马文杰，孙 洁
（中共威海市委党校，山东 威海 ２６４２００）
摘 要：在中国社会转型期，多中心治理的引进对于我国公共行政模式的变革有着重要意义。在我国公共行政模式由管理向治理转变的过程中，政府能力的提升有了新的内涵。加强政府能力建设既是社会多元化趋势的必然选择，也是克服政府自身缺陷的内在要求。在多中心治理趋势下，应着重加强政府的社会整合能力，完善政府能力建设，实现“权力政府”向“责任政府”的转变，规约政府行为，重塑政府权威。
关 键 词：多中心治理；政府能力建设；社会整合
中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）１０－００１４－０５
收稿日期：２０１５－０５－２９
作者简介：马文杰（１９６３—），女，河南南阳人，中共威海市委党校行政学教研部教授，研究方向为行政伦理；孙洁（１９８１—），女，山东潍坊人，中共威海市委党校行政学教研部讲师，研究方向为行政伦理。
一、政府能力建设的理论背景：
多中心治理理论的兴起
“治理”这一概念在１９８９年世界银行的报告中首次出现，它的原意是控制、引导和操纵。随着治理在政府管理模式变革中的应用，它的内涵不断得到丰富和完善，理论界也给出了不同的观点，其中全球治理委员会给出的界定最具有权威性和代表性。该委员会于１９９５年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，报告认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。［１］
从治理的内涵来看，治理具有以下三个特征：一是主体多元化，即政府、社会和市场都将成为治理的主体；二是突出个体的自主性和自治性；三是国家和社会的关系从零和对立走向合作共治。治理的最终目的在于实现公共利益的最大化。虽然治理的过程离不开政府、社会和市场的合作，但是治理毕竟源于政府管理模式的变革。在三个主体中，政府起着主导作用，因为公共秩序的维护和公共利益的实现离不开政府，政府在既定的范围内运用权力去引导、规范和控制公民的各种活动，政府权力作用的发挥需要以政府权威作为基础。可见，政府正确行使权力并树立权威是政府有效治理的关键。因此，可以说，在多中心治理的过程中，政府权力和权威是政府能力建设的根基。
二、政府能力建设的现实依据
（一）社会多元化趋势是政府能力建设的外在要求
在管理向治理变革的过程中，从表面上看是治理主体由一元向多元的转变，但推动变革的真正动因却是社会转型过程中的利益分化和整合。利益分化超出一定范围必然会激化社会矛盾，社会发展就会出现断裂和失衡，威胁社会稳定，公共利益的实现也将无从谈起。因此，在社会结构消解和重构的过程中，政府必须要做好利益的整合者和新价值的引导者。如果政府的社会整合能力过于弱化或者滞后，不但会削弱政府的权威，而且多中心治理也将无法实现。笔者认为，当前我国社会分化的主要表现有以下几方面：
⒈利益结构多元化，阶层日益分化。以公有制为主体，多种所有制共同发展的经济制度，是改革后我国确立的基本经济制度。多种所有制共同发展为利益主体多元化提供了土壤，导致了整个社会利益格局的调整。这种利益格局的调整必然伴随着中国社会阶层的日益分化和复杂化。利益主体多元化在提高我国社会效率的同时，带来的另一直接后果就是整个社会贫富差距不断拉大，两级分化日益严重。当前，我国改革开放已经进入深水区，如果经济发展的成果不能全民共享，弱势群体的利益得不到重视和保障，那么这个社会很可能就会产生潜在危机，以至带来很多不稳定因素，影响社会和谐，这种利益不平衡就需要政府去整合。
⒉文化多元，价值取向多样化。社会转型期也是文化大融合和价值大碰撞时期，西方文化大量涌入，尤其是随着互联网的发展和自媒体时代的到来，传统价值文化、西方植入文化和转型期特有的组装文化不断发生碰撞，面对各种文化的“大融合”，不同利益群体在自身文化定位、价值取向和道德认同等方面的判断标准变得模糊，方向迷失，以至陷入两难境地，导致了有的群体出现了文化和精神结构的大裂变。在这种情境下，人们所奉行的行为准则和社会所倡导的价值标准难免会发生背离，腐败现象和信仰危机成为社会健康发展的软肋。多元化的社会需要统一的公共文化精神去凝聚，这就需要政府承担起培育公共文化精神的重任。
⒊社会组织多元化。改革开放以前，政府全面占有着社会资源，我国社会的整合是单一的政府系统组织的整合。改革开放之后，政府开始放权，大大减少了对社会资源的占有，在这个过程中，独立于政府之外的市场和社会力量日渐强大，大量中介组织孕育而生，并在实现经济调节、调动社会资源、社会协调与治理以及提供公共服务等方面发挥着越来越重要的作用。同时，新的经济成分、新的利益群体和新的志趣群体也不断涌现，整个社会组织体系结构也由金字塔式的层级型向扁平的网络型转化。在整个社会治理的过程中，这些不同社会组织之间的关系应该如何处理，它们各自应该扮演什么角色，都需要政府发挥“调解员”的作用。
（二）政府自身困境是提高政府能力的内在需要
⒈政府效率危机。利益多元化、社会矛盾突出是多元化社会的典型特征。这就要求政府能够制定有效的政策来平衡各种社会矛盾，综合利益差异，推动社会持续稳定健康发展。但是，由于现代市场经济具有复杂性和多变性，加之网络技术与现代信息技术的融合，使得政府决策面临着非常复杂的环境，政府收集、分析、处理信息的难度增加，在每次决策之前不可能完全掌握相关信息，因信息搜集的不完全性所引发的“近视效应”很容易造成公共决策失误，而决策的失误必然导致决策推行的困难，这也是政府效率低下的一个重要原因。此外，部分政府部门的官僚作风和政府的垄断性使得政府在决策过程中缺乏竞争意识和成本意识，极大地浪费了公共资源。再有政策透明度不高、监督机制不健全等因素的存在，也使政府行政成本投入高收益低，使政府自身建设滞后于经济社会发展。
⒉政府权威危机。政府权威是政策顺利实施的基础。政府能力的有限性与职能扩张之间的矛盾会削弱自身的公信力。政府职能与政府能力之间是一种互动的关系：由于资源的限制，政府的能力是有限的；有限的能力不可能承担无限的政府职能；政府职能只有适度地界定才能更好地发挥政府的作用。在计划经济时期，我国政府职能的无限扩张曾导致了一系列社会矛盾和问题。从建国初期我国就开始了以精简机构为主要内容的行政体制改革，但一直没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。随着社会发展和社会事务的增多，我国政府职能扩张到许多不该管的领域，做了许多“不该管也管不好的事情”，比如对微观经济的过分干预。近几年的行政体制改革就是以转变政府职能为主要内容的，力图减少对微观经济事务和社会事务的干预，但是，由于政府的“经济人”特性，很多改革都是“按下葫芦浮起瓢”，削弱了公众对政府的信任度，如果继续下去，则可能导致政府权威的丧失。这种“强权力、弱能力”的状况亟待改变。
三、政府能力建设的路径选择
（一）加强政府的社会整合能力
社会整合能力是指政府将社会系统中不同的因素或部分结合成一个协调统一的社会整体，凝聚成一种合力的本领和力量。社会整合的目的是使各种社会组织、社会群体及社会力量以全社会共同的价值目标为基础，分工合作，和谐共处，形成社会发展和进步的合力。社会整合的实质是资源的优化配置、制度的合理安排、关系的理顺和力量的凝聚。［２］在社会转型过程中，利益诉求的多元化、价值观念的多元化和社会组织的多元化是保持社会活力的源泉，但是必须把多样性整合起来，纳入一个有序的发展系统，唯有如此，才能保证社会的稳定与和谐，才能保证社会的良性发展，这就需要政府充分发挥社会整合能力。社会整合能力追求的是效率与公平，是一种综合性的能力，在政府能力建设中起先导性和基础性作用。笔者认为，加强政府的社会整合能力应从以下三个方面入手：
⒈利益冲突整合。所谓利益冲突整合，就是以全社会的根本和长远利益为标准，协调解决全社会不同利益群体之间的冲突与矛盾，从而达到构建和谐社会的目的。整合的目的就是防止一个社会群体的利益建立在其他社会群体利益之上，更不能建立在全社会的根本利益之上。政府要做好社会公平正义的维护者，当某些利益群体的利益过高，影响甚至侵害到其他利益群体的利益时，政府要通过各种途径进行有效调节，对过分膨胀的利益进行限制，对受到挤压而萎缩的群体利益进行扶持。［３］政府在利益整合过程中，应更加关注社会弱势群体的利益，要通过一系列有效的制度安排，比如改革分配制度和建立健全社会保障体系、缩小收入差距、降低不同阶层贫富分化程度等来实现利益平衡。
⒉文化价值整合。加强文化整合就是建立与多元社会相适应的文化价值体系。一是重构整个社会的价值体系。吸取中华传统文化的精髓并使之与时代精神相结合，建立起整个社会的价值体系，使人们在面对多元价值冲突时能够获得正确而有力的精神支撑，获得塑造健康人格的内在力量；二是引导人们践行社会主义核心价值观，明确国家、社会和个人三个不同层面的价值导向，明确三者之间的关系，做好三个层面的价值整合，以便三个层面相互促进，共同提升；三是引导全社会树立正确的社会主义市场经济理念，重视全民心理文化建设，为多中心社会的良性运行奠定正确的心理文化基础；四是发挥舆论监督的功能作用。随着自媒体时代的到来，政府应充分运用各种现代大众传播媒介尤其是自媒体终端，为公众监督提供多种有效途径。
⒊制度差异整合。多中心治理模式的一个特点是社会多元化，但要把多元化的个体连结在一起就应该实现基本制度的高度一体化，这既是保证社会公平正义的基础，又是多元利益平衡的杠杆和基石。所谓基本制度一体化，指的是基本制度应该是统一的，而不应该因为地域、行业、特别是因群体的不同而不同。在制度差异整合方面，政府应该着重做好以下几个方面的工作：一是保证不同群体在制度参与上的公平性。制度参与，就是指社会群体在制度确立和变迁过程中采取的某种行动，从而影响甚至改变制度制定走向的行为。要想做到制度参与公平，政府必须整合博弈的体系，以便不同利益群体在政策制定和执行过程中做到公平博弈。二是在制度设计上实施“国民待遇”。政府应尽最大努力使不同地域、不同行业和不同群体甚至是不同个体在基本制度设计上具有同等的权利和义务，保证制度调整对象的平等性，这是进行制度差异整合的基础和前提。有了这个前提做保障，就会大大减少利益冲突整合和价值冲突整合的障碍。
（二）加强政府自身能力的建设
社会整合能力是多中心治理趋势下政府外显能力的综合表现，它必须依赖于政府自身能力的加强。政府外显能力的提高归根结底是政府内部能力要素综合作用的结果。权力多元取向和社会整合意向是多中心治理的内在要求，但就我国现阶段而言，多中心治理的发展只是处于初步发展阶段，政府还要担负着社会关系指导和协调的重要任务，所以加强政府自身能力建设是政府社会整合能力的基础。政府自身能力的建设必须首先解决行政效率危机和权威危机，这两个问题的解决依赖于政府职能的合理界定和权力的有效行使，这是加强政府自身能力建设的突破口。
⒈走出政府“去权力化”误区，实现“权力政府”向“责任政府”的转变。行政活动的开展实质上就是政府权力的行使，权力是政府能力区别于其他主体能力的根本所在。在政府内部能力要素中，权力是政府能力的本质特征，是一种具有强制或命令性质的“特殊的公共权力”。［４］首先，我们要走出“去权力化”的误区。从公共选择理论到公共管理运动再到如今的治理理论，这一系列公共行政模式的转变过程无不体现了政府与社会关系的一种渐进的平等过程，其中必然伴随着政府权力的分散化。但是，政府权力的分散化并不意味着对政府权力的削弱和消解，而是权力的分布状态有了改变，由政府手中分散到市场手中，又进一步分散到公民社会手中。即使在多中心治理的趋势下，该属于政府的那一部分权力绝对不能丢，因为有些事情只有靠政府的强制力才能做好。比如社会规范能力、维持社会秩序的能力、维护社会公正的能力等。权力的分散不代表权力的消失，在某些特定领域还需要加强。
在有些领域，权力的适当加强是必须的，但是权力不能滥用，不受限制的权力必然会导致权力寻租和腐败。要想有效地运用权力，必须要建立权力控制机制，通过道德手段、政治手段、法律手段来限制权力的随意扩张。权力和责任是一对孪生兄弟，有权必有责，要想充分实现对权力的有效控制，必须从责任控制入手，只有抓住这一关键环节，才能实现“权力政府”向“责任政府”的转变。从行政价值理念上来讲，“责任政府”要求政府对民众的需求要及时作出回应并及时采取措施加以满足。“责任政府”的实现离不开一系列的制度安排做保障。比如建立健全公开明晰的行政执法责任制、完备的行政责任法律体系、与时俱进的行政文化建设机制以及程度广泛的公众参与和监督机制等。
⒉建立有限政府，规约政府行为，重塑政府权威。按照社会契约论关于国家起源的观点，权威（公信力）源自于政府的合法性，建立在对政府的敬意和认同的基础之上。如果说权力是一种物质性的能量，那么权威就是一种精神性的力量。［５］多元社会需要政府的号召力和凝聚力，政府的凝聚力和号召力要以政府的权威为基础。公众对政府的认同取决于行政效率的有效提高和行政效能的有效发挥。这些都要以政府明确自己的权力界限、找准职能定位为前提。因此，面对政府的权威危机，政府应找准角色定位，建立一个有限政府是重塑政府权威的关键。
有限政府最关键的是合理界定政府、市场和社会的权力界限，把那些政府管不了也管不好的事情交还给市场和社会，减少政府对微观经济领域的行政干预，同时，政府应该强化必要的行政权力，做好基本公共服务的提供者和社会公平正义的维护者。建立有限政府要从政府职能转变入手，以行政审批制度改革为突破口，向市场和社会合理分权；以财税制度改革为抓手，适当向基层政府放权。有限政府并非指政府的权力、职能和规模越小越好，相反，有限政府对政府的效率和能力提出了更高的要求，这就需要完善决策的体制、机制和程序，丰富决策的科学方法，实现决策的科学性和民主性，从而为决策的顺利执行打好基础，减少决策执行成本，提高政府的行政效率，获得民众支持，重塑政府权威。在决策执行过程中，构建科学的约束机制，如法律约束、金融约束、市场约束、财政约束和社会约束等，以此来规约政府行为，防止权力异化。只有这样，才能提高政府的执行力，强化政府权威。
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参考文献
［１］全球治理委员会．我们的全球化伙伴关系［Ｍ］．牛津大学出版社，１９９５．２．
［２］彭向刚，张世杰．论构建和谐社会中的政府能力建设［Ｊ］．吉林大学社会科学学报，２００５，（０３）：４６．
［３］谢迪斌．控制与整合：构建和谐社会的政府路径［Ｊ］．求索，２００５，（０８）：８８．
［４］［５］汪永成．政府能力的结构分析［Ｊ］．政治学研究，２００４，（０２）：１０４－１０６．
（责任编辑：马海龙）