不断推进和满足公共利益或者公共目标。［８］相较于“红灯理论”，“绿灯理论”对行政权力的控制不再限于以议会和法院为核心的形式法治式控制，而更多的是通过公众参与、行政程序、扩大司法审查范围的实质法治方式形成控制。
在全面依法治国视域下，我国的政府行为亟待由“消极行政”转向“积极行政”，我国的行政法治急需从“形式法治”走向“实质法治”。党的十八届四中全会明确指出：“我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。”为此，我国政府应当以更加积极主动的姿态开展行政活动，以更加灵活的方式处理行政问题。２０１５年《政府工作报告》明确提出：“坚持主动作为，狠抓落实，切实做到勤政为民。经济发展进入新常态，精神面貌要有新状态。广大公务员特别是领导干部，要始终把为人民谋发展增福祉作为最大责任，……各级政府要切实履行职责，狠抓贯彻落实，创造性开展工作。”当前，积极行政已成为我国政府的践行之举，实质法治的变革将随之而来。当然，全面依法治国与全面深化改革构成“姊妹篇”，而行政法治在全面依法治国中居于核心地位。一定意义上，法治政府建设得如何直接关系到全面深化改革的进程。全面深化改革的要旨在于进一步完善中国特色社会主义制度，进一步推动国家治理现代化，进一步促进社会公平正义。中国的行政法治的目标应当与全面深化改革的要旨相对接。国家治理的现代化强调，治理主体多元化，政府与多主体之间互动，合作与参与构成了现代治理的灵魂。因此，在现代行政过程中，必须注重积极吸纳利益相关人、专家学者以及关心公共事物的组织和个人的参与。社会公平正义强调，过程和结果都应追求公正。因此，行政程序正义和行政结果正义需要得到同样重视。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标和路线图，对“建设什么样的法治政府”以及“怎样建设法治政府”做出了鲜明而具体的回答，为新形势下深入推进依法行政、加快建设法治政府指明了前进的目标和方向。全会提出要完善公众参与政府立法机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立健全行政裁量权基准制度等。这些举措与实质法治的内在追求共同构成推动行政法治转型的积极探索。
审视２０多年来我国行政法治的变化，不得不承认，中国政府的行为方式和理念经历 “大变局”。在此过程中，中国政府“摸着石头过河”，从“无法可依”走向“有法可依”，基本形成了中国特色社会主义的行政法律体系；从“以法行政”走向“依法行政”，基本实现了中国特色社会主义的形式法治。党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”，进一步加深了对法治的理解。总书记指出：“全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。”［９］中国已将行政法治融于法治国家建设，在法治新常态的当下，必将驶向实质法治的新领域，开拓依法行政的新境界。
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参考文献
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（责任编辑：王秀艳）